Ответ на письмо

ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА

КОМИТЕТ ПО ЭКОЛОГИИ

103265, г. Москва, Георгиевский пер., д. 2. Тел. [phone] Факс [phone]

22 декабря 1999г. № 3.13 – 907 Председателю совета

областной общественной организации

'Экологическая вахта Сахалина"

693000, г. Южно-Сахалинск,

!

Поднятые в Вашем письме вопросы являются, безусловно, очень актуальными.

В настоящее время возрастает добыча Россией нефти и газа как в пределах территориального моря, так и исключительной экономической зоне. Это влечет за собой усиление негативного воздействия на их экологические системы и может вызвать неблагоприятные и трудноустранимые последствия. Поэтому так важно осуществлять эту деятельность с соблюдением требований законодательства и правильно его применять.

В соответствии с Вашей просьбой сообщаю свое мнение по поставленным вопросам.

1. Положения статьи 37 Федерального закона "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" не распространяются на объекты, расположенные на берегу.

Само название указанной статьи - "Захоронение отходов и других материалов и сброс вредных веществ во внутренних морских водах и в территориальном море", подразумевает, что ее действие распространяется на объекты, находящиеся в море или над ним.

Кроме того, эта статья содержит закрытый перечень объектов, на которые распространяется ее действие: суда, летательные аппараты, искусственные острова, установки и сооружения. Указанные объекты перечисленные через запятую и объединяющим признаком для них (независимо от того движущиеся это объекты или стационарные) является место нахождения - морская среда. Все они расположены или на воде или над ней.

2. Отработанные буровые растворы, выбуренный шлам и пластовые: воды содержат нефтепродукты, тяжелые металлы и другие токсичные вещества, что требует отнесения их к категории вредных веществ.

Учитывая изложенное, требования пункта 2 статьи 37 Закона в части запрета сброса вредных веществ в морскую среду распространяются и на буровые растворы, выбуренный шлам и пластовые воды, поступающие в морскую воду с разведочных и эксплуатационных нефтяных и газовых платформ, т. е. их сброс во внутренних морских водах и территориальном море запрещен.

3. В соответствии с пунктом 1 статьи 37 Федерального закона "О внутренних морских водах, территориальном море... Российской Федерации" под термином "захоронение" понимается преднамеренное удаление отходов или других материалов. Вредные вещества захоронению не подлежат. К ним применяется термин "сброс" (см. там же).

Аналогичный подход к термину "захоронение" содержит и Конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов (1972 г.). Указанный термин употребляется только в отношении затопления в море судов, самолетов, платформ или других искусственных сооружений, т. е. не материалов или каких-либо веществ, а технических объектов.

Одновременно следует отметить, что в соответствии пунктом 3 статьи 37 запрет на сброс вредных веществ не распространяется "на выбросы вредных веществ, происходящий вследствие разведки, разработки и связанных с ними процессов обработки в море минеральных ресурсов внутренних морских вод и территориального моря...".

Это обусловлено тем, что положения нормативных актов Российской Федерации предусматривают, что выброс вещества - это поступление вещества в атмосферу из источника. Под сбросом же понимается поступление различных веществ в водные объекты.

С уважением,

Председатель Комитета

Государственной Думы

чл.-корр. РЭА

Председателю Совета

общественной организации

"Экологическая вахта Сахалина"

!

По Вашему обращению мною проанализированы нормативные материалы, регламентирующие запрет сброса вредных веществ в море.

Текст Федерального закона "О внутренних морских водах и территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" (ст. 37) и сопоставление данного закона со статьями Конституции Российской Федерации и одобренными мировым сообществом международными правовыми нормами приводят нас к следующим выводам.

