губернатор Ульяновской области
С. И. МОРОЗОВ
!
Уважаемые члены президиума Государственного совета!
Замечу, что за последние три года на заседаниях Государственного совета вопросы, связанные с автомобильными дорогами, обсуждались уже дважды.
Это своего рода показатель остроты проблем, накопившихся в этом направлении. Но объективности ради надо сказать, что отставание России от европейских государств и в качестве содержания автомобильных дорог, и в сооружении новых современных магистралей существовало всегда.
К сожалению, приходится констатировать, что в настоящее время положение дел в дорожном хозяйстве можно назвать близким к критическому, что требует от государства принятия безотлагательных системных и эффективных решений. На наш взгляд, дальнейшая отсрочка по принятию мер создает угрозу ограничения экономического роста и замедления социального развития страны, будет тормозить реализацию всех национальных проектов, ведет к снижению продовольственной, национальной безопасности и препятствует использованию транзитного потенциала нашей страны в условиях глобализации мировой экономики.
Я начну с характеристики проблемы. Остановлюсь на пяти моментах и выводах.
Вывод первый. Существующая в настоящее время дорожная сеть страны не отвечает потребностям экономики Российской Федерации и спросу на автомобильные перевозки. За последние 10 лет при росте уровня автомобилизации страны на 85% протяженность автомобильных дорог увеличилась всего лишь на 15,7%. Причем этот рост в значительной степени обусловлен не возросшими темпами строительства новых коммуникаций, а переводом прежде всего ведомственных дорог в сеть дорог общего пользования.
Как и сеть автомобильных дорог, региональные местные дороги строились в основном в 60-70-е годы прошлого столетия и не соответствуют в настоящее время возросшим нагрузкам и темпам автомобилизации. Кроме того, и конфигурация, и структура сети автомобильных дорог регионального значения не являются оптимальными, что приводит к перепробегу транспортных средств, к перегрузке автомобильных дорог на подъездах к административным центрам субъектов Российской Федерации. В настоящее время 76% региональных дорог и дорог местного значения не соответствуют нормативным требованиям по транспортно-эксплуатационному состоянию и обеспечению безопасности движения автомобилей.
Вывод второй. Недофинансирование ведет к потере действующей сети. Самый больной вопрос (рабочая группа неоднократно это отмечала) – острая нехватка финансовых средств в консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации на содержание, текущий и капитальный ремонт. В результате изменения налогового и бюджетного законодательства доля расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на дорожное хозяйство в консолидированном бюджете субъектов сократилась за последние пять лет с 28,9 до 7,7%, т. е. почти в 4 раза, а объемы выделяемых средств на финансирование территориальных дорог уменьшились в сопоставимых ценах за последние пять лет в 1,6 раза. В сочетании с высоким ростом цен на дорожно-строительные материалы это привело к снижению объемов строительства и реконструкции автомобильных дорог в 3 раза, а объемов ремонта действующей сети – в 1,8 раза.
Обострилась и проблема различия бюджетной обеспеченности территориальных дорог субъектов Российской Федерации финансовыми ресурсами. Уровень бюджетной обеспеченности 1 км территориальной дорожной сети различается в регионах в 74 раза. По прогнозам специалистов, при сохранении существующего положения дел через три года недоремонт автомобильных дорог общего пользования составит порядка 90%. По сути, создается реальная угроза потери действующей сети.
Вынужден также констатировать, что положение не спасают и выделяемые из федерального бюджета субсидии, поскольку они направляются только на строительство и реконструкцию автомобильных дорог. Требования обязательного софинансирования строительства из средств бюджетов субъектов Российской Федерации фактически отвлекают и без того ограниченные средства бюджетов в ущерб текущему содержанию и ремонту дорог. В результате сегодня каждый третий сельский населенный пункт России не имеет связи с сетью автомобильных дорог общего пользования по дорогам с твердым покрытием. Причем такие поселки и деревни встречаются уже за 150 км от г. Москвы. Как следствие, по экспертной оценке, не менее 4 млн. человек проживают в условиях транспортной дискриминации, становясь в межсезонье отрезанными от возможности получить образование, медицинскую помощь, социально-бытовые услуги.
