Некоторые аспекты внедрения электронного документооборота в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
(Михаил Геннадьевич Михайловский, начальник Управления информационного и документационного обеспечения Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации)
Информационное обеспечение становится в настоящее время одним из основных факторов влияющих на эффективность деятельности органов государственной власти и выражается в создании информационных условий их функционирования. В предоставлении и производстве необходимой информации, организации поиска, получения, хранения, накопления, передачи и распространения, обработки информации, создании банков данных с применением информационных технологий и обеспечением защиты информации. Отношения, возникающие при осуществлении этих прав, регулирует Федеральный закон от 27 июля 2006 года «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее – Закон об информационных технологиях).
Информационное обеспечение в Совете Федерации создавалось в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 17 февраля 1995 года № 000 «О создании информационно-коммуникационной системы Совета Федерации Федерального Собрания». В 2005 году с целью определения эффективности информационного обеспечения деятельности Совета Федерации проведены обследования: документооборота; информационных ресурсов; использования мобильной связи; оснащения служебных помещений в Совете Федерации организационной техникой, видеотехникой и средствами связи; информационно-технологического обеспечения. Анализ результатов обследований, позволил определить стратегию развития информационно-коммуникационной системы (далее – ИКС) Совета Федерации и расширения представительства Совета Федерации в информационных сетях, направление развития электронных информационных ресурсов, рекомендации, этапы и сформулировать принципы автоматизации технологий работы с документами на всех участках документооборота. На основании проведенных работ разработаны и утверждены Руководителем Аппарата Совета Федерации Программа перехода к электронному документообороту; Реестр информационных ресурсов; Концепция развития ИКС Совета Федерации до 2010 года.
В Совете Федерации для накопления и хранения на нем речевой, звуковой или изобразительной информации, в том числе в преобразованном виде, используются различные материальные носители. Рост объемов информации, необходимой для принятия решений, приводит к увеличению документооборота в Совете Федерации, так в 2006 году он составил 135% от 2005 года. Понятно, что при этом традиционные методы работы с документами становятся малоэффективными. Создать эффективное информационное обеспечение Совета Федерации можно путем преобразования информации, в том числе документированной, в информацию, обрабатываемую электронно-вычислительной машиной с применением информационных технологий. Таким образом внедрение электронного документооборота является основой эффективного информационного обеспечения деятельности Совета Федерации, снижающей затраты на ведение бумажного документооборота, повышающей эффективность и прозрачность управления, централизованного контроля за исполнением поручений по документам, оперативность прохождения и согласования документов, обеспечивающей создание информационных ресурсов, и снижающей время на поиск информации.
Внедрение электронного документооборота требует решения программно-технических, технологических, правовых и организационных аспектов работы с документами в текущей деятельности учреждения. Кроме того, для ориентации в электронном документообороте необходим единый понятийный аппарат определяющий, что такое «информация», «документ», «документооборот», «электронный документ», «электронный документооборот» и другие.
Закон об информационных технологиях определяет «информацию», как сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления, а «документированную информацию» – информацию, зафиксированную на материальном носителе путем документирования информации с реквизитами, позволяющими определить такую информацию или в установленных законодательством Российской Федерации случаях ее материальный носитель, но не связывает ее с понятием «документа». Законом об информационных технологиях признаны утратившими силу федеральные законы от 20 февраля 1995 года «Об информации, информатизации и защите информации» (далее – Закон об информатизации) и от 4 июля 1996 года «Об участии в международном информационном обмене». Данные законы определяли «документ» через иное понятие «документированной информации (документа)», как зафиксированной на материальном носителе информации с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать, связывая их. В действующем законодательстве понятие «документа» определяется в Федеральном законе от 29 декабря 1994 года «Об обязательном экземпляре документов», как материального носителя с зафиксированной на нем информацией в виде текста, звукозаписи (фонограммы), изображения или их сочетания, предназначенного для передачи во времени и пространстве в целях общественного использования и хранения. Федеральный закон от 22 октября 2004 года «Об архивном деле в Российской Федерации» определяет понятие «архивного документа», как материального носителя с зафиксированной на нем информацией, который имеет реквизиты, позволяющие его идентифицировать, и подлежит хранению в силу значимости указанных носителя и информации для граждан, общества и государства. Приведенные понятия только частично совпадают с понятием «документированной информации» Закона об информационных технологиях. Наиболее полное понятие «документа; документированной информации» приведено в Государственном стандарте Российской Федерации ГОСТ Р 51141-98 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения», утвержденном постановлением Госстандарта России от 27 февраля 1998 года № 28, как зафиксированной на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать. Данный ГОСТ дает еще ряд необходимых понятий, таких как: «носитель документированной информации» – материальный объект, используемый для закрепления и хранения на нем речевой, звуковой или изобразительной информации, в том числе в преобразованном виде; «реквизит документа» – обязательный элемент оформления официального документа; «документооборот» – движение документов в организации с момента их создания или получения до завершения исполнения или отправления. В России законодательно не введено определение «электронного документооборота». Для понимания сути, лучше всего подходит термин – система электронного управления движением документов, обеспечивающая процесс создания, управления доступом, исполнения, передачи и распространения больших объемов электронных документов в компьютерных сетях и контроль над их потоками на всех этапах их жизненного цикла. Федеральный закон от 10 января 2002 года «Об электронной цифровой подписи» (далее – закон об ЭЦП) определяет «электронный документ», как документ, в котором информация представлена в электронно-цифровой форме.
