20.04.2004

РЕКОМЕНДАЦИИ

парламентских слушаний на тему:

«О законодательном обеспечении

формирования рынка доступного жилья»

Обсудив с участием депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, представителей Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, региональных и местных органов власти, а также строительных, банковских и страховых компаний пакет законопроектов, направленных на формирование рынка доступного жилья, который был рассмотрен и утвержден Комиссией Генерального Совета всероссийской политической партии «Единая Россия» по вопросам формирования рынка доступного жилья, участники парламентских слушаний отмечают следующее.

Формирование рынка доступного жилья является одним из приоритетов государственной политики на ближайшие годы.

За истекшие несколько лет были предприняты определенные меры по изменению действующего законодательства с целью создания благоприятных условий для решения жилищной проблемы. Однако в связи с тем, что эти меры не носили комплексного характера, существенных преобразований в жилищной сфере до настоящего времени достичь не удалось.

За последние несколько лет на рынке жилья и жилищного строительства выявилось большое количество проблем, препятствующих формированию рынка доступного жилья. Указанные проблемы выражаются как в низком платежеспособном спросе населения на жилье, так и в недостаточном объеме предложения на рынке жилья.

Это привело к тому, что за последние годы в России произошло существенное снижение объемов жилищного строительства по сравнению с периодом 1980-1990 годов, когда в эксплуатацию вводилось ежегодно порядка 60 млн. м2 жилья. Так, общий объем жилищного строительства в 2001 году составил 31 млн. м2 жилья, в 2002 году –  33,7 млн. м2, в 2003 году – 36,3 млн. м2 (общий объем жилищного фонда в России составляет 2,85 млрд. м2 жилья, из которого 69,7% находится в частной собственности, 22,5% - в муниципальной, 7% - в государственной, 1,1% - в смешанной).

НЕ нашли? Не то? Что вы ищете?

В улучшении жилищных условий в целом по стране нуждается около 60% российских семей. Около 40 млн. человек проживает в неблагоустроенных квартирах, около 5 млн. человек – в строениях, подлежащих сносу как аварийные и ветхие (общий объем ветхого и аварийного жилья в жилом фонде составляет 88,7 млн. м2).

В очереди на улучшение жилищных условий по состоянию на 1 января 2004 года находилось 4,5 млн. семей (8,9% общего количества семей). Для удовлетворения всех нуждающихся в жилье очередников при существующих темпах строительства потребуется более 20 лет. Выход на уровень подушевого обеспечения жильем развитых стран (средняя обеспеченность жильем в России на одного проживающего составляет 20 м2 общей площади) потребует ежегодного строительства более 100 млн. м2 в год в течение 30 лет. В то же время существующие темпы роста объемов вводимого жилья отстают от темпов увеличения платежеспособного спроса населения. Это вызывает рост цен на первичном и вторичном рынках жилья (средняя фактическая стоимость 1 м2 общей площади жилых домов, построенных в 2003 году, составила 8 007 рублей; за тот же период 2002 года – 6 175 рублей).

Потребность в жилье, оцененная по данным социологического опроса, определяет необходимость увеличения жилищного фонда в 1,5 раза. Эта потребность уже сегодня на 30% может быть подкреплена готовностью населения самостоятельно решать жилищные проблемы при условии существования возможности использования долгосрочных жилищных кредитов. В результате медленного развития системы долгосрочного ипотечного жилищного кредитования в 2003 году гражданам было предоставлено жилищных кредитов на сумму лишь 10,5 млрд. рублей, что в 10 раз ниже платежеспособного спроса населения. По экспертным оценкам, ипотека в России составляет 0,1 % ВВП, что несоизмеримо с масштабами ипотечного жилищного кредитования во многих развитых странах мира. В частности, в странах Европейского Союза этот показатель достигает 53 % ВВП. Неразвитость системы ипотечного жилищного кредитования объясняется:

-  высокими кредитными рисками, являющимися причиной высоких процентных ставок по ипотечным кредитам;

-  отсутствием у граждан достаточных денежных средств для оплаты первого взноса при получении ипотечного кредита;

-  ограниченностью долгосрочных кредитных ресурсов банков;

-  высокими издержками по совершению сделок ипотечного жилищного кредитования населения (в частности, требование об обязательном нотариальном удостоверении договора ипотеки - составляет 1,5% от суммы договора ипотеки, длительная и дорогостоящая процедура учёта и регистрации сделок, отсутствие открытости информации о заёмщике и объекте залога).

