Сравнительный анализ

СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ

Роль и ответственность местных выборных представителей в странах «Восточного Партнерства» (доклад от Республики Беларусь)

1.  Идентификационные данные: страна, имя эксперта

Страна: Беларусь

Имя эксперта: Мирослав Кобаса, председатель Правления НГО «Фонд им. Льва Сапеги»

2.  Краткое изложение состояния местного самоуправления в Беларуси:

А) Краткая историческая справка

Развитие событий, начиная с 1990 г. как в рамках СССР, так и после его распада, изобиловали оптимизмом и ощущениями неизбежности реформ. В полной мере эти ощущения относились и к местному самоуправлению. Закон «Об основах местного самоуправления и местного хозяйствования в БССР», принятый в 1991 г., передавал власть на местном уровне от партийных органов и исполкомов Советам и создавал реальные предпосылки для развития местного самоуправления.

Однако, начиная с 1994 г., в Беларуси процесс становления и развития МСУ сначала приостановился, а затем начала создаваться модель «государственного местного самоуправления».

В 1995 г. начала выстраиваться «вертикаль» исполнительно-распорядительных органов (исполкомов): через «делегирование» полномочий Советов исполкомам увеличивалась компетенция последних, сокращалось политическое, экономическое и кадровое влияние Советов на исполкомы; в Конституцию и законы были внесены изменения, в результате которых исполкомы были выведены из подчинения Советов и переподчинены Президенту и Правительству.

В результате, к 1999 г. была выстроена и все последующие годы до настоящего времени усиливалась государственная «вертикаль» местных органов управления.

Существующие нормы законодательства воспроизводят на практике морально устаревшие схемы и шаблоны советского периода на основе «взятой на вооружение» десятки лет назад теории «государственного самоуправления». Данная модель принципиально отличается от применяемой в большинстве развитых демократических стран теории «дуализма», которая предполагает четкое разграничение задач, функций и ответственности центральной и местной власти, а также гибкое сочетание их интересов в решении задач государственного и местного значения на местном территориальном уровне.

B) Правовая основа местного самоуправления

1) Конституция Республики Беларусь от 15 марта 1994 г. (с изм. и доп., принятыми на республиканских референдумах 24 ноября 1996 г. и 17 октября 2004 г.) содержит
Раздел V, включающий 8 статей (117-124). В статьях установлены принципы создания местных представительных органов – Советов депутатов (ст.118) и местных исполнительных и распорядительных органов – исполнительных комитетов и местных администраций (ст.119), а также определен порядок их формирования (ст.124). Указаны формы реализации местного управления и самоуправления (ст.117), а также порядок разрешения конфликтов между органами местной власти различного территориального уровня и между органами власти и гражданами (ст.122). Закреплены приоритеты интересов в деятельности органов местного управления и самоуправления, а также принципы субординации органов местной и центральной власти (ст.120). Указана исключительная компетенция местных Советов депутатов, присутствуют понятия местного бюджета, коммунальной собственности, а также местных налогов и сборов (ст.121). Наконец, даны основания для прекращения деятельности местного представительного органа (ст.123).

Конституция Республики Беларусь в отношении местной демократии предполагает наличие двух видов местной власти. В Конституции они обозначены следующим образом:

a) местное управление;

b) местное самоуправление.

Под «местным управлением» понимается деятельность местных исполнительно-распорядительных органов власти, подотчётных и подконтрольных непосредственно Президенту Республики Беларусь (статья 119 Конституции РБ).

Под «местным самоуправлением» понимается деятельность местных Советов депутатов, избираемых гражданами на срок 4 года (статья 118 Конституции РБ).

Конституция прямо устанавливает соподчинённость по вертикали как исполнительно-распорядительных органов, так и Советов, вводя понятия «вышестоящий исполнительно-распорядительный орган» и «вышестоящий представительный орган» (статья 122). При этом высшим уровнем власти для исполнительно-распорядительных органов является Президент Республики Беларусь, для представительных органов – Парламент - Национальное Собрание Республики Беларусь.

Таким образом, в Республике Беларусь конституционно закреплена модель власти, состоящая из двух соподчиненных вертикалей – представительной власти и исполнительной власти.

