Проект «развернутой» структуры документа
Рекомендации по развитию законодательства в области
перевозок пассажиров для стран Евразии
1. Цели, задачи и основные положения современной транспортной политики.
Цели: повышение качества жизни людей на основе обеспечения устойчивой городской (региональной) мобильности и реализация конституционного права каждого человека на надежное и комфортное передвижение в другие города и страны.
Основные задачи:
удовлетворение растущих потребностей в передвижениях всех категорий населения посредством приоритетного развития общественного транспорта;
координация работы всех видов пассажирского транспорта;
обеспечение стабильности и финансовой устойчивости транспортной деятельности, связанной с перевозками пассажиров;
ограничение излишнего использования личных автомобилей;
соблюдение принципов устойчивого развития, в том числе за счет снижения вредного воздействия транспорта на здоровье человека и состояние окружающей среды.
Инструменты реализации:
законодательство, ориентированное на достижение целей транспортной политики;
планы устойчивой мобильности, гармонично встроенные в существующую систему городского (регионального) планирования;
интегрированные транспортные системы, включающие все виды передвижений, централизованное управление перевозками и дорожным движением, а также единые расписания и системы оплаты проезда;
электронные унифицированные документы для перевозчиков.
Условие успеха: проведение институциональных и административных преобразований, адекватным новым целям транспортной политики (создание организационных структур управления городской (региональной) мобильностью).
Основные положения транспортной политики:
законодательное закрепление необходимости координации развития транспорта с планами в сфере градостроительства, землепользования и окружающей среды;
органы государственного управления (отраслевые министерства) отвечают за формирование транспортной политики и развитие законодательства, в том числе стабильность нормативных предписаний для субъектов транспортной деятельности;
ответственность за транспортное обслуживание населения в соответствии с государственными социальными стандартами несут местные органы власти;
на пассажирском транспорте понятие «конкуренция» должно быть заменено на «партнерство»;
государство субсидирует не перевозчиков, а своих граждан .
2. Системное развитие законодательства - важнейшее условие реализации транспортной политики в области перевозок пассажиров.
Целенаправленная переориентация транспортного законодательства на комплексное решение проблем устойчивой мобильности;
закрепление основных положений транспортной политики в области перевозок пассажиров в концепциях (стратегиях) или программах, принятых на межгосударственном уровне;
гармонизированные механизмы государственного регулирования деятельности, связанной с организацией и выполнением перевозок пассажиров, в том числе выработка единообразных подходов к определению компетенции государственных органов (отраслевых министерств и местных властей);
согласованные подходы в установлении государственных социальных стандартов в области транспортного обслуживания населения;
переход от административно-командных методов управления к системе договорных отношений между всеми субъектами транспортной деятельности;
законодательное закрепление для общественного транспорта и туристических автобусов приоритета в дорожном движении;
подготовка единых рамочных документов, закрепляющих универсальные права пассажиров, независимо от вида транспорта;
мониторинг системы действующего транспортного законодательства стран Евразии, поэтапное устранение коллизий нормативных правовых актов и пробелов в правовом регулировании, согласованная правоприменительная практика.
3. Общая характеристика законодательства стран Евразии, регулирующего автомобильные перевозки пассажиров, определение направлений его совершенствования.
Законодательство в области перевозок пассажиров построено по отраслевому принципу и не нацелено на комплексное решение проблемы устойчивой городской (региональной) мобильности;
в действующем законодательстве стран Евразии не закреплены такие важные понятия, как комплексная мобильность, транспортная доступность, общественный транспорт, маршрутная сеть, организация транспортного обслуживания и т. д.;
понятие «общественный транспорт» должно получить свое развитие за счет законодательного включения в него помимо пассажирского маршрутизированного транспорта и такси иных новых форм коллективного использования транспортных средств;
необходимо развивать гражданское законодательство посредством разработки новых типов или моделей договорных отношений, связанных с организаций автомобильных перевозок пассажиров (как в регулярном сообщении, так и в более гибких формах, ориентированных на определенные категории пассажиров, в том числе с ограниченными возможностями передвижения или проживающих в сельской местности). К примеру, при принятии Закона Республики Беларусь «Об автомобильном транспорте и автомобильных перевозках» вносились изменения в Гражданский кодекс, в него был включен новый договор об организации перевозок пассажиров;
детальной проработки требуют фрагментарно закрепленные гражданским законодательством, а также транспортными уставами и кодексами отношения, связанные с перевозками пассажиров транспортом общего пользования;
необходимо на законодательном уровне закрепить правовой статус пассажирских терминалов (автовокзалов), которые должны быть организационно независимы от автомобильных перевозчиков и развивать свою бизнес культуру в интересах пассажиров;
самым «узким местом» законодательства в области перевозки пассажиров являются отношения местных властей (заказчиков городских и пригородных перевозок пассажиров) с производителями услуг в сфере общественного транспорта, именно они требуют системного регулирования;
целесообразно подготовить проект модельного закона «Об организации транспортного обслуживания населения». В нем следует законодательно закрепить компетенцию местных исполнительных и распорядительных органов (в части формирования маршрутной сети, режима работы общественного транспорта, систем оплаты проезда и т. д.), а также перечень их обязанностей (в том числе финансовые обязательства по отношению к перевозчикам), вытекающих из договорных отношений по поводу организации транспортного обслуживания населения.