С жилищным строительством связано еще больше проблем:

-  недостаток предложения земельных участков, обеспеченных необходимой инженерно-коммунальной инфраструктурой, сложные и непрозрачные административные процедуры получения земельных участков и разрешения на строительство (отсутствие экономической заинтересованности местных органов власти - половина вырученных от предоставления участков средств направляется в вышестоящие бюджеты – заставляет их использовать непрозрачные схемы натурального обмена «участок – квартиры» без применения открытых конкурсных процедур);

-  сложности при подключении земельных участков к сетям коммунальной инфраструктуры и обременительные технические условия;

-  невозможность получения застройщиками кредитов на строительство из-за отсутствия у них прав собственности на земельный участок, который мог бы являться предметом залога.

Формирование рынка доступного жилья станет возможным только при условии сбалансированного стимулирования платежеспособного спроса населения на жилье и предложения на рынке жилья.

Повышение спроса на жильё без адекватного ускорения темпов жилищного строительства приведёт к стремительному росту цен на рынке жилья. Это подтверждается практикой: в тех регионах, где спрос явно превышает предложение, происходит рост цен. С другой стороны, развитие жилищного строительства невозможно без наличия платёжеспособного спроса, соответствующего предложению жилья.

Для стимулирования спроса на жилье необходимо, прежде всего, создать условия для эффективного развития жилищного кредитования (в том числе, ипотечного жилищного кредитования, кредитования индивидуального жилищного строительства, жилищно-накопительных систем), а также предпринять меры, направленные на рост доходов населения.

Для увеличения предложения жилья необходимо устранить чрезвычайно высокие бюрократические барьеры доступа к земельным участкам под жилищную застройку, а также создать условия для развития инженерно-коммунальной инфраструктуры. Процедура предоставления земельных участков в собственность должна быть публичной, открытой и конкурентной. Необходимым условием увеличения предложения жилья является развитие инженерно-коммунальной инфраструктуры. Однако существующие межбюджетные отношения не позволяют муниципальным органам власти располагать достаточными средствами для развития инженерно-коммунальной инфраструктуры, а существующее тарифное регулирование и отсутствие гарантий прав частных инвесторов препятствуют привлечению в этот сектор частных инвестиций и бизнеса.

Вышеперечисленные меры позволят стимулировать предложение и обеспечить спрос на жилье, который по мере роста доходов населения и активизации различных кредитно-финансовых институтов будет увеличиваться.

Стратегической целью формирования в России рынка доступного жилья является создание эффективного жилищного сектора, действующего на рыночных принципах и удовлетворяющего жилищные потребности основной части населения на уровне, соответствующем их платежеспособному спросу, а также механизмов участия государства в поддержке развития и функционирования этого рынка в целом и повышении доступа на него для определенных групп населения, нуждающихся в такой поддержке.

Для решения проблем, существующих на рынке жилья и жилищного строительства Генеральным Советом партии «Единая Россия» было принято решение создать Комиссию по вопросам формирования рынка доступного жилья и поручить ей рассмотреть пакет законопроектов, направленных на формирование рынка доступного жилья (решение Генерального Совета от 12 февраля 2004 года).

В состав указанной Комиссии вошли депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации, представители Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, региональных отделений партии «Единая Россия», местных органов власти, а также строительных, банковских и страховых компаний.

Заседания Комиссии носили открытый характер. Активное участие в заседаниях Комиссии принимали эксперты, являющиеся специалистами в различных отраслях законодательства, направленного на формирование рынка доступного жилья.

Комиссией проведено 11 заседаний, на которых было рассмотрено и утверждено 27 законопроектов, направленных на формирование рынка доступного жилья, а также принято к сведению, что законопроект «О государственном учете и инвентаризации объектов недвижимости в Российской Федерации» находится в стадии разработки. Указанные законопроекты включены в пакет законопроектов, направленных на формирование рынка доступного жилья, который в настоящее время готовится в внесению в Государственную Думу.