Замечу, что при сохранении существующих ныне объемов дорожного строительства на соединение 50 тыс. населенных пунктов автомобильными дорогами понадобится как минимум 140 лет.
Вывод третий. Дороги неразрывно связаны со здоровьем и жизнью человека. Проблема сохранения и развития действующей сети автомобильных дорог непосредственно влияет и на демографическую ситуацию, обеспечение безопасности для жизни и здоровья наших граждан. Только в 2005 г. в результате аварий на автомобильных дорогах России погибли около 34 тыс. человек, в том числе 1341 ребенок. Россия, к сожалению, занимает печальное первое место среди развитых стран мира по числу погибших в дорожно-транспортных происшествиях на 100 тыс. жителей, причем каждое четвертое дорожно-транспортное происшествие в стране связано с неудовлетворительным состоянием дорог.
Вывод четвертый. Плохие дороги – это реальный экономический ущерб для нашей страны. Результатом такого состояния сети автомобильных дорог является то, что транспортные составляющие в конечной цене продукции в Российской Федерации составляют от 15-20% вместо 7-8% в развитых зарубежных странах. Неудовлетворительное состояние автомобильных дорог непосредственно затрагивает интересы граждан и хозяйствующих субъектов, так как в плохих дорожных условиях автомобили расходуют горючего почти в 1,5 раза больше, чем в развитых зарубежных странах, а стоимость технического и эксплуатационного обслуживания автомобилей возрастает в 3-4 раза.
Срок службы, например, автомобильных покрышек сокращается в 1,5-2 раза, а срок службы автомобиля – на 30%. Только в сельском хозяйстве ежегодные потери предприятий, связанные с отсутствием подъездных дорог с твердым покрытием к сельским населенным пунктам и ведущие к увеличению затрат на вывоз сельхозпродукции, оцениваются специалистами в 200 млрд. руб.; перегрузки ряда участков дорожной сети и их неудовлетворительное техническое состояние приводят к потере из-за низких скоростей движения и многочасового простаивания автомобилей в пробках еще 700 млрд. руб.; в
300 млрд. руб. оцениваются потери в результате дорожно-транспортных происшествий;
100 млрд. руб.– ущерб от негативного воздействия на окружающую среду. Суммарные потери из-за отставания в развитии автомобильных дорог ежегодно составляют порядка 6% ВВП Российской Федерации и в 6 раз превышают существующие объемы финансирования дорожного хозяйства.
Вывод пятый. Кажется, что, действительно, нам под силу ставить амбициозные задачи. Говорить о том, что в стране ничего не делается для решения проблемы, было бы неправильно.
В 2006 г. Правительство Российской Федерации переутвердило Федеральную целевую программу «Модернизация транспортной системы России», в том числе и подпрограмму «Автомобильные дороги». Но уже сейчас очевидно, что при переутвержденном объеме финансирования существенного улучшения качества дорожной сети и роста ее протяженности в соответствии с потребностями экономики, населения и государства достичь не удастся.
При этом в соответствии с государственной концепцией создания и развития сети автомобильных дорог в Российской Федерации минимальная потребность страны в автомобильных дорогах оценивается общей протяженностью в 1,5-2 млн. км. Эта цифра подтверждается и выводами ученых, фиксирующих наличие прямой зависимости между среднедушевым валовым национальным продуктом и уровнем развития дорожной сети. Таким образом, объективно перед нами стоит задача в ближайшее время, скажем, за 20 лет удвоить протяженность автомобильных дорог общего пользования, в том числе и за счет строительства и реконструкции порядка 446 тыс. км автомобильных дорог, а суммарные затраты на строительство, текущий и капитальный ремонт, а также содержание сети автомобильных дорог в ценах 2006 г. составляют порядка 52 трлн. руб.
Наверное, многих эта цифра, если не пугает, то настораживает, но вместе с тем я хотел бы еще раз обратить внимание всех участников президиума Государственного совета на мировой опыт разработки и реализации программ развития дорожной сети.
