Специальный доклад уполномоченного по правам ребенка в Волгоградской области
О реализации Закона Волгоградской области
от 22 октября 2015 года "О некоторых вопросах защиты прав детей, с участием которых или в интересах которых осуществляются правоприменительные процедуры (действия) на территории Волгоградской области"
Волгоград 2016
Специальный доклад уполномоченного по правам ребенка в Волгоградской области
О реализации Закона Волгоградской области от 01.01.01 года "О некоторых вопросах защиты прав детей, с участием которых или в интересах которых осуществляются правоприменительные процедуры (действия) на территории Волгоградской области"
Специальный доклад "О реализации Закона Волгоградской области от 01.01.01 года "О некоторых вопросах защиты прав детей, с участием которых или в интересах которых осуществляются правоприменительные процедуры (действия) на территории Волгоградской области" (далее – доклад) подготовлен в соответствии с пунктом 4 статьи 10 Закона Волгоградской области от 01.01.01 года "Об уполномоченном по правам ребенка в Волгоградской области" и направляется в Волгоградскую областную Думу, Губернатору Волгоградской области, прокурору Волгоградской области, в Главное Управление внутренних дел Министерства внутренних дел Российской Федерации по Волгоградской области, в Следственное управление Следственного комитета Российской Федерации по Волгоградской области, в комитет социальной защиты населения Волгоградской области, в комитет здравоохранения Волгоградской области, в комитет образования и науки Волгоградской области, в комитет по обеспечению деятельности мировых судей Волгоградской области.
Доклад составлен на основе изучения и анализа информации о состоянии и реализации прав и законных интересов детей, в отношении которых осуществляются правоприменительные процедуры (действия) на территории Волгоградской области, детей, нуждающихся в педагогической, психологической, медицинской, юридической помощи, социальной реабилитации. Особое внимание при подготовке
доклада уделялось нормативной правовой базе состояния вопроса, обобщенным сведениям, полученным в результате основной деятельности уполномоченного по правам ребенка в Волгоградской области (далее – уполномоченный по правам ребенка).
При подготовке доклада использовались материалы прокуратуры Волгоградской области, иных правоохранительных органов Волгоградской области, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав Волгоградской области органов социальной защиты населения, образования и науки, здравоохранения Волгоградской области, государственного юридического бюро Волгоградской области, а также сообщения средств массовой информации.
Введение
Уполномоченный по правам ребенка неоднократно обращал внимание на уязвимое положение детей, пострадавших от преступных посягательств против жизни, здоровья и половой неприкосновенности, а также детей, ставших свидетелями, преступлений указанной категории, или иным образом затронутых пагубным влиянием криминогенной среды (далее – пострадавшие дети), в части организации оказания им необходимой педагогической, психологической, медицинской, юридической помощи, социальной реабилитации (ежегодные доклады о деятельности уполномоченного за 2009 – 2015 годы).
Для детей, пострадавших от преступных посягательств, в отличие от детей, совершивших правонарушения, не существует единых подходов в оказании им комплексной помощи, проведении с ними специальной реабилитационной и профилактической работы. Тогда как многие исследования, посвященные условиям, в которых происходило формирование личности самых страшных преступников, показывают, что в большинстве случаев на них повлияло то, что в детском возрасте они сами подвергались преступному воздействию. Так, среди отдаленных последствий половых преступлений, неоднократно совершаемых в отношении ребенка, специалисты называют возможное воспроизведение им таких же действий в отношении других людей.
В связи с этим очень важно, чтобы каждый пострадавший ребенок был, как минимум, обследован на предмет нуждаемости в получении специализированной помощи и социальной реабилитации, и, как максимум, получил ее в необходимом объеме. Результатом такой помощи, в конечном итоге, является минимизация травмирующих последствий перенесенных ребенком страданий.
В Волгоградской области проблема частично решалась в рамках реализации Соглашения от 17 января 2013 года "О взаимодействии в сфере противодействия преступным посягательствам против детей, а также предупреждения преступности среди несовершеннолетних", заключенного между Следственным управлением Следственного комитета Российской Федерации по Волгоградской области, уполномоченным по правам ребенка в Волгоградской области и комитетом социальной защиты населения Волгоградской области.
Состояние нормативной правовой базы вопроса
В соответствии со статьей 15 Федерального закона от 24 июля 1998 года "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", если ребенок, с участием которого или в интересах которого осуществляется правоприменительная процедура (действие), нуждается в педагогической, психологической, медицинской, юридической помощи, в социальной реабилитации, должностное лицо, осуществляющее правоприменительную процедуру (действие), независимо от предмета рассмотрения сообщает в компетентный орган о необходимости принятия соответствующих мер и просит уведомить его о предпринятых действиях.