Указанный пакет законопроектов был разработан на основе анализа и обсуждения основных проблем, препятствующих развитию спроса и предложения на рынке жилья, а также законодательных предложений по их устранению. Пакет законопроектов направлен на создание условий приобретения жилья для основной части населения и обеспечение удовлетворения жилищных потребностей граждан в соответствии с их платежеспособным спросом и потребительскими предпочтениями. При этом за государством и органами местного самоуправления, безусловно, должна остаться обязанность по обеспечению жильем малоимущих категорий граждан, а также по предоставлению безвозмездных субсидий определенным группам населения (работникам бюджетной сферы, молодым семьям, военнослужащим и другим) с целью повышения доступности жилья и жилищных кредитов.

Законопроекты, входящие в указанный пакет, предусматривают внесение изменений и дополнений в действующее законодательство об ипотеке, ипотечных ценных бумагах, регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; в гражданское, гражданско-процессуальное и налогово-бюджетное законодательство; а также проекты новых Жилищного и Градостроительного кодексов и другие.

Основной целью данного пакета законопроектов является создание правовых условий для формирования рынка доступного жилья за счет:

- развития института долгосрочного жилищного кредитования (в том числе, ипотечного кредитования на цели приобретения жилья, кредитования участия граждан в долевом строительстве многоквартирных домов, кредитования индивидуального жилищного строительства);

- создания условий для увеличения объемов жилищного строительства через внедрение открытых конкурентных процедур предоставления прав собственности на сформированные земельные участки застройщикам, упрощение процедур согласования и экспертизы градостроительной и проектной документации, развитие системы кредитования застройщиков на цели жилищного строительства, а также установление прозрачных и эффективных процедур финансирования развития коммунальной инфраструктуры для объектов нового жилищного строительства;

- повышения эффективности функционирования рынка жилья за счет снижения административных барьеров и издержек на рынке жилья, защиты прав граждан – добросовестных приобретателей жилья, совершенствования системы налогообложения участников жилищного рынка с целью повышения его прозрачности и стимулирования развития эффективных институциональных форм организации.

Законопроекты, входящие в состав представленного пакета законопроектов, можно разделить на пять основных блоков:

1. Проект нового Жилищного кодекса, в котором четко установлен порядок отнесения граждан к категории малоимущих и бесплатного предоставления таким гражданам жилья по договору социального найма. Для всех остальных граждан в проекте Жилищного кодекса предусмотрена возможность получения жилья в собственность или по договору коммерческого найма. Кроме того, в проекте Жилищного кодекса урегулированы основы управления многоквартирными жилыми домами, оплаты жилья и коммунальных услуг.

2. Законопроекты, направленные на развитие различных форм жилищного финансирования, а также на создание условий для привлечения в жилищный сектор кредитных ресурсов. Среди них, в частности, проекты федеральных законов «О кредитных историях» (обеспечивает создание системы раскрытия информации о добросовестности исполнения заемщиками обязательств перед коммерческими банками, что позволит им снизить коммерческие риски и затраты на проведение оценки платежеспособности заемщиков), «О жилищно-накопительных кооперативах и их деятельности по привлечению и использованию накоплений граждан» (предусматривает снижение рисков и обеспечение прозрачности использования средств граждан, вкладывающих их в приобретение жилья через участие в жилищных и жилищно-строительных кооперативах, строительно-сберегательных кассах и иных организациях, предоставляющих услуги по жилищным накоплениям и продаже жилья с условием рассрочки платежа), «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части защиты прав и законных интересов граждан, вкладывающих денежные средства в строительство жилья» (направлен на защиту прав граждан, вкладывающих средства в строительство жилья, на основании и в порядке защиты прав потребителей), а также законопроекты о внесении изменений в:

- Гражданско-процессуальный кодекс Российской Федерации, обеспечивающие права залогодержателя по обращению взыскания на жилье и земельный участок под ним, заложенные по договору об ипотеке;

- Гражданский кодекс Российской Федерации, направленные на отмену необоснованного вмешательства органов опеки и попечительства при отчуждении жилого помещения (аналогичные изменения предлагается внести в Федеральный закон «Об ипотеке (залоге недвижимости)»), а также устанавливающие, что переход права собственности на жилое помещение к другому лицу является основанием для прекращения прав пользования этим жилым помещением членами семьи бывшего собственника;