В целях внедрения электронного документооборота в Совете Федерации введен в эксплуатацию комплекс программно-технических средств автоматизации различных процессов, которые условно можно разделить на группы (рисунок 1). А также разработана технологическая схема электронного документооборота (рисунок 2), отражающая этапы и технологические участки создания и прохождения документов на бумажных носителях и текстовых файлов, их преобразования в электронные образы документов, создания электронных документов и их прохождения в Совете Федерации.
Первая группа – программно-технические средства создания и модификации электронных документов. Сегодня в Совете Федерации используются различные средства создания документов в электронном виде текстовые процессоры, графические редакторы, а также средства преобразования документов на бумажных носителях в электронный вид сканирования, распознавания и другие. Также реализованы технологии автоматизированной подготовки документов, автоматизированной подготовки стенограмм, выпуска нормативных актов, работы с обращениями граждан, поточного сканирования.
Вторая – программно-технические средства автоматизации делопроизводства. Реализующих технологию типизации оформления и регистрации документов, осуществление контроля за их прохождением, автоматизированную конвертацию и подготовку к отправке исходящих документов. В составе ИКС Совета Федерации функционирует технологическая автоматизированная информационная система делопроизводства и документооборота (ТАИС) с модулем подсистемы автоматизированного делопроизводства и документооборота «Дело-ТСФ» (далее – подсистема «Дело-ТСФ»). Технология подсистемы «Дело-ТСФ» обеспечивает автоматизацию делопроизводства и работу с текстовыми файлами, электронными образами документов и электронными документами во всех структурных подразделениях Аппарата Совета Федерации, а также членов Совета Федерации.
Внедрена в Совете Федерации третья группа – программно-технические средства электронной почты. Корпоративная электронная почта обеспечивает технологию обмена информацией в электронном виде между пользователями, автоматизированные рабочие места которых подключены к корпоративной сети Интранет Совета Федерации, через почтовый узел.
Создана четвертая группа – программно-технических средств обеспечивающих технологию автоматизации процессов обработки текстовых файлов, электронных образов документов и электронных документов с формирование систематизированного архивного фонда документов Совета Федерации. Здесь реализуется современный набор функций: преобразование бумажных документов в электронные, организации защиты и разграничения доступа, маршрутизации, обсуждения и согласования, публикации, утверждения на рассылку.
Пятая группа – программно-технические средства отображения информации: виртуальный читальный зал, АРМы в рабочих кабинетах, залах заседаний Совета Федерации и Совета палаты. Данные системы совместно с системой многоканальной цифровой звукозаписи и подготовки текстов стенограмм мероприятий осуществляют сбор информации во время проведения мероприятий с последующим архивирование, отображение информации, подготовленной для конкретного мероприятия, в помещениях Совета Федерации и обеспечение внутренних процедур законодательного процесса.
Шестая группа – программно-технические средства, обеспечивающие технологию контекстового поиска информации. В Совете Федерации реализуются данные технологии в отдельных системах: подсистеме «Дело-ТСФ», виртуальном читальном зале подсистемы "Электронный архив Совета Федерации", автоматизированной информационно-поисковой системе "Совет Федерации: правовые акты” и других. Для унификации поиска и доступа к информации в ИКС Совета Федерации, интеграции информации и индивидуализации ее представления пользователям, повышения эффективности ее использования ведется поэтапное внедрение корпоративного портала Совета Федерации.
Седьмой группой является внедренные программно-технические средства использования электронной цифровой подписи (далее – ЭЦП). Ключевая роль здесь отводится внедрению в составе ИКС Совета Федерации программно-технического комплекса – удостоверяющего центра Совета Федерации, обеспечивающего технологию подписания и проверки подлинности ЭЦП в документах, представленных в электронном виде.
