Лекция № Парламент и парламентаризм как объект социологического анализа

 

Лекция № Парламент и парламентаризм как объект социологического анализа.

1. Сущность и природа парламентаризма.

Парламент как институт государственной власти рассматривается политической социологией как основа парламентаризма — особого элемента системы политического руководства. При этом парламент должен обладать определенными признаками и качественными характеристиками, без которых парламентаризм как система не может состояться. К числу таких признаков (принципов) традиционно относят:

• представительность;

• главенство закона;

• относительную самостоятельность парламента;

• разделение и сбалансированность полномочий всех ветвей власти, наличие системы взаимных сдержек и противовесов;

• достаточно высокий уровень законодательной компетенции;

• способность реально обеспечивать права и свободы граждан.

Парламенты и парламентарии задают тон в политике, им принадлежат многие политико-властные инициативы.

Таким образом, исходя из сказанного можно заключить, что парламент — это:

а) особый социальный институт реализации законодательно-представительных полномочий государства, главная задача которого — конструирование единого, органически сплоченного и рационально управляемого правового пространства. Он создается обществом, служит интересам общества, находится под его контролем и призван противостоять тоталитаристским и авторитарным тенденциям, направлять усилия аппарата управления на удовлетворение интересов людей;

б) особый вид социально-политической практики. Парламентская деятельность — это разновидность труда в системе органов государственной власти, которая заключается «в практическом осуществлении государственных функций» по созданию политических, правовых, духовно-нравственных условий для реализации рациональных интересов, законных прав и свобод граждан, для их безопасности и достойной жизни. Истинно демократически построенная парламентская власть создает законы в интересах человека.

Парламентская деятельность — это не только ответственное проявление человеческой трудовой активности, а особая публичная политическая деятельность, требующая высокой общей культуры и специальных знаний, особого таланта и способностей, особого статуса, четкого определения прав и полномочий в системе реализации компетенции представительного и законодательного органов государственной власти;

в) особый вид социально значимой правовой деятельности, которую осуществляет особый социальный слой избранных народом или назначенных по особой процедуре должностных лиц, со своими корпоративными интересами и запросами, своим образом жизни и менталитетом. Депутатский корпус — это социальное сообщество специальным образом отобранных, профессионально подготовленных и наделенных соответствующими полномочиями и правами представителей общества для успешного осуществления законодательных функций. Отсюда и характерные черты такого сообщества: обладание реальной властью и реальной возможностью реализовать свои знания, способности и интересы; организованность и возможность соприкасаться с людьми самого высокого социального статуса; более фундаментальный по сравнению с остальной массой населения уровень образованности и возможность непрерывного профессионального роста; наличие свободного доступа к информации; высокая динамичность усвоения своей специфической социальной роли в рамках корпоративного интереса; высокая оплата труда и обладание государственными привилегиями; не только обширные права и полномочия, но и повышенная ответственность перед государством и обществом в целом;

в) особый срез политических отношений, складывающихся в процессе осуществления особых функций политической деятельности по обеспечению связей государства и общества. Парламентская деятельность представляет собой не только социально-политический, но и правовой институт, который обеспечивает диалектическую связь и сбалансированность, с одной стороны, по цепи «гражданское общество — гражданин — государство», а с другой — по линии «государство — гражданин — гражданское общество». Отсюда понятно, что оптимизация парламентаризма как системы с точки зрения его правового, кадрового и нравственного упрочения, повышения профессионализма и демократического обновления депутатского корпуса является одним из ведущих направлений становления новой государственности;

г) специально выстроенная система правовых, организационных и процессуальных институтов, определяющих не только порядок формирования палат парламента, но и их место в системе реализации целей и задач государства. Эта система не ограничивается рамками правового регулирования функций, полномочий, прав, обязанностей и ответственности парламентариев на уровне отдельной личности, а предназначена для исполнения функций и полномочий государства, причем от имени и по поручению различных групп общества.

 

2. Парламент и законодательный процесс.

Ведущее положение парламента в системе властных отношений определяется его фундаментальными функциями: представительной, законодательной финансово-бюджетной, контрольной, полномочиями в области обороны и государственной безопасности, внешней политики, формирования государственных органов и решения кадровых вопросов.