- Закон Российской Федерации «Об организации страхового дела в Российской Федерации», направленные на создание системы страхования кредитных рисков в ипотечном жилищном кредитовании, а также позволяющие кредиторам снизить требования к размеру первоначального взноса и повысить доступность ипотечных жилищных кредитов для населения;

- некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об ипотечных ценных бумагах», предусматривающие не включение в конкурсную массу кредитной организации при ее банкротстве ипотечного покрытия, обеспечивающего права требования по ипотечным ценным бумагам, что позволит снизить риски инвесторов в ипотечные ценные бумаги, а следовательно, и процентные ставки по кредитам, предоставляемым гражданам;

3. Законопроекты, направленные на стимулирование предложения на рынке жилья через создание условий по увеличению жилищного строительства. Среди них, в частности:

- Проект нового Градостроительного кодекса Российской Федерации и законопроект «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации», направленные на совершенствование законодательного регулирования градостроительной и строительной деятельности за счет упрощения доступа к земельным участкам, создания эффективной системы планирования использования земель и подготовки градостроительной документации, усиления ответственности в строительстве;

- Законопроекты «Об инвестиционных соглашениях в сфере коммунального обслуживания» и «Об общих принципах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», позволяющие решить существующую проблему обеспечения коммунальной инфраструктурой земельных участков, предназначенных для жилой застройки. Законопроекты направлены на создание условий для привлечения инвестиционных средств в коммунальный комплекс, а также предусматривают сохранение за муниципальными органами власти контроля за предоставлением населению коммунальных услуг;

- Законопроект, предусматривающий внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации с целью обеспечения поступления в полном объеме в местные бюджеты средств от продажи земельных участков под жилищное строительство.

4. Законопроекты, направленные на снижение затрат при совершении сделок с недвижимостью и на усиление гарантий прав на недвижимость, в том числе жилую. Среди них, частности, законопроект «О государственном учете и инвентаризации объектов недвижимости в Российской Федерации» (находится в стадии разработки, направлен на устранение существующей разрозненности двух кадастров – земельного и градостроительной деятельности и на формирование единой системы учета объектов недвижимости), а также законопроекты о внесении изменений в:

- Гражданский кодекс Российской Федерации, предусматривающий отмену обязательного нотариального удостоверения договора об ипотеке;

- Гражданский кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» с целью повышения государственных гарантий системы регистрации прав через введение правовых и финансовых гарантий прав добросовестных приобретателей недвижимости (предлагается установить механизм финансовых компенсаций утраты прав собственности на жилье).

5. Законопроекты, направленные на совершенствование налогового законодательства. Среди них, в частности, законопроекты, предусматривающие:

-  отнесение к операциям, не подлежащим налогообложению налогом на добавленную стоимость, операций по реализации жилых помещений и земельных участков;

-  снижение до 6% на переходный период (до 2007 года) ставки налога на прибыль и подоходного налога по доходам инвесторов в ипотечные ценные бумаги, а также ставки налога на прибыль по доходам инвесторов в муниципальные ценные бумаги, эмитированные на срок не менее 3 лет;

-  создание более привлекательных условий для получения имущественного налогового вычета по подоходному налогу налогоплательщиками – физическими лицами, приобретающими или реализующими жилье. В частности, предлагается предоставлять имущественный налоговый вычет при продаже приватизированного жилья на всю сумму, полученную от продажи, вне зависимости от срока нахождения жилья в собственности налогоплательщика. Предусмотрена возможность получения налогового вычета на погашение процентов при покупке (строительстве) жилья по любым кредитным (заемным) средствам. Предлагается также установить, что налогоплательщик сможет получить имущественный налоговый вычет при приобретении (строительстве) и продаже жилья не только у налогового органа, но и у налогового агента на основании подтверждающих документов, что создаст более удобные условия получения такого вычета налогоплательщиками. Кроме того, предусматривается снижение до 13% ставки налога по доходам в виде материальной выгоды, полученной от экономии на процентах за пользование кредитными (заемными) средствами, предоставленными на приобретение (строительство) жилья;

-  установление особого порядка налогообложения ипотечного агента с целью исключения двойного налогообложения налогом на прибыль и налогом на добавленную стоимость;