Правовое регулирование отношений в сфере информационного обеспечения осуществляется Регламентом Совета Федераций, принятым постановлением Совета Федераций от 30 января 2002 года . Регламент Совета Федерации регулирует порядок деятельности Совета Федерации, в том числе основы информационного и документационного обеспечения его деятельности. В связи с быстрым развитием IT технологий в целях упрощения внесения изменений в этой сфере пункт «я3» части 1 статьи 18 Регламента Совета Федерации изложен в новой редакции Постановлением Совета Федерации от 9 февраля 2005 года . Этой нормой Председателю Совета Федерации предоставлены полномочия по утверждению инструкций по делопроизводству и по работе с обращениями граждан в Совете Федерации. Для урегулирования данных вопросов были разработаны и введены в действие ряд правовых актов Совета Федерации. Распоряжением Председателя Совета Федерации от 21 декабря 2005 года № 563рп-СФ утверждена Инструкция по делопроизводству. Инструкция определяет единый порядок работы с документами несекретного характера, представленными на носителях всех видов, включая их подготовку, регистрацию, оформление и контроль за исполнением, осуществляемые с помощью автоматизированных (компьютерных) технологий, определяет внедрение автоматизированных (компьютерных) технологий подготовки и обработки документов, формирование и поддержание единой базы данных о документах, поступивших в Совет федерации, и о документах Совета Федерации, а также организует единую систему документационного обеспечения исполнения Советом Федерации возложенных на него конституционных полномочий. Распоряжением Председателя Совета Федерации от 13 июля 2005 года № 312рп-СФ утвержден порядок установки и эксплуатации программно-технических средств в служебных помещениях зданий Совета Федерации, определяющий организацию работ по установке и эксплуатации программно-технических средств, а также взаимодействие пользователей с соответствующими структурными подразделениями Аппарата Совета Федерации в процессе установки и эксплуатации программно-технических средств. Кроме того, сбор и отображение информации, осуществляется комплексами технологических электронных систем. Распоряжением Председателя Совета Федерации от 6 мая 2005 года № 205рп-СФ утвержден порядок использования комплексов технологических электронных систем при проведении мероприятий Совета Федерации, определяющий состав и порядок использования каждого элемента комплексов технологических электронных систем, используемых при проведении мероприятий Совета Федерации.
Основанием для использования ЭЦП во внутреннем документообороте Совета Федерации является Закон об ЭЦП, определяющий «электронную цифровую подпись», как реквизит электронного документа, предназначенный для защиты данного электронного документа от подделки, полученный в результате криптографического преобразования информации с использованием закрытого ключа электронной цифровой подписи и позволяющий идентифицировать владельца сертификата ключа подписи, а также установить отсутствие искажения информации в электронном документе. Распоряжением Председателя Совета Федерации от 6 апреля 2007 года № 000рп-СФ утверждены порядок организации электронного документооборота в Совете Федерации, перечень документов, используемых во внутреннем электронном документообороте в Совете Федерации и перечень заявок (заказов) на материально-техническое, информационное и другие виды обеспечения, а также на выполнение работ и оказание услуг, направляемых на исполнение в электронном виде в Совете Федерации. Порядок организации электронного документооборота определяет правила: документирования информации на машинных носителях, документооборота текстовых файлов, электронных образов документов и электронных документов в подсистеме «Дело-ТСФ», корпоративной электронной почте Совета Федерации, корпоративной сети Интранет Совета Федерации; создания ЭЦП в электронных документах Совета Федерации; работы с текстовыми файлами, электронными образами документов и электронными документами с использованием комплексов, технологических и прикладных информационных систем ИКС Совета Федерации. В распоряжении даются необходимые понятия: «электронный бланк-заказ» – электронный образ соответствующего бланка для оформления заказа на материально-техническое, информационное и другие виды обеспечения, а также на выполнение работ и оказание услуг, подготовленный с использованием технологического модуля автоматизированной подготовки документов и размещенный на главной странице корпоративного Интранет-сайта Совета Федерации; «электронный образ документа», как документа на бумажном носителе, преобразованного в электронно-цифровую форму путем сканирования с сохранением всех его реквизитов; «текстовый файл» – речевая информация, зафиксированная любым типом письма или любой системой звукозаписи в электронно-цифровой форме. Установлено, что порядок подтверждения подлинности ЭЦП определяется регламентом удостоверяющего центра Совета Федерации. Возникла необходимость введения понятия «удостоверяющего центра» с