1. По нашему мнению положения статьи 37 указанного Федерального закона не должны распространяться на объекты, расположенные на берегу. Деятельность последних регламентируется другими правовыми актами. В соответствии со статьей 15 Конституции Российской Федерации следует руководствоваться Конвенцией по предотвращению загрязнения с судов МАРПОЛ - 73 (статья 2), по которой термин "сброс" означает сброс в морскую среду по любой причине с объектов находящихся в этой, т. е. морской среде.

2. Пункт 2 статьи 37 названного закона о запрете сброса вредных веществ относится к упомянутым Вами отработанным буровым растворам, шламу, пластовым водам поступающим с морских разведочных и эксплуатационных нефтегазовых платформ.

Поступление в морскую среду данных веществ подпадает, на наш взгляд, под понятие "сброс".

3. Естественно, нормы национального законодательства могут содержать более строгие запреты, нежели нормы международных соглашений, рассчитанные на минимальную регламентацию опасной производственной и иной деятельности.

С уважением,

заслуженный юрист РФ

вице-президент Международного союза

(Содружества) адвокатов,

член Московской областной коллегии

адвокатов

РЕГИОНАЛЬНАЯ ОБЩЕСТВЕННАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ

____________«ПРАВОВОЙ ЦЕНТР «РОДНИК»_______

г. Москва, пр-т Вернадского, к.2, ком.527 (для «Родника»)

электронный адрес: *****@***ru тел.-60-41, 344-57-78

№

18 января 2000 г.

ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В Региональную общественную организацию «Правовой центр «Родник» обратилась областная общественная организация «Экологическая вахта Сахалина» с просьбой дать экспертное заключение по вопросу применения статьи 37 Федерального закона «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации».

На разрешение экспертизы поставлены следующие вопросы:

1. Относятся ли положения статьи 37 Федерального закона «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» к различным объектам, расположенным на берегу?

2. Относится ли пункт 2 статьи 37 к отработанным буровым растворам, выбуренному шламу, пластовым водам, поступающим в морскую среду с морских разведочных и эксплутационных нефтегазовых платформ?

3. Чем в юридическом смысле статьи 37 является поступление в морскую среду с разведочных и эксплуатационных платформ отработанных буровых раствором, выбуренного шлама, пластовых вод, содержащих тяжелые металлы, нефтеуглеводороды, синтетические поверхностно-активные вещества, щелочи и другие вещества, отрицательно влияющих на морскую среду - «захоронением отходов и других материалов» или «сбросом вредных веществ»?

4. Могут ли национальные законы страны-участницы международных соглашений в области охраны природы содержать более строгие нормы, нежели содержащиеся в этих соглашениях?

Исследовательская часть - анализ законодательства

Сама формулировка названия статьи 37 ясно указывает на то, что она относится только к объектам, размещенным в море, но не на берегу. Имеются в виду захоронение отходов и сброс вредных веществ во внутренних морских водах и в территориальном море, то есть объект, с которого производится сброс или захоронение, находится в море, а не на берегу. Если бы в законе подразумевались и береговые объекты, то название статьи было бы сформулировано следующим образом: "Захоронение отходов и других материалов и сброс вредных веществ во внутренние морские воды и в территориальное море." Это ясно указывает на то, что статья 37 не регулирует деятельность каких-либо объектов, размещенных на берегу, а целиком и полностью относится к объектам, временно или постоянно находящимся в море или над ним.

Вторым обстоятельством, указывающим на то, что ст. 37 регламентирует захоронение и сброс вредных веществ именно с объектов, расположенных в море (во внутренних морских водах и территориальном море), а не на берегу, является характер объектов, перечисленных в статье, с которых запрещается (либо разрешается) сброс и захоронение - "суда и иные плавучие средства, летательные аппараты, искусственные острова, установки и сооружения". Приведенные в статье объекты перечислены через запятую и объединяются по одному принципу - принципу искусственной привнесенности постоянно или временно в морскую среду или воздушное пространство над ней. В законе приведен исчерпывающий перечень всех объектов, могущих находиться в морской среде или над ней постоянно или временно. Причем объекты разделены на движущиеся (суда и иные плавучие средства, летательные аппараты) или находящиеся в морской среде стационарно (искусственные острова, установки и сооружения).