Однако данная норма практически не находила своего применения в отношении пострадавших детей, в том числе потому, что федеральными нормами не определены процедуры организации помощи пострадавшим детям, а также не определены компетентные органы на оказание такого рода помощи.
Восполнить недостатки законодательства в данной сфере призван закон Волгоградской области от 01.01.01 года "О некоторых вопросах защиты прав детей, с участием которых или в интересах которых осуществляются правоприменительные процедуры (действия) на территории Волгоградской области" (далее – закон -ОД).
Закон -ОД был разработан прокуратурой Волгоградской области совместно с уполномоченным по правам ребенка с целью организации в регионе системы оказания педагогической, психологической, медицинской, юридической помощи и социальной реабилитации пострадавшим детям, а также в иных случаях, когда в отношении ребенка проводятся правоприменительные процедуры (действия).
Законом -ОД определены виды помощи предоставляемой в целях защиты детей, с участием которых или в интересах которых осуществляются правоприменительные процедуры (действия). Это: педагогическая, психологическая, медицинская, юридическая помощь, социальная реабилитация.
Необходимая помощь, социальная реабилитация предоставляются (проводится) на основании обращения (сообщения, информации) в уполномоченный орган исполнительной власти Волгоградской области, уполномоченную данным органом организацию (учреждение).
Уполномоченными органами исполнительной власти Волгоградской области по предоставлению помощи и проведению социальной реабилитации определены органы исполнительной власти Волгоградской области: комитет социальной защиты населения, комитет образования и науки, комитет здравоохранения, комитет по обеспечению деятельности мировых судей (далее – уполномоченные органы).
Обратиться за получением помощи могут: ребенок и (или) его законный представитель, должностное лицо, осуществляющее правоприменительную процедуру (действие) с участием или в интересах ребенка, уполномоченный по правам ребенка в Волгоградской области, должностные лица органов государственной системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Во исполнение закона -ОД принято постановление Губернатора Волгоградской области "О реализации Закона Волгоградской области от 01.01.01 г. "О некоторых вопросах защиты прав детей, с участием которых или в интересах которых осуществляются правоприменительные процедуры (действия) на территории Волгоградской области" (далее – постановление).
Постановлением в соответствии со статьями 5 и 7 закона -ОД комитет образования и науки Волгоградской области определен органом, уполномоченным осуществлять взаимодействие с комитетом социальной защиты населения Волгоградской области, комитетом здравоохранения Волгоградской области, комитетом по обеспечению деятельности мировых судей Волгоградской области, с органами, осуществляющими правоприменительные процедуры (действия) с участием или в интересах детей, с уполномоченным по правам ребенка в Волгоградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Волгоградской области по вопросам предоставления помощи и проведения социальной реабилитации детей, с участием которых или в интересах которых осуществляются правоприменительные процедуры (действия).
Также постановлением комитету социальной защиты населения Волгоградской области, комитету образования и науки Волгоградской области, комитету здравоохранения Волгоградской области, комитету по обеспечению деятельности мировых судей Волгоградской области до 01 марта 2016 г. в соответствии со своей компетенцией поручено:
утвердить перечень организаций (учреждений), участвующих в предоставлении государственных гарантий прав ребенка;
утвердить перечень специалистов [педагогов, психологов, социальных и (или) медицинских работников организаций (учреждений)], участвующих в предоставлении государственных гарантий прав ребенка, уполномоченных на участие в правоприменительных процедурах (действиях) и на предоставление помощи и проведение социальной реабилитации детей, с участием которых или в интересах которых осуществляются правоприменительные процедуры (действия);
утвердить порядок предоставления (проведения) в подведомственных им организациях (учреждениях) педагогической, психологической, медицинской, юридической помощи и (или) социальной реабилитации детей в целях преодоления ими ситуации, вызванной обстоятельствами, в связи с которыми с ними проводятся либо проводились правоприменительные процедуры (действия);
назначить ответственного специалиста для участия в правоприменительной процедуре (действии) и (или) организации предоставления помощи, проведения социальной реабилитации.
