К 20-летию Конституции Российской Федерации
Уважаемые друзья!
12 декабря 1993 года всенародным голосованием была принята и 25 декабря того же года вступила в силу первая и, надеюсь, единственная Конституция Российской Федерации. Это событие стало важнейшей вехой в истории нашего государства, впервые провозгласившего своей высшей ценностью права и свободы человека. Приступив к строительству демократического федеративного правового государства, мы заложили фундамент его единства, в целом выдержавший испытание на протяжении истекшего 20-летия.
Давайте вспомним то время. К нему можно по-разному относиться, выносить ему разные оценки и баллы. Но очевидно для всех - это было бурное, противоречивое, опасное время. Время страстей человеческих.
Я лично считаю, что мы прошли через революцию – последнюю революцию жестокого и кровавого ХХ столетия. И в 1993 году были на самом пороге новой гражданской войны.
И то, что в такое время у нас вошла в решающую стадию подготовка к принятию Основного закона, а затем он был принят, во многом содействовало тому, что мы отступили от этого ужасного порога. И здесь я не могу не отметить уникальную роль нашего первого Президента , который буквально продавливал федеральную Конституцию сквозь овраги и дебри тогдашнего суверенизаторского сепаратизма. Многие ошибки, допущенные и до и после этого неоспоримы. Но они меркнут перед лицом конституционного выхода из революционного тупика, предотвратившего еще одно массовое кровопролитие в нашей стране.
Как члену и Конституционной комиссии Верховного Совета РСФСР, и Конституционного собрания мне довелось участвовать в работе над проектом новой Конституции. Хорошо помню, как трудно шел этот объективно противоречивый процесс. С одной стороны, все понимали, что возможности адаптации к новым реалиям прежней Конституции РСФСР были практически исчерпаны. Остро требовался принципиально новый документ. С другой стороны, единства мнений по вопросу о том, каким ему быть, не было ни в государстве, ни в обществе. Все мы нервничали, спорили, порой, до хрипоты. Тяжелое положение в экономике, явно нараставший конфликт между исполнительной и законодательной властью и, что греха таить, столкновение характеров и амбиций людей, воспитанных в традициях советского максимализма, нетерпимости к инакомыслию никак не облегчали нашу задачу. К счастью среди нас нашлись лидеры, в силу своих человеческих и профессиональных качеств сумевшие встать выше текущих политических предпочтений, противопоставить им строгую логику права. Их несколько. Но первым среди них надо, конечно, вспомнить Сергея Сергеевича Алексеева, выдающегося юриста, ученого настоящего русского интеллигента в самом высоком смысле этого слова. И еще одно имя. Дина Исааковна Каминская – выдающийся адвокат, мужественно защищавший правозащитников от советского судебного произвола, была насильственно выслана в США в 70-е годы и жила в Вашингтоне, где я и работал. Мы регулярно собирались и тщательно изучали привозимые мной черновые варианты Конституции. Спорили, формулировали наши замечания и поправки, которые затем направляли в Москву для обсуждения членами конституционного совещания. Не все из них были приняты (в частности, поправка об увеличении объема контрольных функций парламента). Но некоторые ее поправки вошли в финальный вариант.
Кризис осени 1993 года застал нас всех на завершающем этапе работы. Здесь и сейчас вряд ли стоит возвращаться к разговору о причинах этого кризиса. Важно другое: менее чем через две недели после его завершения Президент России подписал поистине исторический указ о всенародном голосовании по проекту новой конституции. Важно, что само голосование прошло в обстановке невиданной, по нынешним временам, политической активности граждан. Результат голосования известен. Он зафиксировал сохранявшийся раскол общества. И все же возьму на себя смелость сказать, что победителями в итоге оказались все принявшие участие в голосовании граждане. Ведь именно благодаря им, пошедшую было вразнос государственную политику, удалось вернуть в цивилизованные рамки.