2)  Избирательный кодекс Республики Беларусь от 11 февраля 2000 г. закрепляет правовые нормы о принципах создания и порядке формирования местных представительных органов, о процедурах подготовки, проведения и определения результатов выборов местных депутатов всех уровней. Отдельный раздел Кодекса посвящен основаниям и порядку осуществления процедур отзыва депутата местного Совета. Кроме того, Кодекс определяет принципы и порядок подготовки, проведения и определения результатов республиканского (общенационального) и местного референдумов.

3)  Бюджетный кодекс Республики Беларусь от 16 июля 2008 г. закрепляет принципы, порядок и процедуры формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов всех уровней и компетенцию местных органов власти в бюджетном процессе. Определяет принципы и порядок осуществления межбюджетных отношений через инструменты дотаций, субвенций и субсидий.

4)  Налоговый кодекс Республики Беларусь (в общей части от 19 декабря 2002 г. и в особенной части от 29 декабря 2009 г.) закрепляет виды республиканских регулирующих и местных налогов и сборов, порядок их установления, взимания и зачисления в бюджет и внебюджетные фонды. Определяет компетенцию республиканских и местных органов власти в вопросах налогообложения.

5)  Закон «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» от
4 января 2010 г. закрепляет понятия и нормы местного самоуправления и управления, статус и компетенцию местных Советов депутатов, местных исполнительных комитетов и администраций и их руководителей, а также гарантии их деятельности. Закон определяет основания и формы взаимоотношений центральных и местных органов власти и межуровневых отношений местных органов власти. Закон закрепляет формы непосредственного участия граждан в реализации местного самоуправления, в т. ч. через органы территориального общественного самоуправления, определяя их статус, порядок формирования и процедуры их деятельности.

Традиционно используемые в практике многих государств термины «муниципалитет», «община», «местное сообщество» в законе вообще не используются. В мировой практике именно община имеет первоочередное право организовывать местные сообщества, делегирует часть прав избираемому Совету. В Беларуси нет общины, как субъекта, на который направлено местное самоуправление.

6)  Закон «Об административно-территориальном устройстве Республики Беларусь» от 5 мая 1998 г. определяет цели и принципы административно-территориального деления и устройства государства и его частей. Устанавливает статус отдельных административно-территориальных единиц, в т. ч. населенных пунктов и пространственных объектов. Закон определяет полномочия органов каждого территориального уровня в вопросах административно-территориального устройства и формы их взаимодействия в этой сфере.

7)  Закон «О статусе депутата местного Совета депутатов Республики Беларусь» от 27 марта 1992 г. закрепляет статус депутата местного Совета, правовые ограничения приобретения или осуществления данного статуса, порядок и формы деятельности депутата в местном Совете и в округе, комплекс его полномочий, иных прав и обязанностей, а также гарантий осуществления депутатской деятельности и ответственности.

8)  Иные законы Республики Беларусь, которые закрепляют компетенцию и полномочия местных Советов депутатов и местных исполнительных комитетов, их должностных лиц, либо устанавливают полномочия иных государственных органов в отношении местных органов власти;

9)  Декреты и Указы Президента Республики Беларусь;

10)  Постановления Совета Министров Республики Беларусь;

11)  Решения местных Советов депутатов, местных исполнительных и распорядительных органов и иные акты законодательства.

С) Структура местного и регионального самоуправления

Представительная власть (местные Советы депутатов)

Система органов местного самоуправления имеет три территориальных уровня:

· Областной уровень – 7 единиц (6 областных Советов, Минский городской Совет) – органы самоуправления областного уровня являются вышестоящими по отношению к органам самоуправления базового и первичного уровней;

· Базовый уровень – 128 единиц (118 районных Советов, 10 Советов городов областного подчинения) органы самоуправления базового уровня являются вышестоящими по отношению к органам самоуправления первичного уровня.

Минский городской Совет, наряду с правами органа самоуправления областного уровня, обладает также правами органа самоуправления базового уровня;

· Первичный уровень – 1193 единицы (1160 сельских Советов, 19 поселковых Советов, 14 Советов городов районного подчинения);

Совет депутатов является представительным государственным органом, на территории соответствующей административно-территориальной единицы (области, города, района, поселка, сельсовета) и основным звеном системы местного самоуправления.

Советы подотчетны в своей деятельности гражданам, ответственны перед ними.

Следует признать, что система органов местного самоуправления создана, но ее роль в принятии значимых управленческих решений крайне невелика.