1)Парламент Российской Федерации является представительным государственным органом власти. Смысл этой функции состоит в том, что в парламент на основе всеобщих демократических выборов избираются или делегируются от территорий представители всех социальных слоев и групп населения. Состав парламента, таким образом, определяется волеизъявлением народа. Это означает, что верховная власть принадлежит народу, но не парламенту, а парламентская власть выступает как власть, уполномоченная народом — сувереном власти. Парламент призван агрегировать народную волю, субординировать интересы, выражать их и защищать в соответствующих законах и постановлениях.

Представительная власть, даже будучи подкрепленной некоторыми формами прямой демократии (например, референдум), и сегодня остается базовой формой реализации идеи народного суверенитета. Поэтому покушение на представительную власть, воплощенную в парламенте, есть покушение на народный суверенитет и демократию.

Трудно рассчитывать на быстрое рождение цивилизованного парламентаризма, если личное участие парламентариев в представительной и законодательной деятельности не будет обладать мощным «смыслообразующим мотивационным потенциалом», если каждый депутат и служащий парламентского аппарата не будет четко представлять социальную потребность своих усилий, не будет дорожить социальным доверием. Прочность парламентского фундамента определяется последовательностью защиты интересов всех ведущих социальных слоев, групп и классов общества, строгим следованием рационально выработанной программе, благоразумностью и достойностью поведения. Иными словами, парламентское представительство в совокупности должно являть собою социум в миниатюре. Каков электорат — таков и парламент, его представляющий. Считается, что только при таком характере представительства парламент способен адекватно отразить интересы и устремления народа, учесть все многообразие настроений и мнений людей, весь спектр культур и традиций, в особенности если он многонационален.

2)Федеральное Собрание Российской Федерации характеризуется и как законодательный орган. Это означает, что никто, кроме Федерального Собрания, не имеет права принимать законы Российской Федерации. Ни один федеральный закон не может быть принят, если он не рассмотрен и не одобрен парламентом. Парламент обладает полной и ни чем не ограниченной компетенцией в законотворческой сфере. Выполняя свои законодательные функции, Федеральное Собрание регулирует жизнь общества: с одной стороны, аккумулирует интересы и волю народа, а с другой — разрабатывает и принимает законы. Все это вместе взятое и обусловливает активную роль государства в повседневной политической и социально-экономической жизни общества.

Его задача в свободном и ответственном формировании эффективного правового пространства функционирования всех социальных, политических, экономических и иных институтов общества.

Наконец, законотворческий процесс — это непростой и противоречивый процесс приведения к единому знаменателю различных социальных позиций, интересов и мнений.

В свою очередь идеологические и политические ориентации фракций определяют содержание законодательного процесса как механизма перевода программных положений победивших на выборах политических сил в конкретные законодательные акты. Это реакция парламентариев на запросы и потребности депутатской среды, на соперничество разного рода политических сил, противоборствующих групп и лоббистских структур. Результаты такой борьбы получают концентрированное выражение в программных установках, стратегии и тактике деятельности депутатских объединений.

 

Лекция…Политический лоббизм и его роль в реализации власти.

Феномен лоббизма как весьма распространенного в современной социополитической практике явления имеет сложный характер и неоднозначное толкование. В отечественной политологии и публицистике бытует мнение, согласно которому речь идет об одном из эффективных инструментов демократии рыночного типа, обеспечивающих открытость политического процесса и ограничивающих произвол государственной власти.

 

1.      Сущность современного лобизма.

«группа интересов», «группа давления», «лобби», зачастую они употребляются как синонимы.

Любая группа имеет некоторые общие интересы, ценности и другие характеристики, но «группой интересов» она становится лишь в том случае, если ее интерес в общественной среде (социальной, политической, экономической, культурной) преобразуется в требование, «побуждающее структурные элементы гражданского общества или органы государственной власти осуществлять практические действия, способствующие реализации этих требований, и в конечном счете — их институционализации».

Известный политолог Д. Трумэн — классик современной теории групп — подразделял группы интересов на простые и политические.

1)Простые группы интересов выдвигают определенные, специфические требования к другим социальным группам (рабочие — работодателям, пациенты — врачам).

2)Политическими группами интересов они становятся тогда, когда воплощают свои требования к другим группам в форме обращений к правительству и государственным институтам.