"На выходе" мы получили Конституцию, в целом соответствующую самым высоким мировым стандартам. Думается, все граждане России вправе гордиться этим. Другое дело, что гордость не должна превращаться в самодовольство и, тем более, в самоуспокоенность. Декларированные в Конституции фундаментальные ценности надо еще научиться воплощать в жизнь. А это – требует немалого времени и настойчивости. Здесь у государства и общества имеются огромные резервы. Проще говоря, по многим позициям зазор между декларацией и жизнью все еще очень и очень широк. Именно это обстоятельство, как представляется, позволяет определить сегодняшнюю Россию как "развивающуюся демократию". В такой констатации нет ничего обидного или унижающего наше достоинство. Демократия – сложное дело, овладеть им в одночасье невозможно, а учиться нужно всегда. Даже, когда, кажется, что учиться уже нечему. Последнее, между прочим, относится и ко всем странам "развитой демократии".
Как известно, в последние годы, в мире нет недостатка в желающих оценить качество нашей демократии. Такое внимание к проблемам России, которых, замечу, великое множество, лично я воспринимаю философски, и, во всяком случае, без раздражения, несмотря на то, что большинство оценок носит, мягко говоря, не вполне комплиментарный характер. Причина не только в том, что, по правилам современного пиара, на котором буквально свихнулось все человечество, любое внимание лучше, чем забвение или безразличие. Еще более любопытно, на мой взгляд, следующее соображение. Критика в наш адрес свидетельствует о том, что Россию всегда оценивают по самим высоким стандартам, что от нее всегда ждут чего-то особенного, идеального (коммунизм – так полный, демократия так стопроцентно совершенная). Это, наверное, и нас самих должно побуждать не столько к победным реляциям об успехах нашей демократии, сколько к размышлениям о том, что еще мы можем сделать для того, чтобы упомянутый выше зазор между провозглашенными в нашей Конституции демократическими ценностями и нашей повседневной жизнью стал меньше, а в перспективе исчез совсем.
Когда я напоминаю своим европейским и американским оппонентам, что их демократические структуры и установления формировались не одно десятилетие и даже столетие, что они сопровождались приливами и отливами, конфликтами и гражданскими войнами, они вроде бы соглашаются. Против истории не попрёшь.
Но от нас они требуют (и не только они, но и наши собственные по-хорошему нетерпеливые граждане), чтобы все положения российской конституции с 26 декабря 1993 года, то есть с момента ее принятия выполнялись точно, неуклонно и в полном объеме.
Некоторых это раздражает. А я считаю, очень хорошо делают, что требуют. В первую очередь это относится к нашим гражданам.
Чем активнее и энергичнее они будут этого требовать, чем больше становится таких неравнодушных граждан, тем скорее на полную мощность заработает Конституция РФ как единый, целостный механизм. Конституция, когда она мертвый текст – не более чем клочок бумаги. Работающая Конституция – это все более тесное сплетение текста и решимости, воли и умения граждан этим текстом пользоваться в своей каждодневной жизни. Когда Солона спросили: насколько совершенны твои законы? Он ответил: «мои законы настолько совершенны, насколько мои граждане готовы их исполнять».
Одно из важных положений Конституции содержится ст. 103, которая предусматривает наличие и функционирование в рамках современной российской государственной системы института Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с конституционным федеральным законом. Закон этот был принят в 1997 году и с тех пор в России работает этот институт защиты прав и свобод человека.
Защита Конституции является долгом и первейшей обязанностью каждого гражданина Российской Федерации. Мандат же Уполномоченного по правам человека не столь всеобъемлющ. В сферу нашего профессионального внимания вопросы защиты Конституции попадают только тогда, когда они оказываются сопряжены с конкретными фактами нарушения прав наших заявителей. Не скажу, что таких случаев много, но они, безусловно, есть. По каждому из них принимаются предусмотренные законом меры. Не принуждения, а убеждения. Трудность в том, что и должностные лица государственных органов, да и все мы, граждане России, далеко не всегда воспринимаем Конституцию как закон прямого действия, имеющий безусловное преимущество перед любыми другими законами и нормативными правовыми актами.