Местные Советы не имеют собственных исполнительных структур. Местные исполнительные комитеты выделены в отдельную систему местного управления, они неподотчетны граждам и являются структурой государственного управления на местном уровне.

D) Размер местного и регионального самоуправления (исходные данные, человеческие ресурсы, финансы, собственность)

Площадь:

Область: min – Гродненская – 25,1 тыс. км2;

max – Гомельская – 40,4 тыс. км2;

Район: min – Жабинковский (Брестской обл.) – 684,2 км2;

max – Столинский (Брестской обл.) – 3342,1 км2;

Сельсовет: min – Татарковский (Осиповичского р-на, Могилевской обл.) – 2,5 км2;

max – Кировский (Наровлянского р-на, Гомельской обл.) – 793,4 км2;

Население:

Область: min – Гродненская – 1052,6 тыс. чел.;

max – Гомельская – 1424,0 тыс. чел.;

Район: min – Рассонский (Витебской обл.) – 10,0 тыс. чел.;

max – Борисовский (Минской обл.) – 188,2 тыс. чел.;

Сельсовет: min – Онисковский (Кобринского р-на, Брестской обл.) – 475 чел. (2009 г.);

max – Ольшанский (Столинского р-на, Брестской обл.) – 7,9 тыс. чел. (2009 г.);

Штат сотрудников:

Область – 3 человека (председатель областного Совета, главный специалист областного Совета, водитель);

Район – 3 человека (председатель районного Совета, главный специалист районного Совета, водитель);

Сельсовет – отсутствует.

Местные бюджеты :

Область: min – Гродненская – 1 053 816,0 тыс. Euro;

max – Гомельская – 1 611 645,9 тыс. Euro;

Average: 1 252 080,1 тыс. Euro;

Район (Минской обл.): min – Стародорожский – 8 022,7 тыс. Euro

max – Минский – 140 478,2 тыс. Euro;

Average: 29 122,175 тыс. Euro;

Сельсовет (Минской обл.) – Average: 79,8 тыс. Euro.

Бюджетный кодекс уделяет местным бюджетам незначительное внимание, что свидетельствует, как минимум, о двух вещах.

Первая заключается в том, что применяемая в Республике Беларусь концепция соподчиненности всех уровней власти включает местные власти в систему государственных органов. В связи с этим, все нормы, определяющие порядок деятельности центральных органов власти в финансовой и бюджетной сферах, распространяются и на органы местного самоуправления, что, естественно, исключает необходимость специального регулирования деятельности этих органов в рамках Бюджетного кодекса.

Вторая касается заниженной роли местных органов власти в принципе. Исходя из норм Бюджетного кодекса, можно сделать вывод что какие бы в бюджетных вопросах решения ни принимали органы местного самоуправления, какие бы действия не предпринимали, результат будет примерно одинаков. Все дополнительно полученные средства, превышающие объем доходов, определенный по установленным государством нормативам, будут изъяты в пользу центрального правительства, все недостающие средства будут компенсированы центральным правительством. ,

По сути, логика Бюджетного кодекса заключается в том, что финансовые ресурсы местных властей, называемые в Кодексе местными бюджетами, на практике являются сметами расходов, утверждаемыми центральным правительством через жесткое нормирование стоимости коммунальных услуг. Дополнительную информацию смотри в Приложении 1 (Annex 1).

Коммунальная собственность

Коммунальная собственность является подвидом государственной собственности. Она может быть изъята и перераспределена центральными и вышестоящими органами власти в административном порядке.

В соответствии со статьей 13 Конституции «Недра, воды, леса составляют исключительную собственность государства. Земли сельскохозяйственного назначения находятся в собственности государства ».

E+F) Собственная и делегированная компетенция местных и региональных
Советов депутатов

Закон Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении» закрепляет за местными и региональными Советами общую и исключительную компетенцию. также содержит описание особенностей компетенции местных Советов различного территориального уровня.

Компетенция местных Советов и исполнительных комитетов разграничена.

Основу компетенции местных Советов депутатов в соответствии с Конституцией и законодательством составляют полномочия, связанные с утверждением местных бюджетов и отчетов об их исполнении, утверждением программ социально-экономического развития подведомственной территории, определением порядка управления и распоряжения коммунальной собственностью, установлением (с разрешения регионального Совета) местных налогов и сборов (налог на владение собаками, курортный сбор и сбор с заготовителей грибов, ягод и т. п.), назначением местных референдумов. Эти полномочия закреплены в Конституции и составляют исключительную компетенцию Совета.