Группы интересов являются органичной частью демократического общества. Рано или поздно формируется система представительства групповых интересов, нуждающихся в обращении к государству для реализации своих целей.

Наибольшее распространение в современной социальной науке получила типология групп интересов, данная Г. Алмондом и Г. Пауэллом. Эти авторы различают группы по степени их организованности.

По характеру деятельности группы интересов разделяются на одноцелевые и многоцелевые. Например, относящиеся к первому типу лоббистские структуры, стремящиеся повлиять на принятие определенного законопроекта, создаются и существуют только в связи с достижением данной цели. После решения своей задачи они либо распадаются, либо переключаются на достижение другой, конкретной цели. Деятельность многоцелевых групп многопрофильна и не ограничена спецификой задач того или иного рода.

Представляет интерес типология французского политолога М. Дюверже, выделявшего специальные (занимающиеся только политической деятельностью: например, парламентские лобби) и частичные (для которых оказание политического давления составляет лишь часть их активности: например, профсоюзы, церковь) группы интересов.

Распространена градация групп интересов по территориальным признакам (группы, формирующиеся и действующие только в определенных регионах), уровню и масштабам деятельности (например, действующие в центральных или региональных органах власти, на уровне местного самоуправления).

Властные структуры не в состоянии удовлетворить одновременно и в полной мере все интересы сразу; возникает проблема приоритета. Отсюда закономерно стремление различных групп воздействовать на государство с целью переориентации политики в свою пользу, стимулировать его принимать выгодные для себя управленческие решения (А. Малько, 1995). Причем чем активнее государство регулирует общественные процессы, тем больше зависит от его решений снятие проблем различных групп, тем больше стремление групп интересов влиять на процесс регулирования в свою пользу.

Для того чтобы получить доступ к процессу принятия политических решений, группа интересов должна предпринять и определенные организационные усилия. Их институциональным выражением являются группы давления и/или лобби.

Группы давления — это «промышленные и финансовые группы, общественные движения и объединения, стремящиеся оказывать систематическое, целенаправленное влияние как на законотворческую деятельность, так и на процессы реализации принимаемых законов и административных актов».

Это неправительственные образования; они не стремятся к формированию правительства: их цель — повлиять на государственную политику; это группы с формализованным, добровольным, индивидуальным членством; члены групп контролируют свое руководство в том, что касается целей и применяемых средств (внутренняя демократия); члены групп субсидируют эти организации посредством членских взносов и пожертвований; группы создаются для выражения коллективных установок или достижения коллективных интересов; поскольку членство в группе предполагает соответствие индивидуальных целей групповым, следует ожидать, что люди присоединяются к ней на достаточно продолжительный срок.

Таким образом, не только группы интересов могут осуществлять действия, квалифицируемые как политическое давление, но и частные компании, концерны, министерства, департаменты, местные власти, т.е. все, кто имеет групповой интерес и стремится влиять на государственную политику с целью его реализации.

Если группы интересов представляют собой прежде всего феномен социальный, то группы давления и субъекты давления — феномен преимущественно политический, базирующийся на тех связях, которые возникают между членами группы, субъектами давления и институтами и государственной политической власти.

Влиятельность группы давления определяется следующими ресурсами: численностью группы; степенью ее сплоченности; проявленным упорством и настойчивостью в достижении цели; профессионализмом лидера; финансовыми ресурсами; общественным престижем; географическими масштабами деятельности; способностью создавать коалиции; совместимостью целей группы с традиционными ценностями конкретного общества.

По целевой ориентации политические стратегии групп давления можно разделить на лоббистские, партийно-политические (или электоральные) и стратегии институционализации .

В свете вышеизложенного можно сказать, что на поверхности общественной жизни лоббизм выступает в качестве специфической, особого рода деятельности людей по оказанию давления на органы государственной власти с целью повлиять на процесс принятия ими решений. Лоббизм, таким образом, выступает как система и практика реализации интересов различных групп индивидов (союзов, объединений, корпораций и др.) путем организованного воздействия на законодательную, административную и прочую деятельность государственных органов.

По всеобщему признанию, политический смысл лоббизма заключается в выполняемых им функциях: посредничестве между гражданами и государством; придании организованного характера плюрализму общественных интересов; дополнении конституционной системы демократического представительства (для групп, не имеющих другой возможности участвовать в принятии и реализации политических решений).

