СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНЫМ ТРАНСПОРТОМ
В УСЛОВИЯХ НОВОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ
БАЛАНДИН СЕРГЕЙ АЛЕКСАНДРОВИЧ
кандидат исторических наук
Омский государственный университет путей сообщения, г. Омск
Переход к новой экономической политике требовал изменения организации управления всеми отраслями народного хозяйства, и железнодорожным транспортом в том числе. На разработку правительством соответствующих форм управления железнодорожным транспортом оказал влияние ряд обстоятельств. Прежде всего, железнодорожный транспорт партийным руководством рассматривался как одна из важнейших отраслей народного хозяйства, имеющая не только хозяйственное, но и политическое значение – это обеспечение союза пролетариата и крестьянства, как «смычка между городом и деревней». Отсюда непоколебимый принцип большевиков – государственная собственность на все средства железнодорожного транспорта, и как следствие – единая сеть железных дорог, централизованное управление, финансирование и планирование, единоначалие, дисциплина и ответственность.
Однако другой момент. С одной стороны, катастрофическая ситуация, в которой оказался транспорт после войны, необходимость его восстановления, а с другой – недостаток финансовых и материальных средств, привели к восстановлению платности перевозок, появлению особого вида хозяйствования – хозрасчету и к возрождению в связи с этим коммерческой функции железнодорожного транспорта. Отсюда необходимость децентрализации в управлении железнодорожным транспортом, в придании большей самостоятельности его органам на местах, усилении их инициативы. В итоге такой формой управления стали правления железных дорог. Организация правлений и проведенные в связи с этим мероприятия советской власти явились крупнейшей реформой системы управления железнодорожным транспортом, начиная с конца XIX века, со времени деятельности .
До проведения этой реформы управление сетью железных дорог строилось по принципу вертикального централизма. Народный комиссариат путей сообщения (НКПС), объединив все виды транспорта, имел в своем аппарате 11 функциональных управлений. Местные органы транспорта, возглавляемые управлениями, представляли административно-технические аппараты, ограниченные в своих правах, механически выполняли распоряжения центра. Ситуация стала меняться с введением «Положения о Народном комиссариате путей сообщения», которое было утверждено ВЦИК и СНК РСФСР 28 июля 1921 г.[1] Согласно этому положению, построение системы управления железнодорожным транспортом изменялось на основе окружного принципа. Округ путей сообщения (ОПС) – это административно-техническая единица железнодорожного транспорта, организованная с учетом географических и экономических особенностей различных регионов. Первоначально, округа путей сообщения создавались на окраинах страны, они занимались административными, техническими и эксплуатационными вопросами железных дорог. Например, в 1920 г. округов путей сообщения было всего три: Сибирский, Туркестанский и Южный[2].
Согласно вышеуказанному положению, на НКПС возлагалось общее руководство, объединение, регулирование и контроль работы, а также проведение на транспорте постановлений и распоряжений правительства[3]. НКПС поручалось создать округа путей сообщения на всей сети железных дорог, а уже существующие реорганизовать с учетом новых экономических условий. Теперь округ путей сообщения становился еще и хозяйственным органом железных дорог. До включения всех железнодорожных путей сообщения в соответствующие округа, железные дороги распределялись между местными управлениями, районы которых в соответствии с условиями эксплуатации и местными потребностями устанавливались НКПС. В отдельных случаях, в виду большой протяженности некоторых железных дорог, вместо местных управлений создавались линейные отделы. Местные управления путей сообщения объединялись в окружные эксплуатационные отделы, которые создавались в крупных областных центрах. В задачи окружных эксплуатационных отделов входила разработка планов перевозок, регулирование и контроль их выполнения. При округах путей сообщения и окружных эксплуатационных отделах организовывались окружные комитеты по перевозкам. Эти комитеты должны были предоставить возможность областным (краевым) и местным государственным, административным и общественным органам участвовать в подготовке материалов и составлении местных планов перевозок. Таких комитетов создали пять – в Ленинграде, Москве, Смоленске, Екатеринбурге и Саратове[4].