4. Европейские подходы к управлению городской (региональной) мобильностью, опыт и перспективы их использования в новом сообществе.
Современные города стран Евразии (с численностью населения свыше 100 тыс. чел.) не приспособлены к современным темпам автомобилизации населения, а деятельность местных властей не ориентирована на устойчивую мобильность и комплексное решение транспортных и градостроительных проблем;
планы городской (региональной) мобильности не разрабатываются из-за отсутствия методических рекомендаций и соответствующих директивных установок со стороны вышестоящих органов власти;
в Беларуси (на примере города Новополоцка) накоплен опыт формирования концептуальных основ планирования устойчивой мобильности. На основе европейских методических материалов подготовлены соответствующие рекомендации для других городов республики;
необходимо предметно проанализировать общеевропейские подходы организации планирования устойчивой городской мобильности с тем, чтобы на законодательном уровне закрепить необходимость их использования в странах Евразии;
деятельность транспортных союзов и ассоциаций должна быть активизирована в направлении оказания помощи городам евразийского сообщества в присоединении к общеевропейскому движению за устойчивую мобильность, а также выработки совместной коммуникативной платформы для конструктивного сотрудничества в этом направлении местных органов власти, профильных экспертов и представителей общественности.
5. Гармонизация евразийского транспортного законодательства с общепринятыми международными нормами, прежде всего соглашениями и конвенциями ЕЭК ООН.
В основу гармонизации законодательства должна быть положена системно проработанная и четко изложенная в стратегических документах Евразии транспортная политика. Она должна быть ориентирована на принципы устойчивого развития и те международные требования и стандарты, которые обеспечивают перевозчикам равные условия работы на общем рынке перевозок пассажиров. Для достижения этой цели необходимо:
согласовать подходы по имплементации норм международного права в национальные системы транспортного законодательства, в том числе переход на единые стандарты в отношении транспортных средств, установление одинаковых требований в области безопасности перевозок пассажиров, финансовой устойчивости перевозчиков и квалификации их персонала;
объективно оценить преимущества и перспективы участия стран Евразии в международном соглашении «Интербус», а также ряде других международных конвенций ЕЭК ООН, а также принять национальные программы обновления парка транспортных средств;
выработать согласованную позицию по поводу участия стран Евразии в подготовке и подписании нового международного соглашения «Омнибус»;
определить условия внедрения в странах Евразии международной классификации автобусов по звездам и организовать взаимодействие с МСАТ по поводу ее обновления;
разработать комплекс мер по контролю выполнения требований международного соглашения «ЕСТР» в отношении режимов труда и отдыха водителей автобусов и такси.
6. Налаживание многостороннего диалога представителей стран Евразии по проблемам развития общественного транспорта и созданию условий для устойчивой городской (региональной) мобильности.
Для достижения новых целей в области транспортной политики и законодательства, а также совместного поиска решений имеющихся проблем:
целесообразно создать Общественный совет по устойчивой мобильности и пассажирскому транспорту стран Евразии, в который должны войти представители государственных органов и транспортных союзов (ассоциаций) а также профильные эксперты;
регулярно проводить тематические конференции, на которые в обязательном порядке приглашать представителей местных органов власти и ведущих европейских экспертов;
инициировать передачу ряда функций ведущим «саморегулируемым» транспортным союзам и ассоциациям с тем, чтобы разгрузить отраслевые органы государственного управления для решения стратегических задач.
Для координации взаимодействия с МСАТ в направлении поддержки глобальной инициативы «Разумный ход» и разработки рекомендаций для политиков по уничтожению барьеров в развитии автобусного транспорта и такси:
создать экспертную группу, анализирующую продвижение инициативы в странах Евразии;
постоянно проводить мероприятия, направленные на повышение уровня осведомленности представителей органов власти, бизнеса и населения относительно преимуществ устойчивой мобильности и преимущественного развития автобусного транспорта и такси.
7. Использование потенциала МСАТ для оказания помощи странам Евразии в подготовке новых законодательных актов, в том числе в области организации транспортного облуживания населения с использованием европейского опыта контрактации (Регламент ЕС 1370), универсальным правам пассажиров и страхованию рисков, а также новым программам профессионального обучения водителей автобусов и такси.