В связи с вышеизложенным рабочая группа предлагает в первую очередь принять исчерпывающие меры к созданию современной системы финансирования дорожного хозяйства, отражающей степень ответственности государства за реализацию конституционного права граждан на свободное и безопасное передвижение и учитывающей мировой опыт ведения дорожного хозяйства, а также необходимость разграничить полномочия в системе управления автомобильными дорогами и создать современную нормативно-правовую базу.
Первое и главное предложение – изменить порядок финансирования дорожного хозяйства через создание закрепленных целевых источников, достаточных для обеспечения как минимум содержания и проведения капитального ремонта действующей дорожной сети. Формирование таких источников должно быть неразрывно связано с реализацией общепринятого в мире принципа: пользователь платит. При этом целесообразно средства на финансирование автомобильных дорог разделить на две составляющие: закрепленные источники финансирования простого воспроизводства автомобильных дорог – это поступление налогов от пользователей, транспортные налоги, акцизы на топливо и так далее, а также частные инвестиции, которые необходимо использовать на строительство и реконструкцию автомобильных дорог.
Налоговая база должна в большей степени ориентироваться на фактическую интенсивность использования дорожной сети, нежели на факт владения транспортным средством. Поэтому рабочая группа предлагает пересмотреть порядок взимания транспортного налога, изменив налогооблагаемую базу, положив в основу не мощность двигателя, как это принято на сегодняшний день, а полную массу транспортного средства и нагрузку на ось, как основных факторов, определяющих степень воздействия на дорожное покрытие и основание автомобильной дороги. Замечу, что во многих странах применяется именно такой порядок, в первую очередь, в отношении большегрузных автомобилей. Предлагаемые изменения также позволят упростить администрирование транспортного налога, поскольку вместо 15 действующих объектов налогообложения предлагается всего лишь один, объединяющий все транспортные средства на пневматическом и гусеничном ходу.
Не секрет, что транспортные средства большой грузоподъемности причиняют наибольший ущерб автомобильным дорогам, но при этом из-за низких налоговых ставок они не вносят достаточной платы на покрытие ущерба, нанесенного автомобильным дорогам. Только одно введение платы за услуги по пользованию автомобильными дорогами для грузовых автомобилей грузоподъемностью 12 т и более в целях компенсации затрат, связанных с нанесением ущерба имуществу автомобильных дорог, даст, по расчетам, поступления в объеме до 42 млрд. руб.
Также в настоящее время в России не используется целый ряд возможных налогов на автомобильный транспорт, включая акцизы на продажу грузовых автомобилей, автобусов, автоприцепов, запасных частей, шин, смазочных материалов. Замечу также, что и действующие в настоящее время ставки акцизов на дизельное топливо в России в 14 раз ниже, чем в странах ЕС, а доля акцизов в цене на дизельное топливо, не считая НДС, составляет лишь 8%, в то время как в Соединенных Штатах Америки – в пределах 15%, в Европе – до 46%. Полагаю, что в перспективе и в нашей стране есть возможность для увеличения целевых источников финансирования автомобильных дорог.
Другим важным целевым источником может стать начисление из средств федерального бюджета амортизации в денежном выражении к первоначально восстановленной стоимости дорог. Парадоксально получается, но, к сожалению, такой факт есть: в настоящее время значительные финансовые средства, вкладываемые в капитальный ремонт автомобильных дорог, не приводят к увеличению балансовой стоимости, а учитываются просто как текущие расходы. Тем самым фактически автомобильные дороги не признаются в качестве имущества. А ведь ими владеет государство, владеет и территория, за сохранность их, в принципе, мы с вами и несем всю ответственность. В связи с этим рабочая группа предлагает Министерству финансов Российской Федерации внести необходимые изменения в бюджетный классификатор в соответствии с требованиями ст. 66 и 61 Бюджетного кодекса Российской Федерации, переведя расходы на капитальный ремонт автомобильных дорог в состав капитальных расходов.