С введением новой экономической политики на железнодорожном транспорте была восстановлена платность перевозок, а железные дороги переводились на особый режим хозяйствования – хозрасчет. В соответствии с этим на железнодорожном транспорте встала необходимость возрождения коммерческих служб и создания новой системы управления железными дорогами, которая, наряду со всеми прочими, выполняла бы коммерческо-хозяйственную роль. Как уже было сказано, эту роль должны были выполнить правления железных дорог.
Основные идеи предстоящих реформ были выдвинуты
после его командировки в Сибирь, где он, ознакомившись с работой железных дорог Сибирского округа путей сообщения (СИБОПС), пришел к выводу о необходимости изменения системы управления транспортом. В своем отчете ВЦИК и СТО 4 марта 1922 г. обозначил основные вехи организационного строительства транспорта в общереспубликанском масштабе. Было предложено: произвести децентрализацию в работе центральных органов НКПС взамен системы бюрократического централизма и отказаться от мелочной опеки нижестоящих органов; во избежание ведомственной замкнутости органов НКПС как в центре, так и на местах связать их возможно теснее с местными хозорганами; создать правления во главе округов, дорог, которые ведали бы коммерческо-экономической стороной транспортного хозяйства[5]. Таким образом, думается, можно говорить о наличии у партийно-государственного руководства общей концепции реформирования системы управления железнодорожным транспортом в условиях новой экономической политики.
В срочном порядке приказом НКПС № 000 от 20 марта 1922 г. была создана специальная комиссия для выработки положения о правлениях железных дорог в составе главного начальника путей сообщения (председатель), председателя коллегии НКПС , начальников центральных управлений НКПС и Осипова, члена президиума Цектрана [6]. Был установлен срок выполнения приказа – неделя.
Затем проект этого положения был рассмотрен в Госплане, обсуждение которого состоялось 29 апреля 1922 г., и в целом был одобрен. Однако при обсуждении возник ряд разногласий, инициатором которых был председатель транспортной секции (к тому времени он сменил на этой должности ). Разногласия касались перечня железных дорог, для которых правления организовывались в первую очередь, взаимодействия и соотношения правлений и округов путей сообщения, и самое главное, о сроках введения в действие этого положения. предлагал задержать проведение в жизнь положение о правлениях «до окончательного сконструирования общей схемы реорганизации самого НКПС на основе изменений, вносимых этим положением»[7]. Однако, присутствовавший на заседании, убедил собравшихся в необходимости скорейшего утверждения положения о правлениях и его реализации. В итоге президиум Госплана принял позицию НКПС, вместе с тем постановил: «…в срочном порядке представить на рассмотрение Госплана схему реорганизации центрального аппарата НКПС»[8]. Положение отправили в СТО, которое было им утверждено 31 мая 1922 г.[9] А 3 июня 1922 г. распубликовано в № 000 газеты «Экономическая жизнь» и вступило в законную силу.
Таким образом, от идеи реформы, которую сам называл «крупнейшей реформой русского транспорта»[10], до ее воплощения прошло меньше трех месяцев! Отчасти такую поспешность можно объяснить тем, что понимал отставание переустройства транспорта в новых экономических условиях, пытался тем самым «подогнать» транспорт в своем развитии до уровня основных отраслей промышленности.
Согласно этому положению, правления организовывались «в целях развития коммерческо-хозяйственной деятельности железнодорожного транспорта путем более широкого использования местных средств обслуживаемых дорогами районов и предоставления местным органам транспорта большей самостоятельности и инициативы в деле коммерческой эксплуатации дорог и их хозяйственной деятельности»[11]. Они организовывались как для отдельных дорог, так и для групп таковых, в зависимости от задач обслуживания народного хозяйства отдельной области или края. Правления дорог признавались руководящим и направляющим деятельность железных дорог органом. А сохранявшиеся управления дорог признавались исполнительным органом правлений в хозяйственно-коммерческом отношении, которые должны были руководить административной и технической частями эксплуатации дорог, наблюдать за исполнением правительственных распоряжений, относящихся к техническому содержанию дороги и ее сооружений, а также за правильным исполнением установленных правительством условий перевозки пассажиров и грузов. Начальник дороги не находился в подчинении правления, а был ему только подотчетен.