Однако, указанные полномочия на практике приобретают формальный характер, т. к. основную роль в решении упомянутых вопросов играют местные исполнительные комитеты.

Местные Советы депутатов не обладают полномочиями кадрового влияния на деятельность исполнительных комитетов и имеют очень ограниченные контрольные полномочия в отношении деятельности местных исполнительных комитетов.

Общая компетенция Советов включает 31 полномочие, из них 24 могут осуществляться исключительно на сессии Совета. 12 полномочий относятся к внутренней организации работы Совета (принятие регламента и структуры Совета, выборы председателя Совета и его заместителя, утверждение председателя исполнительного комитета, создание комиссий и Президиума Совета, отчеты должностных лиц Совета, членство Совета в ассоциациях и т. п.).

Советы также обладают некоторыми полномочиями по решению вопросов административно-территориального устройства (изменение границ сельсоветов, поселков, деревень и их наименований, а также наименований улиц, площадей и т. п.).

Советы вправе учреждать средства массовой информации, определять ставки платежей за аренду охотничьих и рыболовных угодий, водных объектов, осуществлять международное сотрудничество.

Закон Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении» также содержит описание особенностей компетенции местных Советов различного территориального уровня,

состоящее из 19 полномочий (областной уровень - 7; базовый - 6; первичный-6), 10 из которых относятся к внутренней организации работы Совета и органов территориального общественного самоуправления)

В количественном выражении общее число полномочий Советов – 50 , при этом 22 полномочия направлены на внутреннюю организацию работы Советов и органов территориального общественного самоуправления.

Для сравнения - общее число полномочий исполнительных комитетов – 130, и все полномочия касаются повседневного обеспечения нормальной жизнедеятельности граждан. Качество и условия жизни граждан находятся в прямой зависимости от работы исполнительных комитетов. При этом исполнительные комитеты в своей деятельности неподотчетны гражданам.

Советы могут делегировать свои отдельные полномочия Советам других территориальных уровней, исполкомам, их председателям, органам территориального общественного самоуправления (с их согласия и при наличии необходимых финансовых ресурсов). На практике эта норма закона не применяется.

Имеются проблемы в разграничении компетенции между различными уровнями местной власти, отсутствует реальная экономическая основа деятельности местных Советов и существенно ограничена их самостоятельность в бюджетно-налоговой сфере.

G) Режимы контроля и надзора органов местного самоуправления

Осуществление контроля и надзора за деятельностью местных органов власти, закрепленные в статье 59 Закона «О местном управлении и самоуправлении».

В соответствии с указанным, вышестоящие представительные и исполнительные органы не только местной (Советы и исполкомы), но и центральной власти (Национальное собрание и Правительство) вправе отменять, а Президент отменять и (в отношении Советов) приостанавливать решения соответствующих нижестоящих местных органов власти. Та же практика закреплена в законе в отношении распоряжений руководителей представительных и исполнительных местных органов власти.

Закон предусматривает (ч.2 ст.59), что проекты и принятые нормативные акты местных органов власти подлежат юридической экспертизе, однако данную процедуру осуществляют структурные подразделения самих же местных органов власти или их вышестоящих органов.

Процедура предварительного и последующего судебного контроля решений местных органов власти, в части их юридической экспертизы, в законе не предусмотрена.

Защита нарушенных или оспариваемых прав либо охраняемых законом интересов Советов депутатов, связанная с отменой (изменением) правового акта в связи с его несоответствием законодательству, хотя нормативно и предусмотрена (ч.7 ст.59), но процедурно не определена и с момента вступления Закона в силу 15 июля 2010 года не нашла практического применения.

Судебная защита граждан, чьи права, свободы и законные интересы были ограничены или нарушены решениями Советов, исполнительных и распорядительных органов (ч.6 ст.59), не может быть реализована в полном объеме, т. к. в соответствии с Постановлением Пленума Верховного Суда (декабрь 2002 г.) граждане могут обжаловать в судебном порядке только решения исполкомов и местных администраций и только индивидуального характера. Таким образом, любые решения Советов депутатов, как нормативного, так и индивидуального характера, а также нормативные акты местных исполнительных и распорядительных органов не подлежат судебному обжалованию со стороны граждан.

