Особенности организации местного самоуправления в России в XVI-XVIII вв

кандидат исторических наук, доцент,

Москва

ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ В XVI-XVIII вв.

Одним из важнейших устоев гражданского общества и, одновременно, показателем зрелости государственного строя является развитое территориальное самоуправление. На низовом уровне самоуправление нередко порождается самим обществом ради обеспечения саморегуляции жизнедеятельности локальной общины. Оно функционирует по доброй воле граждан через выборные ими органы, без вмешательства извне со стороны каких-либо иных властных структур.

В Западной Европе толчок к развитию самоуправления в средние века дали зачатки капиталистических отношений, зародившиеся в недрах феодализма. Как считают исследователи: «И в экономическом, и в политическом смысле складывавшийся городской строй был отрицанием феодального строя с его тягой к натуральному обмену, жесткой иерархической подчиненностью, отсутствием индивидуальных и коллективных прав и свобод».1 В дальнейшем, в большинстве европейских стран местное самоуправление стало ядром территориальных политических систем, приобрело четко выраженные институализированные формы, получило юридическое оформление с собственными уставами и административным аппаратом.

Организация местного самоуправления в России отличалось целым рядом особенностей. В немалой степени они определялись спецификой социального устройства общественно-государственной системы.

Дело в том, что рождение унитарного российского государство было не просто процессом территориального объединения земель вокруг Москвы, но также борьбой за обретение национального суверенитета. Все это требовало колоссального напряжения сил и сосредоточения материальных и людских ресурсов в распоряжении верховной власти самодержавного монарха. Поэтому из соображений государственной пользы начинается закрепощение всех категорий ранее вольных людей. Результатом стало возникновение особого социального строя служилого государства. Это означало, что в отличие от Европы, в данный период не сложились как единое целое сословия или корпорации, чьи привилегии, права и обязанности получили правовую регламентацию путем получения королевских хартий. Напротив, в России образовались лишь выстроенные иерархически «чины» служивых людей, чье положение всецело зависело от монаршей милости. Друг от друга разряды населения различались, главным образом, не по своим правам, а по обязанностям, по принципу «кто сколько должен государству». Тем самым устанавливалась всеобщность и подневольность государственного тягла, следствием чего была разобщенность сословных групп.

Также слабыми в XV-XVII вв. были экономические предпосылки для единения горожан по признаку профессиональной деятельности, поскольку грань между мелкими промыслами, ремеслами и торговлей была незначительной. По этой причине организация по цехам не могла обладать устойчивостью. Тем более что приобретению посадскими людьми цеховых (и, в сущности, сословных прав) всячески препятствовала правительственная администрация, самоуправно определяя меру обязанностей и повинностей для различных групп городского населения. «В результате появление феодальных отношений на Руси не вело к диалогу центров власти: сеньоров, церкви и городов, как это было в Западной Европе, не создавало ситуации равновесия противостоящих общественных сил, требовавшей их компромисса, не было предпосылкой ограничения власти князей и формирования гражданского общества, в котором власть находится под общественным контролем».2

Однако укрепление монаршей власти требовало решительной замены хищнического аппарата наместнического управления на местах. Надо было создать систему управления, деятельность которой исключала бы злоупотребления в отношении казны и произвол в отношении подданных. Наиболее эффективной формой создания исполнительного аппарата на местах явилось избрание на местах самими жителями чиновников для выполнения «казенных» функций.

Вот почему уже Судебник 1497 г. Ивана III закрепил принцип обязательного участия представителей от местных «миров» – выборных сотских и старост - в деятельности присланных из Москвы администраторов. В

XVI в. в местном самоуправлении, после проведения губной и земской реформ, усиливаются элементы системности в организации выборов и выполняемых задач. Но все равно первоочередным предназначением органов местного самоуправления было наблюдение за сбором прямых налогов, обеспечение выполнения населением разного рода повинностей. Земские учреждения не были самостоятельными, они должны были не столько заботиться об интересах местных жителей, а служить лишь придатком к рудиментарной тогда еще государственной бюрократии. Несамостоятельность самоуправления конкретно проявлялась в том, что оно существовало по указу сверху, причем в любой момент царская власть могла его отменить; избранных старост утверждал центр, который мог не согласиться с их кандидатурами. Само выполнение функций самоуправления воспринималось как выполнение государевой службы. Главное же, что ослабляло самостоятельность местного самоуправление это то, что оно охватывало только тяглое население. Вне его было служивое дворянство, которое напрямую подчинялось верховной власти. Поэтому как таковой единой локальной территориальной общины не существовало.