Правление – это коллегиальный орган, во главе которого находился председатель, вместе с тем являющийся уполномоченным народного комиссара путей сообщения (УЦД). Штат правлений должен был состоять помимо специалистов железнодорожного транспорта, из представителей отраслей местной промышленности.
В докладе «О проведении в жизнь «Положения о правлениях железных дорог» нарком отмечал, что при обсуждении кандидатов в члены того или иного правления НКПС обращался в ВСНХ и его управления, а также в местные органы власти и народного хозяйства, главным образом, ОБЛЭКОСО. НКПС стремился привлечь в правления как «свежие, молодые силы из представителей промышленности и мест, так и людей, зарекомендовавших себя опытом и знанием железнодорожного хозяйства – ряд профессоров и экономистов». В состав правлений также вошли представители Народного Комиссариата Финансов (НКФ) с правом совещательного голоса.
Гораздо большие затруднения, как отмечал , встретились с подбором и назначением состава работников и специалистов рабочего аппарата внутри самих правлений. Для того чтобы правления могли выполнять возложенные на них обязанности по хозяйственно-коммерческой деятельности надо было иметь соответствующий личный состав, который не всегда можно было найти среди служащих управлений железных дорог; «приходилось привлекать указанных работников со стороны, отыскивать прежних деятелей частных железных дорог, работающих не на транспорте, что затруднялось отчасти невысокими ставками жалования транспорта по сравнению с окладами в трестах и иных промышленных органах»[12].
Возрождение коммерческих функций на транспорте и, как следствие, новая роль экономики в его работе создавало задачу ее увязки с «техникой» в самих органах управления. Необходимо учесть, что на железных дорогах технический аппарат складывался десятилетиями, издавна занимал доминирующее положение и обладал огромной инерцией в методах своей работы. А в новых условиях должен был руководствоваться понятиями экономической конъюнктуры и целесообразности, являясь исполнительным и подотчетным органом. Понятно, что в такой ситуации кардинальный вопрос о разграничении функций между управлениями и правлениями появится с первых же дней возникновения последних. Статья 2 «Положения…» устанавливала, что «порядок и сроки распределения хозяйственно-коммерческих и технических функций между правлениями, управлениями и округами устанавливаются НКПС в особой инструкции»[13]. Однако эта «особая инструкция», которая появилась 12 июня 1922 г., также не решала этого вопроса. Она лишь намечала желательный состав отделов, образуемых при правлениях, и указывала на обязательно остающиеся в составе управлений службы[14].
Постепенно накопился опыт, вскрылись недостатки в организационной структуре, прежде всего, дуализм правлений и управлений железных дорог. В апреле 1923 г. по распоряжению заместителя председателя СТО была создана межведомственная комиссия при Госплане для обследования деятельности правлений. 10 мая 1923 г. пленум Госплана, рассмотрев доклад комиссии, признал необходимым «поставить правление в положение действительного и единственного хозяина дороги, отвечающего за работу дороги в целом»[15]. С учетом этих обстоятельств, а также явной недоработки первого положения, НКПС разработал новый проект положения о правлениях, который 26 июня 1923 г. был утвержден СТО[16].
Согласно этому положению, управление дороги сохранялось, но входило в рабочий аппарат правления наряду с другими его организационными подразделениями. Начальник дороги стал членом правления, хотя и сохранивший ряд особых прав (например, возможность напрямую обращаться в НКПС). Назначение служащих дороги до этого принадлежавшее начальнику дороги переходило к правлению. Таким образом, происходило организационное слияние «экономики» и «техники».
В 1924 г. правления охватывали 77% всех железных дорог страны. Их не было там, где почти отсутствовала промышленность (Уссурийская, Средне-Азиатская железные дороги) или же дороги обладали небольшой протяженностью (Сызрано-Вяземская, Орловско-Витебская)[17]. Но уже к 1925 г. правления были созданы на всех дорогах без исключения.
