РЕФОРМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В БУКЕЕВСКОЙ ОРДЕ
В 1917 ГОДУ
Куаныш Серик Орынгалиулы
кандидат исторических наук, заведующий кафедрой древней и средневековой истории Казахстана, Атырауский государственный университет им. Х. Досмухамедова,
г. Атырау, Казахстан
Несмотря на постоянные антиправительственные выступления народов России самодержавию удавалось путем реформ, совершенствование правовой базы и карательных мер умиротворять национальные окраины, добиваться сохранения территориальной целостности государства и ослабление центробежных и сепаратистских тенденций. Жесткая централизация политики в отношении окраин, на фоне пробуждавшегося этнического самосознания и роста земского, либерального, монархического и социалистического движений, появление политические партии и зарождения парламентаризма, привела к подъему национальных движений. Появление новой оппозиционной силы стало следствием серьезного ухудшение социально-политического статуса периферийных народов, ущемления их прав в конфессиональной, духовной и культурной областях, а также языковой дискриминации.
Февральская революция 1917 года вызвала повсеместный подъем политической активности среди трудящихся масс населения. Казахские политические лидеры отмечали, что для «народов России взошло солнце Братства, Равенства и Свободы» [1]. Произошедший после Февральской революции гигантский скачок в развитии общественно-политического сознания, в том числе национального самосознания, вплотную приблизил вопрос о создании казахской национальной государственности. На местах возникло множество обособленных управлений, строившихся по категориям населения и признакам национальной принадлежности. Нередко на одной и той же территории параллельно существовали различные органы, каждый из которых претендовал на всю полноту власти.
После Февральской революции Временное правительство начало реформу местного самоуправления в целях укрепления государственности, демократизации управления и для создания надежной базы социальной поддержки политики правительства. Необходимо было создать условия для перехода парламентской демократии и создать земство, в том числе на национальных окраинах. Осуществляя административную реформу и вводя земское самоуправление, Временное правительство рассчитывало получить в результате осуществления реформ широко разветвленный, многочисленный аппарат управления в степях, расходы, по содержанию которого несло бы местное население.
Задачи реформы местного управления и самоуправления сводились к следующим положениям:
а) создание волостного земства и поселкового управления;
б) реформа избирательного права в земствах и городах, а также некоторый пересмотр земского и городского положений;
в) устройство милиции;
г) устройство местных органов административной юстиции;
д) положения о комиссарах Временного правительства – губернских и уездных;
е) местные финансы в связи с определением порядка взыскания сборов;
ж) реформа местного строя в неземских губерниях [2].
16 мая 1917 года Комиссия по реформе местного управления и самоуправления в неземских губерниях обсудила вопросы введения земских учреждений в Букеевской Орде Астраханской губернии. Решено образовать уездную земскую единицу, подведомственную Астраханскому губернскому земству с центром Ханская ставка. Так, с 1 июня 1917 года было введено в действие Постановление Временного правительства о введении земских учреждений в Букеевской Орде. Были отменены сословный, имущественный и некоторые другие цензы. Были установлены всеобщие, прямые и равные выборы при тайном голосовании, а в кочевых районах применялись передвижные избирательные урны, следовавшие по маршрутам летних кочевок тех или иных родов. В июне 1917 года Временное правительство циркулярной телеграммой потребовало от областных комиссаров ускорить производство в органы земского и городского самоуправления в Казахстане.
14 июня 1917 г. Временное правительство приняло постановление «Положения о выборах в Учредительное собрание». Учитывая что пропорциональная система выборов может применятся только в тех избирательных округах в которых численность населения составляли не менее 1 млн. человек, Особое совещание и Временное правительство определило 12 округов, в которых выборы подлежало проводить по мажоритарной системе. В него вошли Ордынский (для казахов Букеевской Орды) и Прикаспийский (для калмыков Калмыцкой степи) округа. По «Положению» избиратели подают голоса не за списки, а за имена кандидатов, и депутаты избирались по большинству поданных голосов. Важную роль по проведению организаторской работы было возложено на земские учреждения, которые отсутствовали в Ордынском округе. Таким образом, в Букеевской Орде выборы необходимо было провести дважды – в местное самоуправления и Учредительное собрание.