Мы активно отстаиваем приоритет нашей Конституции перед любыми другими законодательными установлениями зарубежного происхождения (что, видимо, правильно; во всяком случае, так же поступает и целый ряд стран развитой демократии). Однако, значительно менее активно, а зачастую вообще весьма робко мы защищаем саму Конституцию, её базовые положения от различного рода новомодных или старомодных поветрий, приносимых колебаниями сиюминутной конъюнктуры. Наше общепризнанное "всё" , например, любил и даже сочинял сказки о Лукоморье, но при этом он был выдающимся, передовым человеком своего времени. Лукоморье занимало должное место в его большой душе. Но главное место в ней занимали всё же современные ему идеалы просвещения. Именно потомками Пушкина, потомками тех, кто создавал и развивал великую, всемирно признанную и почитаемую русскую культуру была создана Конституция 1993 года. В ней нашлось место и российским политико-правовым традициям (в их числе наименование нашего парламента – Государственная Дума), но не нашлось (и надо думать не найдется впредь) места различным обличиям мракобесия.
В этой связи хотел бы привести пример из своей практики. В текущем году ко мне поступило обращение верующих одной из небольших конфессий. Заявители жаловались на то, что городская администрация отказала им в праве провести религиозное мероприятие на городском стадионе. История, в сущности, обычная: в маленьком городке у верующих нет культового помещения, для своих мероприятий они время от времени вынуждены обращаться к городским властям, а те им зачастую отказывают. Необычным в данном случае было лишь одно обстоятельство: в своем письме верующим городской голова имел, прямо скажем, глупость указать на то, что его "отказное" решение было "согласовано" с руководителем другой конфессии. В результате, рутинная жалоба на самоуправство местного начальства превратилась в дело о нарушении статьи 14 Конституции Российской Федерации. Которая, как вы помните, постулирует, что все религиозные объединения равны перед законом. В свете такой нормы отказ одному религиозному объединению со ссылкой на мнение другого религиозного объединения носил явно антиконституционный и, прямо скажем, мракобесный характер. Мне как Уполномоченному пришлось обратиться в суд в защиту конституционных прав верующих. В свою очередь, суд вполне справедливо и предсказуемо признал решение главы городской администрации незаконным.
Вообще говоря, чаще всего повод обратиться к нормам Конституции возникает у Уполномоченного в связи с фактами нарушения конституционного принципа равенства граждан перед законом и судом, декларированного в статье 19. При этом установить подобные факты бывает, порой, непросто: очень многое зависит от оценки обстоятельств конкретного дела. Никакие оценки, как мы знаем, не свободны от доли субъективизма. Нет поэтому ничего удивительного в том, что мои оценки отнюдь не всегда совпадают с оценками государственного органа, в который мне приходится обращаться. Не буду "грузить" вас примерами, иллюстрирующие сказанное: их можно легко найти в ежегодных докладах и других документах Уполномоченного. Пользуясь предоставленной возможностью, хотел бы лишь еще раз сказать вам о том, что подавляющее большинство поступающих к Уполномоченному жалоб по самым разным вопросам имеют в качестве общего знаменателя именно нарушение конституционного принципа равенства перед законом и судом.
Позвольте далее коснуться вопросов взаимодействия Уполномоченного по правам человека с Конституционным Судом Российской Федерации. Считаю это направление своей работы одним из ключевых. Согласно статье 18 Конституции, "права и свободы человека и гражданина... определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием". Отнюдь не претендуя на оригинальность, скажу, что российские законы должны находиться в полном соответствии с Конституцией, а также с международными договорами, в которых участвует наша страна. Статьей 29 (подпункт 5 пункта 1) Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека..." прямо предусмотрено его право обращаться в Конституционный Суд с жалобой на не конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Со своей стороны, как и мой предшественник на посту Уполномоченного по правам человека , стараюсь активно пользоваться этим правом.
Рад отметить, что практически во всех случаях таких обращений доводы Уполномоченного воспринимались Конституционным Судом как основание либо для признания закона не соответствующим Конституции, либо для позитивного толкования этого закона.
