О задачах финансовых органов края
по обеспечению сбалансированности и устойчивости бюджетов в 2015 году
(19 марта 2015 г.)
Уважаемый Александр Станиславович, уважаемые коллеги!
За последние 5 лет при ежегодном росте доходов отмечается снижение темпов роста налоговых и неналоговых доходов бюджета края. Если в 2010 году доходы возросли к предыдущему году на 22,9 %, то в 2013 году темп роста сократился до 3 %, в 2014 году до 2,3 %. С учетом уточнения основных макроэкономических показателей социально-экономического развития края в 2015 году ожидается снижение темпов роста к 2014 году до 93,5 процентов.
В результате, темп роста расходов бюджета существенно опережает темп роста доходов. С 2011 года доходы увеличились в 1,2 раза, а расходы – в 1,4 раза. Дефицит бюджета края в 2014 году возрос к прошлому году в 4,2 раза и составил 15,2 млрд. рублей.
Нагрузка на бюджет края постоянно растет. Расходы на финансовое обеспечение указов Президента Российской Федерации в 2014 году составили 38,9 млрд. рублей, или 34 процента от общих расходов. За период действия указов фонд оплаты труда вырос на 135 процентов.
Ежегодно растет размер страховых взносов за неработающее население в фонд обязательного медицинского страхования (с 2,1 млрд. рублей в 2010 году до 7,9 млрд. рублей в 2014 году, т. е. за 5 лет рост в 4 раза).
Дорожный фонд края увеличился с 2,5 млрд. рублей в 2012 году до 3,2 млрд. рублей в 2014 году.
В связи с необходимостью выполнения всех принятых обязательств, (прежде всего по указам Президента РФ) в 2014 году привлечено кредитов банков на 18 млрд. рублей. Государственный долг за последние 3 года увеличился в 8 раз и составил 23,2 млрд. рублей или 42,5 процента от налоговых и неналоговых доходов краевого бюджета. Расходы на его обслуживание возросли в 20 раз, с 50 млн. до 1 млрд. рублей.
В целях обеспечения устойчивости бюджета и снижения долговой нагрузки, Правительством края принята Программа повышения эффективности управления общественными финансами Хабаровского края на период до 2018 года. Утверждены Основные направления долговой политики края. Реализуется План мероприятий по сокращению государственного долга края на 2014-2016 годы.
Чего удалось достичь? При формировании проекта бюджета на 2014 год мы снизили текущие расходы по всем государственным программам края на 7,2 % или 4,6 млрд. рублей, инвестиции – в 2 раза или на 1,9 млрд. рублей. В ходе исполнения бюджета 2014 года оптимизированы расходы в сумме 3,8 млрд. рублей (2,9 млрд. – при весеннем уточнении и 900 млн. – в рамках осеннего уточнения закона). Всего оптимизация расходов 2014 года составила 10,3 млрд. рублей.
В ходе исполнения бюджета дополнительно привлечено дотации на обеспечение сбалансированности 3,3 млрд. рублей. Средства направлены на покрытие дефицита, повышение заработной платы работникам бюджетной сферы, компенсационные выплаты пострадавшим в результате крупномасштабного наводнения.
Министерством финансов края постоянно проводится работа по уменьшению потребности в кредитах банков и повышению ликвидности счета краевого бюджета:
- по итогам проведенных электронных аукционов ставка за пользование кредитными ресурсами банков снижена в среднем на 1 % годовых. Начальная (максимальная) цена 25 заключенных государственных контрактов снижена в общем на 193,5 млн. рублей;
- привлечены кредиты из федерального бюджета на частичное покрытие дефицита в размере 3,1 млрд. рублей. В том числе на ликвидацию последствий чрезвычайной ситуации – 1,6 млрд. рублей, на замещение кредитов банков – 1,5 млрд. рублей под 0,1 % годовых;
- в 2014 году в целях снижения банковских заимствований и расходов на обслуживание долга привлекались краткосрочные кредиты из федерального бюджета на пополнение остатков в сумме 4,0 млрд. рублей, под 0,1 % годовых;
- использовались свободные остатки средств бюджетных и автономных учреждений (2,5 – 3 млрд. рублей).
Принятые меры позволили сэкономить в 2014 году на расходах по обслуживанию государственного долга 674 млн. рублей.
Работа по обеспечению сбалансированности бюджетов велась и в муниципальных образованиях. Так, муниципальные программы повышения эффективности управления общественными финансами на период до 2018 года приняты во всех городских округах и муниципальных районах, кроме Ульчского.
Всеми городскими округами и муниципальными районами края утверждены планы мероприятий по росту доходов, оптимизации расходов и совершенствованию долговой политики. В результате их реализации в 2014 году местные бюджеты получили дополнительные доходы в сумме 240,4 млн. рублей. Наибольшие объемы дополнительных поступлений сложились в городском округе "Город Хабаровск", Николаевском, Солнечном, Охотском, Хабаровском муниципальных районах. Просроченная кредиторская задолженность снижена в г. Комсомольске-на-Амуре, Советско-Гаванском, имени Лазо, Ульчском муниципальных районах.