9 апреля 1925 г. НКПС представил в СТО проект нового положения о правлениях, с прилагаемыми к нему комментариями. НКПС выдвигал задачи, которые решались новым положением, а именно: уравнение организационно-правового положения члена правления по технической части с прочими членами правления; уточнение взаимоотношений правления и его отдельных элементов и четкое разграничение их компетенции, подробная регламентация функций всех органов правления и др.[18]. СТО одобрил эту инициативу и утвердил 10 августа 1925 г. новое «Положение о правлениях железных дорог»[19]. Это положение завершало эволюцию института правлений на железных дорогах и окончательно разрешало вопрос между «техникой» и «экономикой», в пользу окончательного их объединения. Согласно этому положению, управление дороги и должность начальника дороги упразднялись. Бывший начальник дороги переходил на положение члена правления по технической части. Службы бывшего управления дороги переименовывались в отделы и входили в аппарат правления наряду с прочими.
Впоследствии организационная структура управления железнодорожным транспортом дорабатывалась и уточнялась. На отдельных дорогах, в качестве опыта, система управления была перестроена на основе «децернентов». Подробнее об этом будет рассказано во второй главе. Но, в общем и целом, построенная система управления транспортом просуществовала до 1930 г., когда на смену правлениям «пришли» дирекции.
Переход на новый порядок управления транспортом, вызвавший в первую очередь, коренную перестройку его местных органов, не мог не затронуть и организацию центрального аппарата НКПС. В связи с этим, а также с принятием на XII съезде РКП(б) резолюции «О задачах РКИ и ЦКК», в которой был поставлен вопрос о реформе органов управления и создании максимально упрощенной структуры государственного аппарата построенного «на началах научной организации труда и управления, исключающих возможность бюрократических извращений и излишеств»[20], в 1923 г. была проведена реформа самого НКПС.
Основным моментом в этом мероприятии явилось существенное видоизменение функций центра, в работе которого на первое место выдвинулось планирование и общее направление деятельности местных органов транспорта. Центр снимал с себя детальную регламентацию их работы, сохраняя за собой активное влияние по преимуществу в тех отраслях транспорта, которые отражали государственную природу путей сообщения. Прежде всего, это относится к правовым моментам в работе транспорта и к области техники, требующие особого внимания со стороны государственной власти – непрерывность, безопасность движения, нормирование и т. д.
Вторым моментом при пересмотре построения аппарата НКПС был вопрос о рационализации его работы и пересмотре основ построения. До 1923 г. аппарат НКПС был построен по функциональному принципу. Помимо четырех центральных оперативных управлений по видам транспорта (железнодорожного, речного, морского и местного – ЦУЖЕЛ, ЦУРЕК, ЦУМОР, ЦУМТ), в аппарате НКПС существовало 7 центральных функциональных управлений: административное, финансово-экономическое, хозяйственно-материальное и др. Координация между отдельными элементами аппарата протекала с большими затруднениями; четыре основные транспортные управления были лишены возможности охватить в полном объеме работу порученного каждому из них вида транспорта; в итоге путаница обязанностей, «размытие» ответственности и т. д.
Работа по изменению структуры центрального аппарата НКПС началась параллельно с организацией правлений. В начале 1923 г. «вошел» в СТО с соответствующей инициативой. 31 июля 1923 г. СТО одобрил предложенные наркомом положения и НКПС приступил к реорганизации аппарата. 14 августа 1923 г. по НКПС был издан приказ № 000 «О реорганизации центральных органов НКПС»[21]. Цель реорганизации состояла в упрощении аппарата и приведение его работы в соответствие с новыми условиями управления транспортом на началах децентрализации. Новое «Положение о Народном комиссариате путей сообщения» было утверждено ЦИК 12 ноября 1923 г.[22]. Согласно этому положению, сохранялись четыре центральных управления по видам транспорта, которые наделялись функциями прежних 7 центральных управлений в пределах своего вида транспорта. Однако сохранялись некоторые общие отделы: административный, труда, статистики и картографии, но их задачи были пересмотрены. Окончательная ликвидация функциональных подразделений НКПС была осуществлена в 1927 г.
Таким образом, реформы, проведенные в 1922 – 1923 гг., изменили всю систему управления железнодорожным транспортом, в основу которой были положены принципы децентрализации и расширения хозяйственных функций органов управления.