-  введение местного налога на недвижимость в жилищной сфере на основе массовой оценки рыночной стоимости объектов. В законопроекте предусмотрены единые ставки налогообложения для физических и юридических лиц. а также необлагаемый минимум для физических лиц, являющихся собственниками жилья. Введение местного налога на недвижимость, с одной стороны, позволит справедливо распределить налоговую нагрузку на налогоплательщиков – собственников жилых помещений, с другой стороны – будет способствовать созданию стабильного источника формирования доходной части бюджетов муниципальных образований. При введении местного налога на недвижимость необходимо предоставить местным органам власти право определять налоговые ставки в пределах, установленных Налоговым кодексом Российской Федерации, а также порядок, сроки уплаты этого налога и налоговые льготы. Это позволит максимально учитывать местную специфику. Кроме того, местным органам власти будет предоставлено право утверждать методику оценки недвижимости в соответствии с принципами оценки, которые будут установлены Налоговым кодексом Российской Федерации. При урегулировании межбюджетных отношений для определения размера трансфертов до полного перехода на данный налог необходимо установить порядок, при котором в счет сумм местного налога на недвижимость будут учитываться суммы поступлений от земельного налога и налога на имущество физических лиц;

-  установление различных ставок земельного налога на период проектирования и строительства жилья и после завершения строительства с целью стимулирования завершения строительных работ.

Принятие данного пакета законопроектов позволит перейти к осмысленной жилищной политике, которая будет содействовать гражданам в покупке и строительстве жилья, а строительным компаниям - в увеличении предложения жилья. При этом для тех граждан, которые не смогут самостоятельно приобретать жилье, будет предусмотрена возможность получения бесплатного социального жилья.

По итогам состоявшегося обсуждения участники парламентских слушаний рекомендуют:

I. Депутатам Государственной Думы и членам Совета Федерации, являющимся членами Комиссии Генерального Совета всероссийской политической партии «Единая Россия», а также иным субъектам права законодательной инициативы:

1.1. Внести в Государственную Думу рассмотренный и утвержденный указанной Комиссией пакет законопроектов, направленных на формирование рынка доступного жилья (со всеми необходимыми материалами к нему, включая заключения Правительства Российской Федерации), не позднее 13 мая 2004 года.

II. Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации:

2.1. Создать в Государственной Думе на межфракционной основе на базе профильных Комитетов Государственной Думы специальную Комиссию Государственной Думы по подготовке указанного пакета законопроектов к рассмотрению Государственной Думой в первом, втором и третьем чтениях, что позволит обеспечить комплексное, быстрое и эффективное рассмотрение указанного пакета законопроектов в Государственной Думе.

2.2. Обеспечить принятие указанного пакета законопроектов в первом чтении не позднее 15 июня 2004 года, во втором и третьем чтениях в сроки, обеспечивающие возможность его вступления в силу с 1 января 2005 года.

III. Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации:

3.3. Обеспечить быстрое и эффективное рассмотрение и одобрение федеральных законов, направленных на формирование рынка доступного жилья, после принятия указанных федеральных законов Государственной Думой, с целью их вступления в силу с 1 января 2005 года.

IV. Правительству Российской Федерации:

4.2. Рассмотреть вопрос об изменении и доработке федеральной целевой программы «Жилище» с целью отражения в ней задачи формирования рынка доступного жилья.

4.3. Осуществить разработку и издание актов Правительства Российской Федерации во исполнение федеральных законов, направленных на формирование рынка доступного жилья, в сроки, установленные законодательством Российской Федерации.

V.  Законодательным (представительным) органам власти субъектов Российской Федерации:

5.1. Обеспечить принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, относящихся к предметам ведения субъектов Российской Федерации, на основании и во исполнение положений, установленных в федеральных законах, направленных на формирование рынка доступного жилья, в сроки, установленные в указанных федеральных законах после их вступления в силу.

VI. Представительным органам местного самоуправления

6.1. Обеспечить принятие нормативных и иных правовых актов представительных органов местного самоуправления по вопросам, отнесенным к компетенции органов местного самоуправления, на основании и во исполнение положений, установленных в федеральных законах, направленных на формирование рынка доступного жилья, а также принятых в соответствии с ними законах субъектов Российской Федерации.