Ордынская избирательная комиссия начало работы в сентябре 1917 г., председателем был – М. Ниязов, члены – Ш. Юсупов, А. Мухамедалиев, Х. Мендалиев. Было образовано 7 уездных комиссией: Таловская, Нарынская, Торгунская, Камыш-Самарская, I Приморская, Калмыцкая, Новая Казанская [3].
Избирательное право предоставлялось всем гражданам обоего пола (в том числе и впервые казашкам, достигшим 20-летнего возраста), всех национальностей и вероисповеданий. Только уездные земские гласные могли участвовать в выборах областных земских гласных. Постановлением правительства строго регламентировали численный состав уездных земских собраний и их исполнительных органов – управ.
На уездные земства возлагалось заведование местными уездными повинностями (денежными и натуральными), капиталом и имуществом; организация и ведение продовольственного дела, в том числе обязанности по снабжению армии продовольствием; дорожное строительство; содержание местных путей сообщения; организация земской почты и телеграфа. Они должны были заботиться о развитии народного просвещения (всего грамотного в России к началу ХХ в. насчитывалось 21,1 %, при этом три четверти сельского населения и 59,2 % горожан были вообще безграмотными. Катастрофически низким был уровень грамотных среди народов окраин России – 3,6 % [4]), здравоохранения, оказывать ветеринарную, агрономическую и юридическую помощь населению, вести страховое дело, содержать общественные учреждения мелкого кредита и т. д. В их обязанности также входило содержание бирж труда и общественных работ, приютов и богаделен, охрана общественного порядка и безопасности, ведение статистических работ, а также и удовлетворение возложенных на земство в установленном порядке потребностей военного и гражданского управления.
Расширение прав волостного земства явилось для коренного казахского населения большим достижением в развитии их политических прав. Большинство волостных земств открылось, благодаря численному превосходству казахского населения над другими национальностями. Земской управе Букеевской орды предоставлялось право издавать обязательные постановления, не выходящие за рамки ее прав и обязанностей. С образованием в Букеевской Орде земских учреждений земской управе передавались права и обязанности, предоставленные губернским продовольственным комитетам и участковым земским управам – права и обязанности, предоставленные уездным продовольственным комитетам. По этому постановлению в Орде упразднялись созданные там волостные, участковые и центральный исполнительные комитеты общественных организаций (казахских), которые приняли в свое ведение дела, отнесенные к ведомству земского управления.
Представители казахской национальной интеллигенции идею земства и местного самоуправления в Казахстане восприняли благосклонно и принимали активное участие в нем. Например, А. Букейханов, А. Байтурсунов и М. Дулатов в своих публикациях агитировали за введение в Казахстане земского самоуправления, которое могло сыграть позитивную роль в развитии просвещения, здравоохранения и хозяйственной деятельности казахского народа. А в ходе проведения реформ в Букеевской Орде и представители правых, центристы и будущие активные сторонники Советской власти всемерно поддерживали идею земства. В земском самоуправлении лидеры партии «Алаш» видели одно из средств перехода к территориальной национальной автономии. Все это свидетельствовало о проявлении тенденций, характерных для сплочения нации – стремления к национальной буржуазной государственности.
На состоявшемся 21-28 июля 1917 года Общеказахском съезде в г. Оренбурге пятым пунктом обсуждался вопрос о введении земства. Съезд постановил: «1) …чтобы немедленно создать земства среди кочующих, как и среди оседлого населения; 2) выборы волостных и уездных гласных должны произойти одновременно; 3) в волостных земских управах должно быть не свыше 5 членов; 4) на русские и киргизские съезды должны быть посланы уездными, областными комитетами специальные инструкторы».
Демократическая воля народа проявлялась в том, что именно из его среды выдвигались и явочным порядком вводились в органы управления наиболее грамотные и патриотические представители местного населения. В работах участковых исполнительных комитетов принимали участие представители ЦК, продовольственного комитета, земельного комитета, учительского Союза, различных партий [5].