С этой целью уполномоченными органами в пределах своей компетенции были изданы:
приказ комитета социальной защиты населения Волгоградской области "О реализации Закона Волгоградской области от 01.01.01 г. "О некоторых вопросах защиты прав детей, с участием которых или в интересах которых осуществляются правоприменительные процедуры (действия) на территории Волгоградской области" государственными организациями социального обслуживания, подведомственными комитету социальной защиты населения Волгоградской области" (указанным приказом признан утратившим силу принятый ранее одноименный приказ );
приказ комитета здравоохранения Волгоградской области "Об организации медицинской помощи детям, с участием которых или в интересах которых осуществляются правоприменительные процедуры (действия) на территории Волгоградской области";
приказ комитета по обеспечению деятельности мировых судей Волгоградской области -06-03/115 "О реализации Закона Волгоградской области от 01.01.01 г. "О некоторых вопросах защиты прав детей, с участием которых или в интересах которых осуществляются правоприменительные процедуры (действия) на территории Волгоградской области";
приказ комитета образования и науки Волгоградской области "О реализации Закона Волгоградской области от 01.01.01 г. "О некоторых вопросах защиты прав детей, с участием которых или в интересах которых осуществляются правоприменительные процедуры (действия) на территории Волгоградской области".
Прокуратурой Волгоградской области в феврале-апреле 2016 года в адрес руководителей уполномоченных органов направлялись письма с замечаниями к указанным приказам и предложениями об их устранении, внесении в них необходимых изменений и дополнений.
Анализ ведомственных приказов показал, что комитетом социальной защиты населения, комитетом здравоохранения и комитетом по обеспечению деятельности мировых судей Волгоградской области в ходе реализации закона вносились поправки, изменения, дополнения, принимались новые редакции данных документов, в том числе с учетом замечаний прокуратуры Волгоградской области. Данные приказы размещены на ведомственных официальных сайтах, в информационных системах "Консультант" и "Гарант".
Однако комитет образования и науки Волгоградской области, являясь государственным органом - координатором реализации указанного закона, по состоянию на 15 ноября 2016 года, не внес необходимые изменения и дополнения в ведомственный приказ, не разместил его на своем официальном сайте и в информационных системах. При этом следует отметить, что наибольшее число замечаний прокуратуры Волгоградской области адресованы именно к приказу комитета образования и науки Волгоградской области. А именно не урегулированы:
- порядок действия должностных лиц комитета, государственных образовательных организаций и специалистов этих организаций, участвующих в предоставлении государственных гарантий детям, после получения сообщения, обращения и (или) информации о необходимости предоставления помощи;
- порядок предоставления специалиста для участия в правоприменительной процедуре (действии);
- непосредственно процедура предоставления педагогической и психологической помощи;
- порядок информирования граждан о предоставлении помощи;
- порядок направления детей, в подведомственные организации (учреждения);
- порядок уведомления должностных лиц, осуществляющих правоприменительную процедуру (действие), о принятых действиях;
- порядок контроля за деятельностью подведомственных комитету организаций по осуществлению помощи детям.
Анализ реализации закона -ОД
Как уже отмечалось, уполномоченные органы утвердили перечни подведомственных организаций (учреждений), участвующих в предоставлении государственных гарантий в рамках реализации закона -ОД. Это 83 медицинских организации, 50 учреждений социального обслуживания, 14 государственных образовательных учреждений и государственное юридическое бюро Волгоградской области. Данные организации (учреждения) преступили к реализации закона, и оказывают необходимую помощь пострадавшим детям.
Вопросы реализации закона -ОД рассматривались:
31.03.2016 на заседании координационного совета по реализации Стратегии действий в интересах детей Волгоградской области.
По результатам рассмотрения были приняты следующие решения:
- комитету образования и науки Волгоградской области во исполнение статьи 5 закона от 01.01.01 г. разработать Порядок межведомственного взаимодействия уполномоченных органов исполнительной власти Волгоградской области по предоставлению помощи и проведению социальной реабилитации детей, с участием которых или в интересах которых осуществляются правоприменительные процедуры (действия), уполномоченного по правам ребенка в Волгоградской области и органов, осуществляющих правоприменительные процедуры (действия) с участием или в интересах детей (срок исполнения - II квартал 2016 г.) (далее межведомственный порядок);
- уполномоченным органам исполнительной власти Волгоградской области по предоставлению помощи и проведению социальной реабилитации детей, с участием которых или в интересах которых осуществляются правоприменительные процедуры (действия), проинформировать координационный совет по реализации Стратегии действий в интересах детей Волгоградской области о ходе реализации закона по итогам полугодия до 25 июля 2016 года.
15.04.2016 вопрос реализации закона -ОД обсуждался на семинаре-совещании для председателей комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав Волгоградской области, руководителей школьных служб примирения (медиации), действующих на территории Волгоградской области, специалистов субъектов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних Волгоградской области.