В литературе накоплено множество определений лоббизма, высвечивающих разные стороны и грани этого явления, хотя сам термин «лоббизм» уже не так часто встречается на страницах политологической литературы. Широкое распространение в западной политической науке теории плюрализма, неокорпоративизма способствовало превращению лоббистской проблематики в часть более широкого спектра научных исследований, посвященных группам интересов (или заинтересованным группам), группам давления и проблемам представительства интересов.

 

2.      Модели и типология лоббизма.

Предыстория лоббизма общеизвестна: в средневековой Англии «лобби» называли крытые галереи и прогулочные площадки в монастырях. Позже им стали обозначать вестибюль и два коридора в здании английского парламента, куда депутаты Палаты общин уходили голосовать. В связи с отсутствием кабинетов депутаты были вынуждены оставаться долгое время в коридорах Вестминстерского дворца, где их и настигали, хватая за пуговицы сюртуков, первые лоббисты — толпы просителей со всех концов страны с жалобами и ходатайствами.

Политический, т.е. указывающий на причастность к принятию государственных решений, оттенок термин приобрел в начале XIX в., что и было зафиксировано в протоколах Конгресса США десятого созыва. Позднее, в 1864 г., термин «лоббирование» начал обозначать «покупку голосов за деньги в коридорах конгресса». Такая практика осуждалась общественностью, и термин «лобби» приживался с трудом. Пик его популярности в англоязычной литературе приходится на 50—60-е годы XX в., однако значение он уже имел несколько иное. Зачастую под «лоббизмом» понимался весь внепарламентский процесс взаимодействия государства и гражданского общества. Характерно в этом плане определение лоббизма английским исследователем (1958) как «любой деятельности организаций, влияющих на органы государственной власти в целях содействия собственным интересам, причем эти организации, в противоположность партиям, не готовы сами осуществлять непосредственную власть в стране».

Существует мнение, согласно которому каждая страна имеет собственную модель лоббизма. Под моделью подразумевается совокупность таких факторов, как место и роль лоббизма в политической системе, его трактовка политической культурой, взаимоотношения лоббистских групп и политических партий, особенности их институционализации и т.д. Однако более убедительна аргументация тех авторов, которые сводят все разнообразие национальных вариантов лоббизма к двум устойчиво существующим моделям: плюралистической (англо-саксонской) и корпоративистской (европейской или континентальной).

В плюралистической модели господствует позитивное отношение к групповой политике вообще и лоббизму в частности. В ней группы интересов рассматриваются как посредники между управляемыми и управляющими. Политическая власть рассматривается как арена, где сталкиваются самые разные интересы: промышленников, профсоюзов, экологов и др. Все они имеют право быть услышанными. Поскольку каждый человек принадлежит одновременно к разным группам интересов, температура межгруппового конфликта не бывает очень высокой. Решения принимаются в рамках сложного процесса торга и взаимодействия свободных от взаимных обязательств заинтересованных групп и государства, что обеспечивает учет мнений и интересов значительного числа лоббистских групп. Следует заметить, что согласно современной политической теории роль государства не ограничивается предоставлением арены для борьбы групп интересов за раздел и передел сфер влияния. Оно само принимает в этой борьбе активное участие.

Современные демократические общества, использующие плюралистическую модель, открыты для борьбы за влияние разных интересов. Политический процесс в США немыслим без учета интересов групп, варьирующихся от корпораций и союзов до ассоциаций и соседских клубов. Количество групп превышает 40 тыс.; они могут прогрессировать, деградировать, объединяться, раскалываться, но никогда не исчезнут с поля американской политики. Напротив, последние десятилетия отмечены настоящим бумом лоббизма в Вашингтоне. Большинство из самых активных ныне групп — военных, экологистов, защитников гражданских прав и др. — сформировались на рубеже 1960—1970-х годов. Изменились методы и технологии влияния, развивающиеся преимущественно в направлении предоставления органам власти все более полной и точной информации. Меняется и структура лоббистских групп в сторону экспансии неэкономических группировок.