Для обучения и оказания методической помощи членам комиссии на местах и для координации их работы с общей законодательной базой из города Саратова прибывает лектор . Он был назначен координатором введения волостного, уездного и губернского земств в Букеевской Орде. По приглашению в Орду прибыли видные общественные деятели и студенты старших курсов из городов Астрахань, Саратов, Киев, Новоузенск, Красный Кут в качестве инструкторов и толкователей правовых вопросов [6]. Центральный Исполнительный Комитет Букеевской Орды, комиссар Кулманов устанавливает связь с Астраханью, другими губерниями России, все усилия направляет в дело успешного проведения выборов в земство в полном соответствии с законами. Для этих целей, например, бюллетени выборов, удостоверения личности, образцы документов, списки избирателей, объявления о дне проведения выборов были подготовлены в городах Астрахань и Саратов. По заказу Центрального Исполнительного Комитета Букеевской Орды в газете «Астраханьский вестник» были опубликованы серии материалов, посвященных проблемам народного образования, медицины, ветеринарии, почтового дела и т. д., которыми непосредственно должны были заниматься земства. Также освещение выборной деятельности печаталась в местной газете «Уран». Губернские земские управления Твери, Калуги и других городов направляли в Орду различную литературу, освещающую проблемы планирования и организации земского дела [7].
Огромное влияние на земские выборы в Букеевской Орде оказали как изменение общеполитической обстановки в Казахстане и рост влияния казахской национальной партии «Алаш», которая пользовалась поддержкой казахского народа. Используя избирательную кампанию, деятели партии «Алаш» активно излагали свою позицию, тем самым поднимая гражданскую активность казахского населения в глубинках. Не секрет, что это работа оказала известное влияние на результаты выборов гласных в органы земского самоуправления и на выборы в Учредительное собрание. Абсолютную победу одержали представители партии «Алаш» и это несмотря на абсентеизм, общие предрассудки и суеверия, вызванные низким уровнем образованности, тяжелой жизнью, родовыми взаимоотношениями и т. д.
Но Временное правительство, несмотря на общую тенденцию либерализации в управлении, смотрело настороженно на идею создания полноценного местного самоуправления в колониях, справедливо полагая, что это может привести к идее национальной автономии и национального самоуправления.
Постепенно шла радикализация и большевизация широких слоев общества, разочаровавшаяся политикой правительства и «демократии», щедро раздававших обещания и не прекращавших призывать к терпению в ожидании созыва Учредительного собрания. Росла усталость от обилия новых структур, необходимость которых не всегда улавливался и понимался, тем более новые структуры не давали немедленного политического результата, как это от них ожидали. Силовые попытки устранения возникавших проблем при неразвитости политической культуры основной массы населения лишь порождали новые проблемы, создавали культурно-психологические предпосылки для нигилистического отношения к нормам и принципам демократического поведения и для установления тоталитарного режима в стране. Как писал Э. Карр «внешние проявления, связанные с Октябрьской революцией, приводили на окраинах в ужас. Формы, которое движение большевиков приняло в центральных частях России, были им не знакомы, в то время как на окраинах, оно сопровождалось повсюду насилиями, грабежом, злоупотреблениями и своеобразной диктаторской властью. Говоря короче, движения на окраинах часто представляло собой не революцию (как обычно она понимается), а полнейшую анархию» [8].
Таким образом, реформаторская деятельность Временного правительства в Казахстане прервана октябрьским переворотом в России, не просто потрясшим, но и перевернувшим все общество в метрополии, сломавшим традиционные социальные связи политического института и отношении.
Литература:
1. Газета «Казах», 24 марта 1917 г.
2. Жиренчин развитие Казахстана в ХIХ - начале XX веков. Алматы, 1996, С. 325
3. Центральный государственный архив Республики Казахстан (ЦГА РК), ф. 1192, оп. 1, д. 9, л. 28
4. Россия в начале ХХ века / Под ред. акад. . – М.: Новый хронограф, 2002. – с. 23.
5. ЦГА РК, ф. 78, оп. 2, д. 4558, л. 11
6. ЦГА РК, ф. 78, оп. 2, д. 4565, л. 14
7. ЦГА РК, ф. 78, оп. 2, д. 4558, л. 88, 86
8. История Советской России. Кн. 1: Том 1 и 2. Большевистская революция. 1917 - 1923. М., 1990, С. 768