На то, что объекты, перечисленные в ст. 37, находятся в море, указывает и содержание части 3 этой статьи - "Сброс вредных веществ не включает выброс вредных веществ, происходящий непосредственно вследствие разведки, разработки и связанных с ними процессов обработки в море минеральных ресурсов внутренних морских вод и территориального моря, а также сброс вредных веществ для проведения правомерных морских научных исследований в целях борьбы с загрязнением или контроля над ним." Смысловой анализ текста этой части указывает на то, что все объекты, перечисленные в ней, действуют либо в морской среде, либо над ней. Указанная в части 3 деятельность всех этих объектов также связана с непосредственным пребыванием в море или над ним.

Таким образом, ст.37 Федерального Закона "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" (далее - Закон РФ "О... территориальном море...") регламентирует деятельность объектов, расположенных в морской среде или над ней. Кроме приведенного анализа конкретной статьи это обстоятельство вытекает из самого названия Закона.

Как название, так и содержание анализируемого закона прямо указывает, что он не может распространяться на объекты, расположенные на берегу, деятельность которых регламентируется другими правовыми актами.

Обоснованность приведенных доводов о действии положений статьи 37 только в отношении объектов, расположенных в море подтверждается и содержанием статьи 2 Конвенции по
предотвращению загрязнения с судов 1973года (МАРПОЛ - 73). В этой статье раскрывается содержание основных понятий, употребляемых в конвенции. Так, в п.3 "а" статьи 2 четко и конкретно указаны объекты, с которых может производиться СБРОС в морскую среду отходов и
других материалов, загрязняющих морскую среду:

"Сброс" по отношению к вредным веществам или стокам, содержащим такие вещества, означает любой сброс с судна, какими бы причинами он не вызывался, и включает любую утечку, удаление, разлив, протекание, откачку, выделение или опорожнение"

В соответствии со ст. 15 Конституции РФ (п.4): ...Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора"

Учитывая это обстоятельство, даже в случае несоответствия ст.37 содержанию статьи 2 Конвенции МАРПОЛ - 73 в соответствие с требованием статьи 15 Конституции РФ в конкретной ситуации применению подлежала бы статья 2 Конвенции МАРПОЛ - 73. Однако содержание и смысл ст.37 Закона РФ "О... территориальном море..." и данные в ней понятия объектов, деятельность которых она регулирует, полностью совпадают с нормами международного права, приведенными в Конвенции МАРПОЛ - 73.

2-3. Отработанные буровые растворы, выбуренный шлам и полученные при очистке нефти пластовые воды (далее - отходы нефтедобычи) содержат нефтепродукты, тяжелые металлы и другие токсичные вещества, что безусловно свидетельствует о том, что они относятся к категории вредных веществ, загрязняющих морскую среду и оказывающих негативное воздействие на живые ресурсы, морскую флору и фауну.

В том случае, когда отходы нефтедобычи поступают с судов, искусственных островов, установок и сооружений в морскую среду, в ПРАВОВОМ СМЫСЛЕ этот процесс представляет собой "сброс вредных веществ" согласно части 3 статьи 37 Закона РФ "О территориальном море...". Именно потому, что отходы нефтедобычи являются вредными веществами, к ним не применим термин "захоронение отходов или других материалов", используемый в части 1 пункта 1 статьи 37 Закона. Кроме того, термин "захоронение" не применим к случаю удаления в морскую среду отходов нефтедобычи и в соответствии с Конвенцией по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов (1972г.). поскольку термин "захоронение" в ней употребляется только в отношении затопления в море судов, самолетов, платформ или других искусственных сооружений, т. е. не материалов или каких-либо веществ, а технических
объектов (Статья III, пункт 1 а), часть н).