Указанный источник может дать поступления в объеме до 40 млрд. руб. на автомобильные дороги общего пользования и позволит направлять субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации. Из федерального бюджета сегодня выделяются средства только на реконструкцию и строительство автомобильных дорог, а нам нужно на капитальный, восстановительный ремонт как наиболее необходимый вид работ в настоящее время. Кроме того, указанная мера даст возможность повысить показатели эффективности бюджетных расходов в бюджетах всех уровней в сфере дорожного хозяйства, так как стоимость восстанавливаемого имущества автомобильных дорог будет увеличиваться, что позитивно повлияет и на макроэкономические показатели инфляции и роста ВВП.
Также рабочая группа предлагает введение платы по договорам с владельцев объектов придорожного сервиса за обслуживание мест примыкания, подъезда к объектам придорожного сервиса, что позволит реально собрать дополнительно еще до 46 млрд. руб. на автомобильных дорогах общего пользования. Кроме того, рабочая группа предлагает введение платы по договорам с владельцами инженерных коммуникаций за обеспечение безопасного движения транспортных средств по дороге в местах расположения коммуникаций. Одним из возможных источников финансирования автодорожного комплекса может рассматриваться и определенный процент доходов страховых компаний от реализации Федерального закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств».
В целях обеспечения стабильной финансовой базы содержания и ремонта автомобильных дорог рабочая группа рекомендует Правительству Российской Федерации перейти с 2008 г. к финансированию, содержанию и ремонту автомобильных дорог федерального значения на основе утвержденных нормативов затрат, что позволит осуществить подготовку такого перехода и на автомобильных дорогах регионального и местного значения. Также мы предлагаем в целях обеспечения гарантий финансирования крупных инфраструктурных проектов рассмотреть возможность заключения государственных контрактов на весь период реализации проекта строительства автомобильных дорог, имеющий длительный инвестиционный цикл от 3-5 лет и более, потому что сейчас мы вынуждены только в течение одного года решать эти проблемы, и обеспечить возможность перехода на рыночные отношения в области содержания автомобильных дорог с заключением долговременных контрактов на 10-12 лет. Это должно стимулировать привлечение крупных компаний, имеющих стабильную финансовую и технологическую базу, для выполнения работ по содержанию автомобильных дорог.
Особый вопрос – это механизм распределения субсидий. По данным Счетной палаты Российской Федерации, более 40% от всего объема финансовых средств, выделенных из федерального бюджета на финансирование автомобильных дорог общего пользования за последние четыре года, распределено между тремя субъектами Российской Федерации –
г. Москвой, Московской областью и г. Санкт-Петербургом. В то же время все остальные регионы с большим трудом решают проблемы развития сети автомобильных дорог на своей территории. Поэтому рабочая группа вносит предложение в Министерство транспорта Российской Федерации ускорить разработку и утверждение в установленном порядке методики распределения субсидий федерального бюджета на дорожное хозяйство субъектов Российской Федерации, в которую рекомендуется добавить такие виды работ, как модернизация путем капитального ремонта. В новой методике предлагается учитывать объективные показатели развития регионов: протяженность региональных и муниципальных дорог, численность парка транспортных средств, населения, бюджетную обеспеченность субъектов Российской Федерации и в определенной степени, если можно так назвать, степень усердия субъектов в развитии дорожного хозяйства. При этом наличие особо приоритетных объектов дорожного строительства в регионе не должно исключать финансирования из федерального бюджета работ по приведению в нормативное состояние сельских и автомобильных дорог, перечень которых с разбивкой по годам и регионам также должен быть определен Министерством транспорта Российской Федерации.
Особый круг проблем связан с разграничением полномочий в системе управления автомобильными дорогами. С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г.
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» возникла проблема введения четких критериев понятия «муниципальная дорога». Рабочая группа предлагает законодательно ограничить автомобильные дороги местного значения границами населенных пунктов. Используя опыт г. Москвы, в границах населенных пунктов предлагается считать дорогами общего пользования улицы, обеспечивающие проезд общественного и транзитного транспорта.