В то же время, руководителями финансовых органов недостаточно внимания уделяется оптимизации расходов. Из 18 млрд. рублей расходов местных бюджетов оптимизировано только 31,8 млн. рублей или 0,2 процента.
Проблемы сбалансированности, возникающие при исполнении местных бюджетов, органы местного самоуправления по-прежнему стремятся решать за счет обращений за дополнительной финансовой помощью. В прошлом году от муниципальных образований края поступило более ста обращений на общую сумму 5 млрд. рублей. Наибольшее количество обращений поступило от Амурского (14), Бикинского и Николаевского (по 11) муниципальных районов.
Основные причины обращений связаны:
- с тем, что бюджет изначально планировался с недостатком собственных средств на исполнение расходных обязательств (10 муниципальных районов);
- с принятием новых расходных обязательств, в том числе инвестиционных, не согласованных с органами исполнительной власти края.
- с планированием доходов и источников финансирования в объемах, которые реально не могут быть получены; например, так бывает с доходами от приватизации (мы в этом случае говорим, что планируют "воздух").
Отдельные руководители финансовых органов края, получив дополнительную финансовую помощь на компенсацию выпадающих доходов, не уменьшают в решении о бюджете объем налоговых и неналоговых поступлений, либо уменьшают не на полную сумму. Тем самым они создают себе возможность принимать расходные обязательства под доходы, которые в бюджет не поступят. В итоге – рост просроченной кредиторской задолженности.
В результате недостаточной работы по оптимизации расходов местных бюджетов, на 01 января 2015 года объем муниципального долга возрос к уровню 2014 года на 706,8 млн. рублей и составил 2,9 млрд. рублей. Дефицит местных бюджетов составил 1,9 млрд. рублей, тогда как в 2013 году местные бюджеты были исполнены с профицитом.
Консолидированный бюджет края 2015 года прогнозируется с дефицитом 13,5 млрд. рублей. В краевом бюджете предусмотрено привлечение кредитов банков 25,8 млрд. рублей, в том числе на погашение кредитов 2014 года – 16,3 млрд. рублей, на перекредитовку – 9,5 млрд. Расходы на обслуживание государственного долга составят 2,8 млрд. рублей.
Экономическая ситуация 2015 года создает риски при исполнении бюджета края. Снижение макроэкономических показателей повлечет выпадающие доходы краевого и местных бюджетов и превышение предельного уровня дефицита, установленного бюджетным законодательством.
Экономические условия обязывают проводить жесткую бюджетную политику, для обеспечения стабильного исполнения своих обязательств. В целях оптимизации расходов, финансовым органам края необходимо в кратчайшие сроки организовать работу главных распорядителей бюджетных средств, ответственных исполнителей государственных и муниципальных программ по следующим основным направлениям:
1. Проведение структурных изменений в своих отраслях. Основной упор в этой работе сделать на оптимизации сети учреждений, расходов на их содержание и численности персонала. Это наиболее трудное направление, но именно здесь основные резервы.
В крае 1503 учреждения социальной сферы (291 краевых и 1212 муниципальных) с численностью 56832 человека. Расходы на их содержание 29,9 млрд. рублей. Кроме того, в распоряжении учреждений остаются доходы, получаемые от оказания платных услуг (по краевой сети это 15-20 % от объема их бюджетного финансирования). Учреждения используют здания и помещения, часть которых может быть приватизирована.
Положительный эффект может быть получен от реорганизации или ликвидации нескольких учреждений с одинаковыми функциями. Например, на краевом бюджете два института повышения квалификации учителей (в одном г. Хабаровске!), две службы заказчика по капитальному строительству. Можно оптимизировать штаты однотипных учреждений, структуру имущества. Непрофильные функции учреждений (транспортное обеспечение, уборка помещений) могут передаваться на аутсорсинг, здесь надо смотреть и сравнивать затраты. И это всё – резервы.
Особое внимание следует уделить расходам на финансовое обеспечение государственного или муниципального задания. При их планировании главными распорядителями, учредителями до сих пор фактически применяется старая сметная модель, не стимулирующая оптимизацию затрат и снижение стоимости оказания бюджетной услуги. Почему это происходит?
В переходный период (до 01.07.2012) 83-ий федеральный закон разрешал определять субсидию по нормативным затратам, рассчитанным от фактических объемов сметного финансирования (этот метод получил название "первоначальных нормативных затрат"). При таком подходе нормативные затраты были индивидуальными для каждого учреждения, а субсидия по сути не отличалась от сметы. Закон не определил, какими должны стать нормативные затраты после окончания переходного периода. В результате, нормативы продолжают оставаться "первоначальными", потому что сам учредитель не заинтересован в их упорядочении, так при этом он теряет часть бюджетного финансирования.
Широкие полномочия учредителя позволяют ему не снижать размера субсидии на госзадание, даже при уменьшении количества единиц услуги. Закон не запрещает заново утвердить ("скорректировать в большую сторону") норматив затрат, и учреждение ничего не потеряет. На практике, при уменьшении объемных показателей услуг, субсидия может даже увеличиться. Если нет зависимости субсидии от изменения количества услуг – значит, учреждение по-прежнему получает финансирование в тех же объемах, что и по смете.