Надзор над деятельностью органов местного управления и самоуправления в порядке общего надзора осуществляют органы прокуратуры (республиканского, областного, районного и городского уровня).

3. Положение местного самоуправления с точки зрения соответствующих статей Европейской Хартии местного самоуправления

a)  Республика Беларусь единственное европейское государство, которое не является членом Совета Европы и не присоединилось к Европейской Хартии местного самоуправления.

Ряд норм белорусской Конституции и законодательства в настоящее время, не соответствуют современным европейским представлениям о местном самоуправлении.

Официальный юридический анализ белорусских конституционных и законодательных норм на предмет оценки их соответствия положениям и принципам Европейской Хартии местного самоуправления не выполнен ни государственными организациями Республики Беларусь, ни зарубежными экспертами.

b)  Неофициальный анализ норм и положений действующего законодательства Республики Беларусь, был выполнен экспертами ПОО «Фонд им. Льва Сапеги». Анализ показывает, что в более чем в 30 процентах числе случаев (10 принципов Хартии) присутствует ярко выраженное несоответствие норм белорусского законодательства принципам, нормам и положениям Европейской Хартии местного самоуправления.

Эти несоответствия положениям Хартии, в частности, касаются понятия местного самоуправления (п.1 ст.3), сферы его компетенции (п. п.2, 4 и 5 ст.4), соответствия административных структур и средств задачам органов местного самоуправления (п.1 ст.6), административного надзора над их деятельностью (п.3 ст.8) и источников их финансирования (п. п.2, 5 и 7 ст.9), а также права местных органов на объединение (п.2 ст.10).

Устранение выявленного несоответствия требует внесения изменений в законодательные акты, а в ряде случаев и в Конституцию Республики Беларусь.

По результатам проведенного анализа можно сделать вывод, что реальное соответствие норм белорусского законодательства и их правоприменительной практики положениям Европейской Хартии местного самоуправления наблюдается не более, чем в 25 процентах случаев (7-8 принципов Хартии).

c)  Вместе с тем, в значительном числе случаев (12-13 принципов Хартии или более их 40 процентов) наблюдается формальное и относительное соответствие норм белорусского законодательства принципам и положениям Европейской Хартии. Например:

·  принцип местного самоуправления, хотя закреплен, как конституционно, так и законодательно, однако, не относится к основам конституционного строя Беларуси.

·  у местных Советов отсутствуют полномочия, связанные с формированием исполнительных комитетов и эффективным контролем их деятельности, с непосредственным участием в формировании местных бюджетов, в разработке программ социально-экономического развития подведомственной территории, а также в управлении и распоряжении коммунальной собственностью.

·  все решения, принимаемые гражданами, в рамках реализации форм непосредственной демократии носят только рекомендательный характер и не влекут юридически значимых последствий.

·  порядок заслушивания мнения органов местного управления и самоуправления и учета данного мнения при принятии решения по вопросам финансового характера, в т. ч. – перераспределения бюджетных средств, процедурно не разработан и не обеспечен гарантиями.

Обеспечение реального, а не формального соответствия норм белорусского законодательства положениям Европейской Хартии требует внесения изменений в действующее законодательство,

При выполнении названных условий, существует возможность обеспечить соответствие белорусского законодательства не менее, чем 20 принципам Европейской Хартии местного самоуправления из 30, в т. ч. не менее 10 обязательным принципам. Это позволит реально приблизиться к решению вопроса о присоединении Беларуси к Европейской Хартии местного самоуправления.

4. Краткая информация о структуре и роли национальных ассоциаций органов местного самоуправления.

Право Советов на создание объединений в форме ассоциаций закреплено в ст.7 «Ассоциации Советов. Национальная ассоциация местных Советов депутатов» последней редакции Закона «О местном управлении и самоуправлении» от 4 января 2010 г.

Однако, за период, истекший с момента вступления Закона в силу, так и не было создано ни одной ассоциации местных Советов (по состоянию на 20 мая 2015 г.).

5. Подробное описание законодательной базы, определяющей функции и полномочия местных выборных представителей на муниципальном уровне.

Закон «О статусе депутата местного Совета депутатов» от 01.01.01 г. (в нов. ред. от
5 января 2006 г.) определяет, что депутатом местного Совета является свободно избранный представитель граждан, уполномоченный участвовать в осуществлении местным Советом государственной власти, представлять своих избирателей в государственных органах и других организациях, осуществлять иные полномочия, предусмотренные Конституцией и законодательством (ст.1).