Также 21.09.2016 данный вопрос рассмотрен на заседании комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав Волгоградской области. По итогам заседания постановлением комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав Волгоградской области /3 рекомендовано следующее:
1. Следственному управлению Следственного комитета России по Волгоградской области:
- провести во взаимодействии с комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав Волгоградской области межведомственный учебно-методический семинар, в том числе, по вопросу реализации закона -ОД (срок исполнения - IV квартал 2016 года);
- информировать уполномоченного по правам ребенка в Волгоградской области о фактах бездействия законных представителей либо их отказов от социальной реабилитации несовершеннолетних в случаях, когда очевидна нуждаемость ребенка в дальнейшей помощи специалистов (срок – постоянно).
2. Главному управлению МВД России по Волгоградской области:
- продолжить контроль над реализацией должностными лицами территориальных органов МВД России на районном уровне Волгоградской области, осуществляющими правоприменительные процедуры (действия) с участием или в интересах несовершеннолетнего, положений закона -ОД;
- в IV квартале 2016 года осуществить выезды в территориальные органы МВД России на районном уровне Волгоградской области с целью проверки реализации требований -ОД. Результаты и проблемные вопросы рассмотреть на селекторном совещании по линии дознания в ноябре 2016 года;
- информировать уполномоченного по правам ребенка в Волгоградской области о фактах бездействия законных представителей либо их отказов от социальной реабилитации несовершеннолетних в случаях, когда очевидна нуждаемость ребенка в дальнейшей помощи специалистов.
3. Управлению Федеральной службы исполнения наказаний по Волгоградской области:
- обеспечить реализацию гарантий, предусмотренных законом -ОД в отношении несовершеннолетних, содержащихся в следственных изоляторах.
4.Уполномоченному по правам ребенка в Волгоградской области:
- организовать информационную кампанию по разъяснению возможностей социальной реабилитации несовершеннолетних в рамках закона -ОД (срок - I квартал 2017 года).
По данным прокуратуры Волгоградской области за 11 месяцев 2016 года на территории области в отношении несовершеннолетних было совершено 1374 преступления. В рамках исполнения закона -ОД
организациями подведомственными комитету по образованию и науке Волгоградской области предоставлена психологическая и психологической помощь 299 несовершеннолетним;
государственным юридическим бюро Волгоградской области помощь оказана 503 несовершеннолетним (в подготовке документов и представительству в государственных органах);
медицинскими учреждениями, подведомственными комитету здравоохранения Волгоградской области медицинская помощь оказана 841 несовершеннолетнему;
организациями социального обслуживания организована работа по предоставлению психологической, педагогической помощи и социальной реабилитации 95 несовершеннолетним.
Уполномоченным по правам ребенка инициировано оказание помощи 16 несовершеннолетним в рамках реализации закона.
Проблемы реализации закона -ОД
1. До настоящего времени комитетом образования и науки Волгоградской области не разработан межведомственный порядок во исполнение статьи 5 закона -ОД. Отсутствие межведомственного порядка приводит к следующим проблемам:
- нет единообразных подходов к процедурам обмена информацией о пострадавших детях между уполномоченными органами и организациями;
- отсутствуют формы сообщения должностных лиц о пострадавших детях и о необходимости принятия мер по оказанию им помощи, а также уведомления уполномоченных организаций (учреждений) о предпринятых действиях;
- не отработана процедура истребования согласия родителей (законных представителей) на предоставление ребенку помощи в рамках закона;
- не предусмотрена процедура предоставления уполномоченными органами и организациями отчетности по реализации закона. В связи с этим затруднено получение достоверной информации о численности детей, которым оказана помощь в рамках закона.
2. Практика применения норм закона -ОД показывает, что должностные лица следственных органов и органов полиции крайне редко сообщают в уполномоченные органы (организации, учреждения) о детях, нуждающихся в помощи.
По данным Главного управления МВД России по Волгоградской области за 6 месяцев текущего года следственными подразделениями полиции лишь 4 ребенка были направлены в уполномоченные организации (учреждения) для оказания им помощи, предусмотренной законом -ОД. По данным Следственного управления Следственного комитета России по Волгоградской области - лишь 7 детей. Это крайне недостаточно, учитывая, что за указанный период в отношении 71 ребенка совершены преступления против половой неприкосновенности, 26 детей пострадали от тяжких преступлений.