Пунктом 2 статьи 37 Закона РФ "О... территориальном море..." сброс вредных веществ, к которым безусловно относятся отходы нефтедобычи, во внутренних морских водах и территориальном море категорически запрещен.

Это требование закона, в соответствии с частью 3 статьи 37 не распространяется на "выброс вредных веществ, происходящий непосредственно вследствие разведки, разработки и связанных с ними процессов обработки в море минеральных ресурсов внутренних морских вод и территориального моря, а также сброс вредных веществ для проведения правомерных морских научных исследований в целях борьбы с загрязнением или контроля над ним".

Это положение статьи 37 регулирует ситуации, когда при эксплуатации судов, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений, производимой во внутренних морских водах и территориальном море в указанных целях, происходит поступление в воздух вредных веществ, что является именно "выбросом вредных веществ".

В российском законодательстве, регулирующем охрану воздушной среды от загрязнения вредными веществами, применяется исключительно термин "выброс":

а) Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" Статья 56. "Охрана озонового слоя Земли.

1. Охрана окружающей природной среды от экологически опасных изменений озонового слоя Земли обеспечивается:

установлением и соблюдением нормативов предельно допустимых выбросов вредных веществ, воздействующих на состояние климата и озонового слоя;

б) Федеральный Закон "Об охране атмосферного воздуха" Статья 1. Основные понятия.

"В настоящем законе используются следующие основные понятия:

технический норматив выброса - норматив выброса вредного (загрязняющего) вещества в атмосферный воздух...;

предельно допустимый выброс - норматив предельно
допустимого выброса вредного (загрязняющего) вещества в
атмосферный воздух....;

временно согласованный выброс - временный лимит выброса вредного (загрязняющего) вещества в атмосферный воздух..."

В международном законодательстве, обеспечивающем охрану воздушной среды, также применяется исключительно термин "выброс", например:

а) Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (1979г.) Статья 3.

"В рамках настоящей Конвенции Договаривающиеся Стороны посредством обмена информацией, консультаций, научно-исследовательской деятельности и мониторинга разработают возможно скорее политику и стратегию в качестве средств борьбы с выбросами загрязнителей воздуха..."

Статья 4.

"Договаривающиеся стороны обмениваются информацией и рассматривают свою политику, научную деятельность и технические меры, направленные на борьбу, по мере возможности, с выбросами загрязнителей воздуха..."

(термин "выброс" используется и в других статьях данной Конвенции)

б) Приложение И к Венской Конвенции об охране озонового слоя (1985г.)

Пункт 3. "Научная информация. К ней относится информация:

b) данные о выбросах, необходимые для исследований;

в) Заключительный Акт Монреальского протокола по веществам, разрушающим озоновый слой (1987г.) 1. Резолюция о Монреальском протоколе.

"Конференция,

приняв Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой,

учитывая резолюцию Конференции полномочных представителей об охране озонового слоя, принятую в тот же день, которая настоятельно призывала в пункте 6 постановляющей части все государства и региональные организации по экономической интеграции до вступления в силу протокола регулировать свои выбросы ХФУ, в частности, в аэрозолях,........"

г) Рамочная Конвенция Организации объединенных наций об изменении климата (1992г.) Статья 1. Определения.

"Для целей настоящей Конвенции:

4. "Выбросы" означают эмиссию парниковых газов и/или их прекурсоров в атмосферу над конкретным районом и за конкретный период времени."

Вместе с тем, российское законодательство, регулирующее охрану водной среды, применительно к загрязнению и засорению водных объектов использует исключительно термин "сброс", например:

а) Водный Кодекс Российской Федерации ОБЩАЯ ЧАСТЬ Раздел I. Общие положения Глава 1. Основные положения

Статья 1. Основные понятия

загрязнение водных объектов - сброс или поступление иным способом в водные объекты, а также образование в них вредных веществ, которые ухудшают качество поверхностных и подземных вод, ограничивают использование либо негативно влияют на состояние дна и берегов водных объектов;

засорение водных объектов - сброс или поступление иным способом в водные объекты предметов или взвешенных частиц, ухудшающих состояние и затрудняющих использование водных объектов;"

б) Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды"

Статья 54. Охрана окружающей природной среды от производственных и бытовых отходов.