Закон устанавливает следующие формы деятельности депутата в Совете и его органах:

a) участие в работе сессий Совета и заседаниях его органов;

b) направление запросов и обращений;

c) участие в проверках работы государственных органов и других организаций и предложение об устранении нарушений;

d) участие в работе депутатских групп и объединений, иные формы, предусмотренные законодательством (ст.9).

В соответствии со ст.10 Закона депутат на сессиях Совета и заседаниях его органов имеет право:

a) участвовать в обсуждении с правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым Советом и его органами, в состав которых он избран, а также с правом совещательного голоса в работе иных органов Совета, устно и письменно излагать свое несогласие с решением Совета или его органа;

b) выдвигать кандидатуры, в т. ч. и свою собственную, избирать и быть избранным в органы Совета, в т. ч. председателем Совета или его заместителем;

c) предлагать для рассмотрения вопросы, проекты решений и поправки к ним, предложения и замечания по порядку рассмотрения и существу обсуждаемых вопросов, оглашать на сессии обращения граждан и обращаться с запросами;

d) вносить предложения о заслушивании отчетов председателя Совета, должностных лиц его органов и председателя исполкома, а также мотивированные предложения об освобождении от должности и кадровых перемещениях должностных лиц органов Совета, подотчетных и подконтрольных ему организаций;

e) передавать председательствующему на сессии текст выступления, предложения и замечания для их включению в протокол, знакомиться с протоколами сессий Совета и заседаний его органов, стенограммами текстов своих выступлений до их опубликования;

Закон устанавливает следующие формы деятельности депутата в избирательном округе:

a) рассмотрение обращений граждан и юридических лиц;

b) личный прием граждан и представителей юридических лиц;

c) проведение депутатом встреч с гражданами;

d) участие депутата в работе комиссий по общественному обсуждению в области архитектуры и градостроительства;

e) отчеты депутата перед избирателями, иные формы, предусмотренных законодательством (ст.18).

Депутат:

a) не реже одного раза в месяц осуществляет личный прием граждан;

b) рассматривает полученные им обращения граждан и юридических лиц;

c) может привлекать должностных лиц местного исполкома и иных организаций (по согласованию с ними) на территории избирательного округа к участию в личном приеме и рассмотрению обращений по вопросам их компетенции;

d) участвует в осуществлении контроля исполнения решений, принятых по обращениям граждан и юридических лиц;

e) изучает причины, порождающие обращения граждан и юридических лиц, и направляет предложения, в т. ч. об их устранении, в Совет и его органы, в местный исполком и иные организации (ст.19).

Государство гарантирует и обеспечивает депутату условия для беспрепятственной и эффективной реализации его полномочий, в т. ч.:

a) обеспечение документами, принятыми Советом, а также другими информационными и справочными материалами, в т. ч. необходимыми для проведения встреч с гражданами и отчетов перед избирателями;

b) преимущественное право выступать по вопросам своей деятельности в СМИ, учрежденных Советом;

c) возможность пользоваться служебными помещениями, архивами, средствами связи, оргтехникой и иными необходимыми средствами (ст.22).

Местный исполком:

a) выделяет помещение, для проведения встреч депутата с гражданами, отчета перед избирателями, заблаговременно извещает их о дате, времени и месте проведения;

b) содействует в предоставлении депутату, при осуществлении его полномочий, транспорта и обеспечении его во внеочередном порядке гостиницами. (ст.22).

Депутат пользуется правом доступа в местный исполком и другие организации, расположенные на территории Совета, а также первоочередного приема их должностными лицами (ст.25).

Председатель Совета в соответствии со ст.22 Закона «О местном управлении и самоуправлении» от 4 января 2010 г. в пределах своей компетенции:

a) возглавляет и руководит работой Совет, обеспечивает взаимодействие с исполкомом, представляет Совет во взаимоотношениях с иными государственными органами, организациями и гражданами;

b) созывает сессии Совета, организует их подготовку, приглашает на сессии представителей иных Советов, исполкомов, органов и организаций, а также граждан, ведет сессии;

c) направляет проекты решений Совета на заключение постоянных комиссий, дает поручения их председателям, подписывает решения и протоколы сессий, издает распоряжения, организует контроль выполнения решений Совета;

d) организует рассмотрение запросов депутатов, работу по рассмотрению обращений граждан и юридических лиц, осуществлению административных процедур;

e) осуществляет личный прием граждан и представителей юридических лиц;

f) представляет сессии Совета не реже одного раза в год отчеты о своей деятельности, а также информирует граждан о состоянии дел на территории Совета и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции.