Если плюрализм превозносит соревновательность между группами, то корпоративизм подчеркивает координацию связей между группами и государством. В корпоративистской модели, отражающей реалии послевоенной Европы, государственная политика вырабатывается в результате взаимодействия между правительством и небольшим числом привилегированных лоббистских групп, с которыми правительство имеет дело. Тем самым процесс государственного управления как бы выходит за рамки чисто государственных институтов и вовлекает в свою сферу некоторые наиболее влиятельные группы интересов. Эти группы обычно включают ассоциации предпринимателей и профсоюзы. Лидеры этих групп, хотя формально и отчитываются перед членами группы, однако свободны в контактах с правительством.

Главная роль лидера — направить своих последователей в нужном направлении после того, как курс выработан в переговорах с другими заинтересованными сторонами. Это даже более важно, чем изложение взглядов соратников до начала переговоров. Корпоративистские группы также имеют большой вес в выполнении решений, гарантируя нужное поведение своих членов. Переговоры между такими группами и правительством имеют административно-технический характер, а принятие решения деполитизировано.

Таким образом, в плюралистической модели подчеркивается направленность социальной коммуникации «снизу вверх»: от членов групп к их лидерам, затем — к правительству; корпоративистская модель делает акцент на движении «сверху вниз»: государство контролирует своих граждан, а группы — своих членов.

Наилучшим примером корпоративизма, по мнению зарубежных специалистов, является Австрия, где почти все экономические и социальные решения принимаются в рамках «экономического и социального партнерства». В стране существуют .установленные законом палаты — торговые, трудовые, сельскохозяйственные и т.д., к которым должен принадлежать каждый работающий человек. Высока степень организованности труда и капитала. К Лиге австрийских промышленников принадлежат, например, 85% всех частных предпринимателей. Централизованный характер носят не только установленные законом палаты, но и добровольные объединения. Все стороны стремятся к переговорам и компромиссу: уж слишком горький опыт был накоплен страной в период между двумя мировыми войнами.

Корпоративистская модель лоббизма характерна главным образом для европейских стран. Однако некоторые авторы считают корпоративизм феноменом мирового порядка, к возникновению которого ведет экономическое и социальное развитие всех индустриальных стран. Корпоративистские тенденции, по их мнению, отражают развитие своеобразного симбиоза между группами и государством. Группы стремятся обрести прочный статус в рамках государственных структур, дабы наилучшим образом осуществлять свои цели; государство, со своей стороны, нуждается в лоббистских группах, являющихся для него источником знаний и информации, а также определенной гарантией того, что принятое решение будет выполнено.

Скандинавские государства, Австрия, Нидерланды, частично Бельгия могут быть описаны как корпоративистские государства: в этих странах существует традиция компромисса и консультаций между правительством и заинтересованными группами. Скандинавия вообще считается регионом «консенсусной демократии», но и там далеко не все вопросы решаются через консультации с группами интересов (например, принятие решения о членстве в ЕС).

Традиционно США и Великобритания считаются государствами плюралистической модели лоббизма. В некоторых странах действует полукорпоративистский вариант лоббизма. Речь идет о Франции и Японии. Французское государство всегда работало рука об руку с большим бизнесом и само выбирало, к каким группам прислушиваться. При этом влияние профсоюзов на его политику было слабым даже при социалистических правительствах. В Японии партнерство между правительством и группами предпринимателей исторически очень развито, а профсоюзы не играют большой роли в процессе принятия политических решений; с ними считаются только как с подчиненными партнерами по бизнесу.

Типологии современного лоббизма весьма многообразны. Различают лоббирование внутреннее (интересы в органах власти и управления отстаивают те, кто работает в них или имеет к ним доступ) и внешнее (направляемое на властную структуру извне). С подобного рода классификацией тесно связано выделение прямого (как правило, осуществляемого силами лоббистов-профессионалов, нанимаемых группой) и опосредованного лоббизма: через СМИ, общественное мнение, политические партии.

Опосредованное лоббирование нацелено на общество. Многие группы тратят столько же денег, времени и других ресурсов, воздействуя на публику, сколько и на людей, непосредственно принимающих политические решения. Такое лоббирование преследует две цели: одна — долгосрочная (попытаться создать благоприятный общественный и политический климат для определенной группы интересов), другая — краткосрочная (использовать публику для воздействия на принимающих решения — в пользу своей группы).