Однако уже к середине 20-х годов, как можно заметить, вышеуказанные принципы были существенно пересмотрены. Как нам представляется, вектор эволюции института правлений был направлен в противоположном направлении этим принципам. Проанализировав содержание положений о правлениях, можно сказать, что решение вопроса о соотношении «экономики» и «техники» привело к тому, что сама по себе децентрализация в них постепенно вырождалась. Во-первых, все функции местных органов железнодорожного транспорта сосредотачивались в одном органе – правлении. Во-вторых, председатель правления, уполномоченный народного комиссара путей сообщения и начальник округа путей сообщения – это одно и то же лицо. Председатель правления мог единолично принять решение, несмотря на результаты голосования членов правления. Уполномоченный народного комиссара путей сообщения на дороге являлся представителем НКПС, который направлял деятельность дороги в общегосударственных интересах, а также руководил политработой. Уполнаркомпуть назначал своих представителей на линии посредством которых осуществлял общий контроль[23].
В отношении другого принципа. О какой хозяйственной инициативе могла идти речь, если правления дорог действовали в рамках правил, предписанных вышестоящими органами – это и производственные задания, и жесткие сметы доходов и расходов, и тарифная политика, и регламентация их деятельности. Область применения хозрасчета и развития собственной инициативы в финансовом отношении была крайне узкая – сдача в аренду пристанционных ларьков и буфетов, пакгаузов и зернохранилищ, а также привлечение частных грузов – это мизер по сравнению с общей работой транспорта. Для увеличения дохода железным дорогам необходимо было привлекать частные грузы, однако с этим ситуация была еще хуже. Правления не являясь юридическим лицом, были представителями НКПС, а значит государства. Частник с недоверием относился к госорганам, так как в случае возникновения конфликтной ситуации, решить вопрос в свою пользу было достаточно трудно, почти невозможно. Эту ситуацию пытались исправить сами правления. Для координации их деятельности создавалось Бюро правлений. В 1923 г., в разгар борьбы между правлениями и управлениями, Бюро правлений предлагало свой проект положения, в котором статья 1 четко обозначала: «правление является юридическим лицом…»[24]. Но дальше этого проекта дело не пошло. В статье 3 «Положения…» 1925 г. устанавливалось, что «правление железной дороги, являясь самостоятельным хозяйственным органом, может приобретать права по имуществу, вступать в обязательства, искать и отвечать на суде на общих основаниях, установленных для госорганов, пользующихся правами юридических лиц»[25]. Интересная формулировка: «правление – не юридическое лицо, но пользуется его правами на общих для госорганов основаниях; хозяйственный орган, но участвует в гражданском процессе как полноправный его член». Более того, коммерческая функция правлений стала постепенно утрачивать смысл, которая и так слабо способствовала финансовому оздоровлению железных дорог. Вместо получения прибыли, увеличения доходности, обретения финансовой устойчивости железных дорог, главным в работе правлений стала забота о выполнении плана что, в свою очередь, было прямо противоположным той цели, ради которой они создавались. Тем более опыт составления пятилетних планов к середине 20-х годов вошел в широкую практику на железнодорожном транспорте.
Подобные явления на железнодорожном транспорте происходили на общем фоне свертывания нэпа. Изменившаяся политическая ситуация, в силу особого положения и той роли, которую железнодорожный транспорт играет в народном хозяйстве, не позволила ему остаться в стороне от происходивших в стране событий. Курс на индустриализацию, принятый на XIV съезде партии (декабрь 1925 г.), ставил железнодорожный транспорт в условия, когда система децентрализованного управления была под сомнением. То есть в какой-то мере эволюция системы управления железнодорожным транспортом в обратную сторону, в сторону централизации, – объективный процесс, зависящий от общих политических и экономических процессов, происходивших в стране в середине 20-х годов.