Председатель Совета областного и базового уровней помимо того:

a) вносит на рассмотрение Совета предложения об отмене не соответствующих законодательству распоряжений председателя исполкома, решений исполкома, нижестоящего Совета, распоряжений председателя нижестоящего Совета;

b) возглавляет президиум Совета, организует работу по подготовке его заседаний, ведет заседания, подписывает их решения и протоколы;

c) представляет сессии не реже одного раза в год отчеты о деятельности президиума Совета.

Председатель Совета первичного уровня помимо того исполняет функции, отнесенные к компетенции президиума Совета.

6. Идентификация препятствий, ограничивающих определение и выполнение роли и полномочий выборных представителей.

Препятствия институционального характера:

·  наличие жестко централизованной системы органов местного самоуправления.

·  полное игнорирование принципа субсидиарности в законодательстве о местных органах власти.

·  отсутствие свободных и равных выборов местных Советов депутатов.

Препятствия Законодательного характера:

Конституция Республики Беларусь:

·  право граждан на местное самоуправление юридически не закреплено;

·  руководители местных исполнительных комитетов назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Республики Беларусь или в установленном им порядке;

·  коммунальная собственность является подвидом государственной собственности.

Закон Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении»:

·  местные Советы депутатов являются представительными государственными органами, исполняют решения вышестоящих государственных органов и в своей деятельности исходят из приоритетности общегосударственных интересов над интересами граждан;

·  местные Советы депутатов не имеют своих исполнительных органов;

·  местные Советы депутатов имеют очень ограниченную компетенцию;

·  существующие исполнительные комитеты не входят в систему органов местного самоуправления (исполком подотчетен соответствующему Совету только по вопросам, отнесенным к компетенции этого Совета, исполком не подотчетен и не подконтролен гражданам);

·  у местных Советов отсутствует собственная материально-финансовая база;

·  отсутствует юридическое закрепление понятия «община», т. е. нет субъекта, на которого направлена деятельность местных органов власти;

·  формы прямого участия граждан в осуществлении местного самоуправления забюрократизированы и жестко контролируются местными органами власти и другими государственными органами;

·  отсутствие бюджетной автономии у местных органов власти и у их бюджетов, а также ограничение самостоятельности местных органов власти в сфере принятия бюджетных решений;

·  грубые и неоднократные нарушения принципов гласности и прозрачности в деятельности местных органов власти;

·  отсутствие университетских учебных программ по подготовке кадров в сфере местного самоуправления;

·  отсутствие административных судов и судебных процедур разрешения споров о компетенции в местном управлении и самоуправлении;

·  отсутствие ассоциаций и союзов местного самоуправления.

7.Рекомендации по укреплению роли и полномочий местных выборных представителей в Беларуси.

Для создания реального местного самоуправления организация и деятельность местных органов власти в Республике Беларусь должны подвергуться системному реформированию на основе положений и принципов Европейской Хартии местного самоуправления.

В связи с этим, в качестве приоритетных предлагаются следующие направления деятельности:

·  подготовка Концепции развития местного самоуправления в соответствии с принципами и нормами Европейской Хартии и последующее ее утверждение на высшем государственном уровне;

·  совершенствование законодательства в сфере местного самоуправления на основе принципов и норм Европейской Хартии (проведение демократических выборов, децентрализация власти, имплементация в законодательство принципа субсидиарности, совершенствование АТУ, закрепление в законодательстве понятия “община” и др.);

·  создание Ассоциации местных Советов;

·  проведение мероприятий, направленных на внедрение университетских программ по местному самоуправлению, а также на повышение квалификации специалистов в данной сфере;

·  разработка и внедрение критериев оценки эффективности деятельности местных Советов;

·  реализация принципа гласности и открытости в работе местных органов власти;

·  дебюрократизация форм прямой демократии и создание коммуникационных площадок для развития диалога между местными органами власти, НПО и гражданами.