Преследуя первую цель, группа начинает кампанию политического просвещения или политической социализации, которая адресована иногда детям, иногда взрослым. Например, Торговые палаты США, Институт железа и стали, Американский нефтяной институт и другие группы сделали для школ различные фильмы и брошюры, в которых детям разъясняются позитивные аспекты свободного предпринимательства. То же делают и другие организации, продвигая цели, которые считают достойными. Окончив школу, подростки уже предрасположены к восприятию такой группы и ее интересов. И тем, кто принимает решения, уже будет очень трудно воспротивиться ценностям свободного рынка и принять противоречащее им решение. Этой же цели служит институциональная реклама, создающая базовый имидж фирмы.

Реклама, адресованная взрослым, более интеллектуальна, но цель та же: добиться благоприятного отношения к каким-либо групповым интересам в обществе, иначе для чего корпорациям, не имеющим прямого отношения к индивидуальным покупателям, приобретать время на радио и ТВ, страницы в самых популярных газетах и журналах? Эта форма публичного лоббирования предназначена как бы для того, чтобы «продавать идеи». Эксон рекламирует себя как корпорацию, чей бизнес — поставлять энергию «сильной Америке», а не делать деньги за счет продажи нефтепродуктов.

Краткосрочное опосредованное лоббирование также направлено на создание благоприятного восприятия обществом чьего-то группового интереса. Однако между ними есть разница: последнее преследует непосредственный интерес, состоящий в принятии конкретного политического решения, которое в данный момент обсуждается, например, в Конгрессе. Короче, лоббируется общественное мнение, посредством которого будет оказано воздействие на членов Палаты представителей.

Лоббирование может быть ведомственным (со стороны министерств и ведомств); отраслевым (со стороны монополистических или олигархических отраслевых кланов), региональным (со стороны представителей регионов, краев, областей, республик); иностранным (со стороны зарубежных групп давления). Говорят также о лоббировании нежестко конституированных социальных структур: общественных организаций, движений, партий, групп, слоев (профсоюзы, антивоенные и экологические движения, предпринимательские союзы и т.д.).

Наиболее известной типологией лоббизма является классификация данного феномена с точки зрения сферы лоббистской деятельности, прямо направленной на органы государственной власти. Властные структуры, на которые воздействуют лоббистские группы, могут быть законодательными, исполнительными и судебными. В зависимости от особенностей политической системы и национальных традиций преимущественным видом лоббирования становится либо законодательное, либо исполнительное.

Некоторые исследователи выделяют «мягкое» (ограничивающееся доведением нужной информации до сведения властных структур) и «жесткое» (информирование властных структур дополняется воздействием на них) лоббирование. Кроме этого, эксперты предлагают выделить следующие направления лоббирования: вертикальное (обращенное к самым высоким должностным лицам, вплоть до президента и его советников) и горизонтальное (рассчитанное на более широкий круг лидеров общественного мнения).

Типологизированы могут быть не только модели и сферы, где действуют лоббисты, но и используемые ими технологии. К последним относятся: участие в парламентских или ведомственных слушаниях; прямые контакты с официальными лицами для изложения групповой точки зрения; завязывание неформальных контактов с официальными лицами — на съездах, банкетах и т.д.; представление результатов собственных научных исследований или специализированной информации во властные структуры; вхождение в коалиции с другими организациями; попытки повлиять на процесс реализации решений; контакты с представителями СМИ; оказание помощи в подготовке законопроектов и проектов нормативных актов; организация кампаний по обращениям граждан во властные структуры; консультирование различных государственных органов и комиссий, финансирование избирательных кампаний; оказание влияния на назначения должностных лиц; организация демонстраций и движений протеста.

К перечисленным технологиям, отражающим главным образом опыт цивилизованного лоббирования, стоит добавить и такие «формы работы», как манипулирование информацией, прямой и косвенный (через неоправданно высокие гонорары, синекуры) подкуп, угрозы, шантаж и прочие незаконные и аморальные действия. В зависимости от используемых технологий различают лоббирование открытое, или публичное, и закрытое, или тайное.

В современном западном обществе лоббизм превратился в профессию. Группы, выбирающие стратегию лоббирования, либо создают собственные структуры, либо нанимают профессионалов. Лоббист — профессия не такая уж редкая: в ФРГ на каждого депутата Бундестага приходится 20 лоббистов; в Конгрессе США их почти 25 тысяч.