технической точки зрения, как программно-технического комплекса, предназначенного для оказания услуг при выдаче сертификатов ключей подписей, аутентификации и регистрации владельцев сертификатов ключей подписей и соответствующих им электронных цифровых подписей, подтверждении подлинности электронных цифровых подписей в электронных документах в отношении выданных указанным удостоверяющим центром сертификатов. Распоряжением Председателя Совета Федерации от 18 июня 2007 года № 000рп-СФ утвержден регламент удостоверяющего центра Совета Федерации, который устанавливает порядок работы удостоверяющего центра Совета Федерации по оказанию услуг, обеспечивающих технологию использования электронных цифровых подписей в электронном документообороте Совета Федерации. В регламенте даны понятия: «удостоверяющего центра Совета Федерации» с административной точки зрения, как специализированной службы, осуществляющей изготовление и выдачу сертификатов ключей подписей, аутентификацию и регистрацию владельцев сертификатов ключей подписей и соответствующих им электронных цифровых подписей, подтверждение подлинности электронных цифровых подписей в электронных документах на основе аппаратно-программных средств, предназначенных для этих целей, деятельность которой обеспечивается работниками Управления информационного и документационного обеспечения; «аутентификации информации», как подтверждение подлинности и целостности информации, содержащейся в поступившем документе, осуществляемой как на основе структуры и содержания документа или его реквизитов, так и путем реализации криптографического преобразования информации. При этом доказательная аутентификация информации осуществляется анализом (экспертизой) подписей соответствующих лиц и печатей на документе, поступившем на бумажном носителе, или проверкой правильности электронной цифровой подписи на документе, поступившем на электронном носителе. Внедрение электронного документооборота потребовало введения понятий: «уполномоченного лица удостоверяющего центра» – работника Управления информационного и документационного обеспечения, назначаемого начальником указанного управления и заверяющего своей электронной цифровой подписью сертификаты ключей подписей участников корпоративной информационной системы Совета Федерации, списки аннулированных (отозванных), приостановленных и возобновленных сертификатов ключей подписей, электронные документы, направляемые пользователям удостоверяющего центра от имени удостоверяющего центра; «участника корпоративной информационной системы Совета Федерации» – Председатель Совета Федерации и его заместители, члены Совета Федерации, руководители и работники структурных подразделений Аппарата Совета Федерации, имеющие право подписи (заверения, визирования) электронных документов электронными цифровыми подписями.
Урегулирование отношений в области электронного документооборота правовыми актами Совета Федерации позволило провести опытную эксплуатация электронного документооборота. Организация перехода к электронному документообороту должна осуществляться поэтапно и не означает полного отказа от бумажных документов. Документы на бумажных носителях необходимы для реализации законодательства об архивном деле, обязательном экземпляре, государственной тайне, налогового и многого другого. Для внедрения электронного документооборота необходимо завершить обучение пользователей технологии работы с электронными документами, в том числе с использованием автоматизированной системы дистанционного обучения работе с информационными технологиями. Необходимо обеспечить защиту информации и выделить из документооборота документы ограниченного распространения: секретные; с пометкой «Для служебного пользования»; конфиденциальные; содержащие коммерческую тайну.
В секретных документах содержащих информацию, составляющую государственную тайну – защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации (Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 года «О государственной тайне»). Данная информация не предоставляется, не производится, не получается, не хранится, не накапливается, не передается, не распространяется, не обрабатывается и не отображается в ИКС Совета Федерации.
К документам ограниченного распространения относятся поступившие в Совет Федерации, а также созданные в Совете Федерации документы с пометкой «Для служебного пользования». Созданные в Совете Федерации документы с пометкой «Для служебного пользования» содержат информацию, не являющуюся государственной или иной охраняемой законом тайной, но ограничения на распространение которой и особые требования к обращению с которой обусловлены служебной необходимостью (за исключением информации, доступ к которой не может быть ограничен в соответствии с законодательством Российской Федерации). Порядок работы с документами с пометкой «Для служебного пользования», определяется инструкцией по делопроизводству и предусматривает использование в корпоративной сети Интранет Совета Федерации только в виде регистрационных карточек, содержащих их реквизиты.