По итогам рассмотрения жалоб Уполномоченного Конституционным Судом выносились как Постановления, так и Определения. Примерами первых могут служить недавние Постановления, согласно одному из которых избиратели вправе обжаловать результаты подсчета голосов на их избирательном участке, а согласно другому, в выборах в органы местного самоуправления могут участвовать самовыдвиженцы. Конституционный Суд поставил законодателю задачу привести тексты соответствующих законов в соответствии с изложенными в Постановлениях позициями.
Не меньшую важность имеют и Определения Конституционного Суда, дающие разъяснение конституционно-правового смысла нормы закона. Вынося свои Определения, Конституционный Суд формирует единую практику применения нормы закона. Одним из последних Определений Конституционного Суда, принятых по жалобе Уполномоченного, разъяснено, что проверка подлинности подписей в поддержку кандидата в депутаты может проводиться в судебном заседании.
К сожалению, все еще нередки случаи, когда суды отказываются признавать Определения Конституционного Суда в качестве руководства к действию. Подобный обструкционизм стал в последние годы настоящей проблемой правоприменения, о чём Уполномоченный не раз упоминал в своих ежегодных докладах. В связи с этим не могу не подчеркнуть в этих стенах, что неуважение к постановлениям, либо Определениям Конституционного Суда РФ является одной из самых тяжких форм неуважения к Конституции и должно влечь соответствующие последствия.
Еще в 2010 году, в целях обеспечения прав, свобод и законных интересов участников судебного разбирательства по гражданским делам Уполномоченный направил в Государственную Думу предложения о внесении поправок в проект федерального закона «О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации». По мнению Уполномоченного, необходимо правовое регулирование порядка пересмотра вступивших в законную силу решений судов общей юрисдикции, в частности, в случаях:
– вынесения Конституционным Судом Определения о выявлении конституционно-правового смысла положений закона, примененного в конкретном деле, и необходимости возобновления гражданского судопроизводства с учетом нового толкования норм материального или процессуального права;
– обращения Уполномоченного с ходатайством в целях устранения допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов участников гражданского судопроизводства.
К сожалению, эти предложения не нашли поддержки законодателя и не были отражены в Федеральном законе от 01.01.2001 г. «О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации».
Пользуясь случаем, хотел бы просить присутствующих здесь депутатов вернуться к рассмотрению изложенных выше предложений.
Продолжая разговор о взаимодействии с Конституционным Судом Российской Федерации, замечу, что всегда с готовностью отвечаю на запросы судей Конституционного Суда, направляя им свои заключения на жалобы граждан, находящиеся в производстве Конституционного Суда. За прошедшие годы судьям Конституционного Суда по их запросам было направлено свыше двадцати заключений Уполномоченного. Каждый из этих запросов по своему интересен с точки зрения теории и практики конституционного права. Так, например, летом 2012 года судья Конституционного Суда обратился к Уполномоченному со ссылкой на жалобу группы граждан с просьбой оценить конституционность поправок к федеральным законам «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об основных гарантиях избирательных прав... граждан Российской Федерации». Как вы помните, этими поправками, с одной стороны, восстанавливались прямые выборы глав субъектов Российской Федерации, а с другой - для кандидатов на этот пост вводился так называемый «муниципальный фильтр» и предусматривалась процедура их вызова к Президенту страны на предварительные консультации. Проанализировав эти новации, Уполномоченный направил в Конституционный Суд свое заключение, в котором указал, что участие выборных лиц местного самоуправления в выдвижении кандидатов на должность главы субъекта Российской Федерации («муниципальный фильтр») не нарушает принцип не вхождения органов местного самоуправления в систему государственной власти и, следовательно, не противоречит Конституции. Напротив, Уполномоченный не смог установить конституционных оснований для осуществления Президентом Российской Федерации консультаций с кандидатами на пост главы субъекта Российской Федерации, как выдвинутыми политическими партиями, так и самовыдвиженцами. По мнению Уполномоченного, подобные консультации не предусмотрены частью 1 статьи 85 нашей Конституции (о согласительных процедурах для разрешения разногласий между органами власти) и могут рассматриваться как форма вмешательства органов государственной власти в деятельность политических партий.