«3. Запрещается сброс отходов и канализационных стоков в водоемы общего пользования, подземные водоносные горизонты.»

Ряд международных соглашений, относящихся к охране морской среды от антропогенного воздействия, также применяет термин "сброс" как правомерное определение для поступления в морскую среду вредных веществ или стоков, содержащих такие вещества. В частности, это уже упоминавшиеся выше Конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов (1972г.) и Конвенция МАРПОЛ - 73.

Приведенные примеры и ссылки на российское и международное законодательство убедительно свидетельствуют о том, что применение термина "выброс" может быть правомерным только относительно поступления вредных (загрязняющих) веществ в воздушную среду, но не в морскую. Для определения поступления вредных веществ в водные объекты должен применяться исключительно термин "сброс".

Таким образом, понятие "выброс вредных веществ", приведенное в части 3 статьи 37 Федерального Закона "О... территориальном море..." и исключенное из определения "сброс вредных веществ", применимо только к воздушной среде. Сброс вредных веществ (к которым необходимо отнести отходы нефтедобычи - отработанные буровые растворы, выбуренный шлам и полученные при очистке нефти пластовые воды) в морскую среду, согласно пункту 2 статьи 37 Федерального Закона "О... территориальном море..." запрещен.

4. Статья 2 Конституции РФ «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью» прямо закрепляет приоритет прав человека над другими ценностями.

Таким образом, при практическом применении положений международных соглашений необходимо исходить из приоритета прав человека, закрепленного в статье 2 Конституции РФ.

Содержание статьи 37 Федерального закона «О... территориальном море...» регламентирует деятельность морских объектов, расположенных в морской среде и над ней. Эта деятельность прямо затрагивает право граждан России на благоприятную окружающую среду, гарантированное статьей 42 Конституции РФ.

Это право является одним из основополагающих прав человека и самым непосредственным образом связано с правом на жизнь, гарантированным статьей 20 Конституции РФ.

Учитывая эти обстоятельства, в каждой конкретной ситуации должны применяться либо нормы национального законодательства, либо нормы международного права, но в любом случае применению подлежит та норма, которая предъявляет более строгие требования к защите окружающей природной среды, а следовательно более эффективно обеспечивают реализацию положения статьи 2 Конституции РФ, закрепляющей приоритет прав человека над другими ценностями.

Таким образом, более строгая норма национального законодательства, защищающая права человека имеет приоритет над нормами международного права и подлежит применению.

Выводы

1 вопрос:

Положения статьи 37 Федерального закона «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» не относятся к объектам, расположенным на берегу.

2 вопрос:

Пункт 2 статьи 37 Федерального закона « О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» о запрете сброса вредных веществ во внутренних морских водах и территориальном море распространяется на деятельность, любых объектов, сопровождающуюся сбросом отработанных буровых растворов, выбуренного шлама, пластовых вод, поступающих в морскую среду, в том числе с разведочных и эксплуатационных нефтегазовых платформ.

3 вопрос:

Исходя из анализа текстов исследованного законодательства, можно сделать вывод, что поступление в морскую среду с разведочных и эксплутационных платформ отработанных буровых раствором представляет собой сброс вредных веществ в морскую среду.

4 вопрос:

В соответствии со статьей 2 Конституции РФ о приоритете прав человека как высшей ценности, в случаях, когда национальное законодательство более эффективно защищает права человека, применению подлежат именно его нормы, которые имеют приоритет над конкретными положениями международных соглашений, слабее обеспечивающих защиту прав человека.

Эксперт

кандидат юридических наук