В обстановке общегосударственного кризиса, почти полного паралича централизованных административных структур в Смутное время наблюдается подъем самоуправляющихся городских миров, часто бравших на себя полномочия государственных властей. Но сразу же по завершению Смуты, начинается значительное ущемление самоуправления. По времени это совпало с переходом к строю абсолютной монархии. Лишь на Севере, в Сибири и удаленных окраинах империи самоуправление еще сохраняло свои позиции.

В XVIII в. явно прослеживаются две противоположные тенденции. С одной стороны, стремление установить жесткий административный и полицейский контроль за населением. С другой, - ради интересов экономического развития страны, требовалось пробудить предпринимательскую активность, что заставляло предоставлять сословиям некоторую самостоятельность и допускать, отчасти, к участию в управлении. Именно последнее обстоятельство определило попытки в ходе преобразований Петра I создать в городах органы купеческого самоуправления в виде ратуш, бурмистерских палат, магистратов. Но по-прежнему основным их назначением являлось выполнение фискальных целей и укрепление позиций государства. Впрочем после смерти Петра I номинальные права самоуправления городов ликвидировали очень быстро.

Более серьезный шаг был сделан уже во второй половине XVIII столетия при правлении Екатерины II. Своими Жалованными грамотами дворянству и городам (1785 г.) она предоставила возможности создавать представительные дворянские и городские самоуправленческие учреждения. Отдельно создавалось цеховое самоуправление и купеческие общества. Однако самостоятельность вновь образованного самоуправления также была сильно ограничена, почти вся деятельность осуществлялась под плотной опекой правительственных чиновников. В силу этого городское самоуправление оказалось слабым и бесправным и в самом конце XVIII в. было ликвидировано за счет слияния его с органами полиции.

Подводя итоги, следует сказать, что первоначально непосредственной причиной появления самоуправления в России явилась неразвитость государственного аппарата, т. к. у правительства не хватало материальных возможностей и отсутствовали кадры, чтобы выстроить управленческую вертикаль незамедлительно. Также сказывались огромные размеры страны. Но едва нарождавшиеся органы территориального и городского самоуправления незамедлительно превращались в придаток царской администрации. Слабость самоуправления была предопределена разобщенностью сословных групп населения, возложением на него обременительных фискальных и судебно-полицейских задач. Выполнение функций самоуправления нередко населением воспринималось не в качестве их гражданского права, а как разновидность государственного тягла, обременительная повинность, от выполнения которой следует всячески уклоняться.

Кроме того, социальная политика самодержавия, особенно в XVIII в., фактически передавала власть на местах не локальным сообществам, а дворянству, что соответствовало стремлению к сохранению феодального общественно-политического строя. Серьезнейшим препятствием для развития самоуправления являлось крепостничество. Также распространенная практика откупов, используемая для пополнения казны, в немалой степени способствовала ликвидации самоуправления в той или иной местности.

Вот почему в условиях абсолютизма элементы самоуправления лишь дополняли аппарат правительственного управления, выполняя сугубо вспомогательные функции, делегированные им центральной властью. Лишь во второй половине XIX в. при проведении Великих реформ местное самоуправление наконец-то заняло самостоятельную нишу.

1 Институты самоуправления: историко-правовое исследование /Под ред. - М. Наука.1995. - С. 63.

2 Ионов цивилизация. IX-начало ХХ века.- М. Просвещение.1995. – С. 73-74.