Федеральным законом от 29 июля 2004 года «О коммерческой тайне» определяется «коммерческая тайна», как конфиденциальность информации, позволяющая ее обладателю при существующих или возможных обстоятельствах увеличить доходы, избежать неоправданных расходов, сохранить положение на рынке товаров, работ, услуг или получить иную коммерческую выгоду. Данная информация размещается в корпоративной сети Интранет Совета Федерации на основании договоров либо соглашений о ее предоставлении, определяющих порядок доступа к ней либо всем пользователям в Совете Федерации, либо на основании решения об обеспечении доступа к конкретной информации отдельных пользователей.
В соответствии с Законом об информационных технологиях под «конфиденциальностью информации» понимается обязательное для выполнения лицом, получившим доступ к определенной информации, требование не передавать такую информацию третьим лицам без согласия ее обладателя. Законом об информатизации давалось понятие «конфиденциальной информации», как документированной информации, доступ к которой ограничивается в соответствии с законодательством Российской Федерации. В Совете Федерации используется конфиденциальная информация – документированная информация (документ), доступ к которой ограничен в соответствии с федеральными законами. К конфиденциальным документам в соответствии со статьями 23 и 24 Конституции Российской Федерации относятся документы, содержащие сведения о фактах, событиях и обстоятельствах частной жизни, личной и семейной тайны гражданина, позволяющие идентифицировать его личность. Персональные данные, хранящиеся в автоматизированной информационной системе «Кадры Совета Федерации», так же отнесены к конфиденциальной информации в соответствии со статьями 85, 86 и 87 Трудового кодекса Российской Федерации, статьей 42 Федерального закона от 01.01.01 года «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Федеральный закон от 01.01.01 года «О персональных данных» определяет «персональные данные», как любую информацию, относящуюйся к определенному или определяемому на основании такой информации физическому лицу (субъекту персональных данных), в том числе его фамилия, имя, отчество, год, месяц, дата и место рождения, адрес, семейное, социальное, имущественное положение, образование, профессия, доходы, другая информация. Содержание регистров бухгалтерского учета и внутренней бухгалтерской отчетности хранится в автоматизированной системе бухгалтерского учета «Кварта» и является конфиденциальной информацией в соответствии со статьей 10 Федерального закона от 21 ноября 1996 года «О бухгалтерском учете». В целях реализации требований по обработке, организации хранения, комплектованию, учету и использованию конфиденциальной информации, содержащейся в ИКС Совета Федерации, завершается внедрение единого комплекса обработки служебной информации на базе технологии терминального доступа.
На первом этапе введен новый порядок предоставления документов по вопросам, выносимым на рассмотрение Совета Федерации. Порядком предусматривается, что перед началом заседания Совета Федерации у входа в Зал заседаний осуществляется раздача только тех документов, которые включены в проект повестки дня заседания Совета Федерации, но не направлены через именные ячейки членов Совета Федерации за 24 часа до начала заседания Совета Федерации. Все документы по вопросам, включенным (в том числе дополнительно) в повестку дня заседания Совета Федерации, доступны в электронном виде на компьютерах, установленных на рабочих местах членов Совета Федерации в Зале заседаний Совета Федерации и кабинетах. Для этого постановлением Совета Федерации от 6 июля 2007 года дополнены часть 4 статьи 24 и статья 45 Регламента Совета Федерации определившими, что порядок представления материалов к заседаниям Совета палаты и порядок представления материалов по вопросам, вносимым на рассмотрение Совета Федерации, устанавливается инструкцией по делопроизводству. Распоряжением Председателя Совета Федерации от 17 октября 2007 года № 000рп-СФ дополнена инструкция по делопроизводству пунктами 2.12.31 – 2.12.34, определившими порядок предоставления документов к заседаниям Совета Федерации и Совета палаты, как на бумажных носителях, так и в электронном виде – электронными образами документов. На втором этапе предусматривается отказаться от использования бумажных носителей при подготовке и проведении заседаний Совета палаты. На третьем этапе перевести около 70% внутреннего документооборота в электронный вид в соответствии с перечнем документов, используемых во внутреннем электронном документообороте в Совете Федерации, перечнем заявок (заказов) на материально-техническое, информационное и другие виды обеспечения, а также на выполнение работ и оказание услуг и перечнем документов и материалов, направляемых членам Совета Федерации и в структурные подразделения Аппарата Совета Федерации через подсистему «Дело-ТСФ» в электронном виде, утвержденным приказом Руководителя Аппарата Совета Федерации от 28 августа 2006 года .
Завершением внедрения электронного документооборота в государственных органах власти будет являться внедрение межведомственного электронного документооборота в рамках Федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002-2010 годы)», утвержденной Постановление Правительства Российской Федерации от 28 января 2002 года № 65 «О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002-2010 годы)».
Основные порталы (построено редакторами)