При этом, как выяснилось, должностные лица, осуществляющие правоприменительную процедуру (в нашем случае - следователи), самостоятельно истребуют от родителей (законных представителей) ребенка согласие на получение данной помощи, и лишь при получении такого согласия направляют соответствующее сообщение о нуждающемся в помощи ребенке в уполномоченную организацию (учреждение). В абсолютном большинстве случаев следователям при выполнении несвойственной им функции не удается убедить родителей дать согласие, и дети остаются без помощи.
Необходимо изменить данную практику и привести ее в соответствие с действующими нормами, а именно: если должностное лицо, осуществляющее правоприменительную процедуру (действие) с участием или в интересах ребенка, устанавливает, что данный ребенок нуждается в педагогической, психологической, медицинской, юридической помощи, в социальной реабилитации, данное должностное лицо, независимо от предмета рассмотрения, сообщает в уполномоченный законом орган организацию (учреждение) о необходимости принятия соответствующих мер и просит уведомить его о предпринятых действиях. При этом в сообщении должностного лица не дается информация о предмете рассмотрения, а указываются лишь данные ребенка, нуждающегося в помощи. О направлении такого сообщения родитель (законный представитель) несовершеннолетнего может быть уведомлен должностным лицом, осуществляющим правоприменительную процедуру. Истребование же согласия родителя (законного представителя) несовершеннолетнего на оказание ему соответствующей помощи осуществляется уполномоченным органом организацией (учреждением). Должностные лица уполномоченных органов организаций (учреждений) несут ответственность за обращение с конфиденциальной информацией, что предусмотрено законом от 01.01.01 года .
Данные положения должны быть отражены в межведомственном порядке.
10.11.2016 уполномоченным по правам ребенка в адрес руководителя Следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по Волгоградской области и в адрес начальника Главного Управления МВД Российской Федерации по Волгоградской области были направлены письма с предложением о проведении дополнительной разъяснительной работы среди должностных лиц, осуществляющих правоприменительную процедуру (действие) с участием или в интересах ребенка.
3. В отсутствие межведомственного порядка Прокуратура Волгоградской области вынуждена "в ручном режиме" проводить еженедельный мониторинг исполнения закона.
Кроме того, у уполномоченных органов, подведомственных им организаций и учреждений отсутствует единый подход к категории детей, которым оказывается психологическая помощь и социальная реабилитация в рамках реализации закона от 01.01.01 года . По мнению уполномоченного по правам ребенка это те дети, которые испытывают страдания, нарушения и изменения в поведении и психологическом состоянии, и непринятие мер по оказанию такому ребенку помощи может привести к психологической травме и иным негативным последствиям.
Заключительные положения
Анализ реализации закона от 01.01.01 года в 2016 году показал, что уполномоченными органами предусмотрены меры по нормативному регулированию процедур оказания помощи детям, с участием которых или в интересах которых осуществляются правоприменительные процедуры (действия). Данная помощь оказывается пострадавшим детям, отрабатываются технологии и практики оказания психологической, педагогической, медицинской, юридической помощи и социальной реабилитации.
Вместе с тем, до настоящего времени остаются неурегулированными вопросы межведомственного взаимодействия, отчетности, получения достоверных статистических данных о реализации закона от 01.01.01 года .
В связи с этим, уполномоченный по правам ребенка настаивает на необходимости разработки межведомственного порядка.
Также уполномоченный по правам ребенка предлагает органам исполнительной власти Волгоградской области, уполномоченным на предоставление помощи и проведение социальной реабилитации детей, с участием которых или в интересах которых осуществляются правоприменительные процедуры (действия), до 30 января 2017 года провести дополнительные организационные мероприятия по реализации закона от 01.01.01 года .
В настоящее время уполномоченный по правам ребенка проводит информационную кампанию по разъяснению положений закона от 01.01.01 года как в средствах массовой информации, так и в ходе участия в областных и районных (городских) семинарах, круглых столах, конференциях, родительских собраниях.
Дополнительно уполномоченным по правам ребенка предложено уполномоченным органам предоставить сведения о пострадавших детях, оказании им помощи и (или) предоставлении социальной реабилитации по временной форме, которая позволит получить достоверную информацию о масштабах реализации закона.
Уполномоченным государственным органам Волгоградской области предлагается рассмотреть специальный доклад уполномоченного по правам ребенка в порядке и сроки, установленные статьей 13 Закона Волгоградской области -ОД "Об уполномоченном по правам ребенка в Волгоградской области", и в письменной форме сообщить уполномоченному о принятых мерах.
Уполномоченный по правам ребенка
в Волгоградской области Н. Н. Болдырева
Основные порталы (построено редакторами)