С другой стороны, поиск адекватной системы управления – это реальная практика в условиях новой экономической политики. Известно, что много внимания уделял вопросам организации системы управления, не только транспорта, но и народного хозяйства в целом. В одной из записок , написанной незадолго до смерти, развивает мысль, согласно которой действующая система управления, погрязшая в канцелярщине, отчетах, бумагах, является пережитком и едва ли способна победить в конкурентной борьбе «с частником, и с капитализмом, и с врагами»[26]. «Так работать нельзя, это не работа, а сплошная мука, паралич жизни и жизнь чиновника-бюрократа. И мы, - добавляет Дзержинский, - из этого паралича не вырвемся без хирургии, без смелости, без молнии». И дальше он признается: «Я лично и мои друзья по работе тоже устали от этого положения невыразимо. Полное бессилие. Сами ничего не можем. У нас сейчас нет единой линии и твердой власти. Каждый комиссариат, каждый зам, и пом, и член в наркоматах - своя линия. Нет быстроты, своевременности и правильности решений...»[27]. Таким образом, , будучи большим сторонником нэпа, однако явно намекает, что децентрализация и коллегиальное управление ни к чему хорошему не привели, и поэтому придется вернуться к тому, от чего старались уйти – централизованному и единоличному руководству.
Таким образом, реформирование системы управления железнодорожным транспортом в первой половине 20-х годов не дало положительных результатов. Во-первых, коллегиальное руководство противоречит природе железнодорожного транспорта, объективно требующего жесткого централизованного руководства. Поэтому эволюция системы правлений на общем фоне свертывания нэпа выглядит вполне закономерным процессом. Во-вторых, создание правлений подразумевало развитие хозяйственной инициативы и увеличения тем самым доходности железных дорог. Однако железнодорожный транспорт находился в таких условиях, когда возможности развития коммерческих функций были сведены к минимуму. То есть децентрализованная система управления железнодорожным транспортом (в виде хозяйственной самостоятельности правлений) противоречила природе нового социально-экономического строя, идее социализма. Она оказалась несовместимой с такими социалистическими принципами как планирование, отсутствие частной собственности, с набирающей силу административно-командной системой.
[1] ГАРФ. Ф.130. Оп.5. Д.609. Л.1.
[2] Михайлов русского транспорта 1913-1925 гг. М.,1925. С.116.
[3] См.: СУ. 1922. №32. Ст.383.
[4] Михайлов русского транспорта 1913-1925 гг. М.,1925. С.131.
[5] Отчет уполномоченного ВЦИК и СТО по вывозу продовольствия из Сибири об итогах работы экспедиции. 4 марта 1922 г.// Железнодорожный транспорт в восстановительный период. Сборник документов. М., 1979. С.67.
[6] Российский Государственный архив экономики (далее – РГАЭ). Ф.1884. Оп.40. Д.73. Л.130.
[7] РГАЭ. Ф.1884. Оп.31. Д.101. Л.13.
[8] Там же.
[9] СУ. 1922. №37. Ст.444.
[10] РГАЭ. Ф.1884. Оп.31. Д.127а. Л.14.
[11] СУ. 1922. №37. Ст.444.
[12] Доклад наркома путей сообщения го в СТО о проведении в жизнь «Положения о правлениях железных дорог» от 20 декабря 1922 г.// Железнодорожный транспорт в восстановительный период. Сборник документов. М., 1979. С.117.
[13] СУ. 1922. №37. Ст.444.
[14] РГАЭ. Ф.1884. Оп.31. Д.2121. Л.13.
[15] ГАРФ. Ф.259. Оп.9Б. Д.2749. Л.25.
[16] СУ. 1923. №87. Ст. 841.
[17] Ловцов партия в борьбе за восстановление и развитие железнодорожного транспорта 1921-1925 гг. М., 1980. С.37-38.
[18] ГАРФ. Ф.259. Оп.9Б. Д.2749. Л.27.
[19] СУ. 1925. №54. Ст.404.
[20] КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. Т.2. М., 1983. С. 444.
[21] РГАЭ. Ф.1884. Оп.40. Д.118. Л.238.
[22] СУ. 1923. № 000. Ст.1036.
[23] СЗ. 1925. №54. Ст.405.
[24] РГАЭ. Ф.1884. Оп.31. Д.2121. Л.19
[25] См.: СЗ. 1925. №54. Ст.404
[26] Цит. по: , Пшеунов Ф. Дзержинского.// У истоков научного менеджмента в России: идеи, концепции, направления. Нальчик, 1999. С.34.
[27] Там же.