В контексте тематики Конституционного Суда хотел бы обратить ваше внимание на недавно возникшую проблему соответствия нашей Конституции статей 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». Согласно этим статьям в их последней редакции, граждане могут обращаться в Конституционный Суд с жалобами на нарушение их конституционных прав и свобод только законом, примененным в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде.
Вместе с тем, часть 4 статьи 125 Конституции Российской Федерации возлагает на Конституционный Суд обязанность рассматривать жалобы граждан на нарушения их конституционных прав и свобод не только законом, примененным, но и подлежащим применению в конкретном деле.
В связи с этим, возникает отнюдь не риторический, а серьезный правовой вопрос о том, кто будет судьей в споре о соответствии Конституции указанных положений Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».
Хочется надеяться, что эта чрезвычайно важная для правоприменительной практики и соблюдения прав человека проблема, будет решена Федеральным Собранием Российской Федерации, принявшим соответствующие изменения в прежнюю редакцию Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».
Завершая свое выступление, считаю необходимым высказать свои соображения по трем, по моему глубокому убеждению, принципиальным вопросам.
Во-первых, фундаментальные права и свободы человека, провозглашенные в нашей Конституции, представляют собой целостную систему. Все они одинаково важны, причем ни одно из них не может реализовываться в ущерб другим. По этой причине Конституция вводит разумные ограничения на некоторые из прав и свобод. Так, например, согласно статье 29 Конституции Российской Федерации, гарантированная каждому свобода слова не может быть индульгенцией для пропаганды или агитации, возбуждающих социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть или вражду. В этом смысле не все права и свободы человека являются абсолютными. Важно, однако, чтобы любое их ограничение осуществлялось на основе строгих правовых процедур, было во всех случаях минимально достаточным и, главное, распространялось на всех без исключения.
На мой взгляд, здесь принципиально важен здоровый конституционный консерватизм, стремление к самоограничению от принятия скороспелых и навеянных сиюминутными житейскими эпизодами законов типа американского «фаст-фуд». Такие дерганья лишь компрометируют наше законотворчество и, на мой взгляд, не вписываются в букву и дух российской Конституции.
Во-вторых, в самом начале своего выступления я выразил надежду на то, что принятая двадцать лет назад Конституция Российской Федерации станет не только первой, но и единственной в нашей современной истории. Сказал это отнюдь не для красного словца. По моему глубокому убеждению, такой основополагающий и судьбоносный в жизни каждого государства документ как национальная конституция не подлежит конъюнктурным воздействиям. Понятно, что ничего вечного в принципе не бывает. И все же, когда речь идет о Конституции, ее изменения, как минимум, не должны затрагивать основ государственного устройства и высших ценностей государства. С учётом таких соображений полагал бы оправданным длительный мораторий на любые изменения статей, включенных в главу 1 и главу 2 Конституции Российской Федерации. Думаю, что идеи скорого созыва Конституционного собрания, высказываемые время от времени беспочвенны и способны лишь осложнить обстановку в стране. Повторюсь, абсолютно совершенных текстов не бывает. Однако, если мы последуем советам горячих голов и напишем новый текст Конституции, уже через несколько недель появятся сверх горячие головы, которые начнут взывать городу и миру о том, что текст оказался несовершенен и требуется новый. А в промежутках между написанием все новых конституционных текстов и вариантов будет обесцениваться сама суть правового государственного устройства, будет нарастать беззаконие.
Конституцию следует бережно соблюдать на практике, а не истово переписывать.
В-третьих, в соответствии с буквой и духом Конституции РФ Уполномоченный по правам человека должен обладать более серьёзными и ощутимыми ресурсами воздействия на законотворчество и законоприменение в сфере защиты прав и свобод человека. С этой целью, следует подумать о том, чтобы в удобное время принять поправку к статье 104 Конституции, включающую Уполномоченного по правам человека в число субъектов законодательной инициативы.
Как минимум (или как промежуточную меру) предложил бы включить в регламент Государственной Думы РФ положение о том, что рассмотрение законов, затрагивающих вопросы прав и свобод граждан, требует предварительного заключения Уполномоченного, которое рассматривается до обсуждения законопроекта в первом чтении, то есть до принятия концепции закона.
Спасибо за внимание.