Четкое разграничение полномочий органов государственной власти и местного самоуправления должно опираться на реализацию единой государственной политики в дорожном хозяйстве. В связи с этим необходимо уточнить полномочия соответствующих федеральных органов исполнительной власти: полномочия Министерства транспорта Российской Федерации и Федерального дорожного агентства в настоящее время практически не позволяют им централизованно координировать работу дорожного хозяйства Российской Федерации в целом, а ограничиваются лишь управлением автомобильными дорогами федерального значения.
Требует решения вопрос инвентаризации и создания в едином формате системы учета автомобильных дорог, способной отразить в первую очередь их фактическое состояние как в границах, так и вне границ населенных пунктов, и дать общее представление о протяженности всех автомобильных дорог в Российской Федерации. От этого во многом зависит и определение истинной потребности в средствах на осуществление ежегодных текущих расходов в сфере дорожного хозяйства и на восстановление действующей сети автомобильных дорог.
И, наконец, рабочая группа считает необходимым уделить особое внимание решению вопроса о создании нормативно-правовой базы, отвечающей современным потребностям развития дорожного хозяйства.
Дорожное хозяйство до сих пор не имеет базового закона, регулирующего его деятельность, определяющего правовые, организационные и экономические основы обеспечения дорожной деятельности, а также права и обязанности пользователей автомобильных дорог. Разработка и принятие федерального закона об автомобильных дорогах в Российской Федерации – вопрос, требующий, но мнению рабочей группы, безотлагательного решения. Причем наряду с этим необходимо внести изменения и в ряд других законодательных актов Российской Федерации. На наш взгляд, целесообразно принять все изменения в законодательство, регламентирующее деятельность дорожного хозяйства, одним пакетом в 2007 г.
Отдельный круг вопросов связан с переводом земель лесного фонда в нелесные для строительства и реконструкции автомобильных дорог общего пользования. Предлагается внести изменения в ст. 47 и 63 Лесного кодекса Российской Федерации в части предоставления полномочий органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации или территориальным органам Федерального агентства лесного хозяйства субъекта Российской Федерации по переводу земель лесного фонда в земли иных категорий для строительства линейных объектов государственного значения. К ним на уровне Градостроительного кодекса необходимо отнести автомобильные дороги общего пользования и сооружения на них. Плату за перевод земель лесного фонда в нелесные для строительства автомобильных дорог необходимо существенно снизить или исключить, так как она очень велика и почти сопоставима со стоимостью самого строительства. Федеральное агентство лесного хозяйства эту инициативу поддержало.
Завершая свое выступление, хотел бы высказать общую позицию членов рабочей группы. Развитие транспортной инфраструктуры в целом и сети автомобильных дорог, в частности, вполне может рассматриваться как по-настоящему стратегическая задача. Действующая Федеральная целевая программа «Модернизация транспортной системы России» рассчитана лишь на период до 2010 г. А мировой опыт показывает, что именно крупномасштабные, долгосрочные вложения в строительство автомобильных дорог приводили к резкому росту деловой активности, созданию новых рабочих мест, увеличению объемов инвестиций и ускоренным темпам развития экономики.
Учитывая специфику инвестиционного цикла в дорожном хозяйстве, предложения по переходу на долгосрочный контракт и реализацию принципов развития государственного частного партнерства необходимо, на наш взгляд, уже сегодня приступить к разработке национальной программы «Дороги России» до 2025 г.
В связи с этим вношу предложение организовать постоянно действующую рабочую группу при Государственном совете при Президенте Российской Федерации, в состав которой включить представителей органов законодательной и исполнительной власти, Общественной палаты Российской Федерации, членов президиума Государственного совета. Обязанностью рабочей группы стало бы обеспечение постоянного информирования высшего руководства страны и граждан о положении дел в дорожном хозяйстве в форме ежегодного национального доклада, а также участие в подготовке долгосрочной целевой программы развития сети автомобильных дорог Российской Федерации, рассчитанной на 10-15 лет. Полагаю, что совместными усилиями мы в состоянии решить эту крупномасштабную задачу, чтобы, по крайней мере, одна из традиционных российских бед, вошедших в поговорку, ушла в прошлое.
Основные порталы (построено редакторами)