Выявлены факты включения в субсидию на госзадание расходов, не связанных с оказанием конкретной услуги. Это расходы на приобретение оборудования, строительных материалов и т. п., которые по закону должны включаться в состав иных субсидий учреждению.
В связи с отсутствием стандартов качества некоторых услуг, нечетко сформулированные в госзадании показатели, или показатели, трудно поддающиеся проверке, позволяют сфальсифицировать итоги деятельности учреждения. Это приводит к тому, что учреждение получает финансирование без учета результатов своей работы, как если бы финансировалось по смете, и не заинтересовано в оптимизации затрат.
И при этом, у руководителей бюджетных и автономных учреждений самые широкие полномочия по использованию средств от предпринимательской деятельности.
Для оптимизации расходов необходимо создать систему, в которой главный распорядитель бюджетных средств будет играть роль экономически заинтересованного "покупателя", а учреждения и негосударственные организации – роль конкурирующих между собой "продавцов". Необходимо привлекать частный сектор для предоставления государственных и муниципальных услуг, снижая затраты на предоставление единицы услуги за счет перехода к единым нормативам, за счет оптимизации штатов однотипных учреждений, за счет стандартизации требований к процессу оказания услуг и их материально-техническому обеспечению. В случае прогноза невыполнения государственного задания, своевременно проводить его корректировку в установленном порядке. Завершить переход в полном объеме на «эффективный контракт» в социальных отраслях, с внедрением критериев оценки результатов работы руководителей и сотрудников. Механизм функционирования и принципы построения такой системы должны быть выработаны главными распорядителями бюджетных средств, с учетом отраслевых особенностей. Но "раскачать", инициировать этот процесс – задача финансовых органов.
2. Не допускать в 2015 году рост численности в органах государственной власти, государственных органах края, в органах местного самоуправления.
Оптимизировать структуру аппарата, фонд оплаты труда не менее чем на 10 процентов, провести инвентаризацию и сократить непервоочередные расходы на содержание аппарата, в том числе представительские расходы, на информационное освещение деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, в полном объеме сократить расходы на приобретение имущества, капитальный и текущий ремонт.
По поручению Губернатора края подготовлены предложения об установлении с 2016 года нормативов формирования расходов на оплату труда для депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих. Новые нормативы будут применяться параллельно с нормативами на содержание.
3. Определить приоритетность расходов с учетом выполнения указов Президента РФ и стабилизационных мер. Не относящиеся к ним расходы исключить либо перенести на поздние сроки (2016-2017 годы): в первую очередь инвестиционные (из них прежде всего те, на которые нет проектно-сметной документации либо находящиеся в начальной стадии строительства), "диспозитивные" расходы (осуществляемые по праву, а не по обязанности), всевозможные мероприятия (конкурсы и т п.), субсидии некоммерческим организациям, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам, гранты в форме субсидий.
Исключить низкоэффективные расходы и расходы, не относящиеся к полномочиям края (для органов местного самоуправления – не относящиеся к вопросам местного значения). Для тех, кто затрудняется с определением "низкоэффективных расходов" – ориентируйтесь на их взаимосвязь с показателями и индикаторами, находящимися на контроле органов власти края. Если такой взаимосвязи нет, расходы можно рассматривать как низкоэффективные и ставить вопрос об их целесообразности.
Необходимо провести анализ целесообразности существования и поддержки унитарных предприятий.
10 февраля Губернатор края подписал распоряжение "О мерах по обеспечению сбалансированности консолидированного бюджета края при его исполнении в 2015 году…". В нем определен закрытый перечень первоочередных расходов, подлежащих исполнению до уточнения основных параметров краевого бюджета и установлен соответствующий механизм взаимодействия минфина края, главных распорядителей бюджетных средств и комитета госзаказа Правительства края. Это временная мера: она только приостанавливает, но не убирает неэффективные расходы, зато позволяет заняться их пересмотром. Кстати, комитет госзаказа неукоснительно следит за соблюдением перечня. Главам муниципалитетов рекомендовано принять аналогичные меры, а также обеспечить строгое соблюдение параметров местных бюджетов по расходам, учтенных при сверке исходных данных и принятых в расчеты финансовой помощи. Я хочу пояснить: это значит, что необходимо соблюдать объем расходов первоначально утвержденных местных бюджетов и не допускать их роста, в том числе по инвестициям на капстроительство в объекты муниципальной собственности, согласованные органами власти края при утверждении Перечня КАИП.
В связи с этим, необходимо предельно жестко подходить к отбору муниципальных инвестиционных проектов, учитывая реальную возможность местных бюджетов по обеспечению софинансирования.
4. Обеспечить эффективность закупок.
Для этого провести инвентаризацию имущества, систематизировать сведения о его наличии и использовании.
Осуществлять возврат остатков субсидий на иные цели бюджетным и автономным учреждениям только после согласования решения о наличии потребности в них с финансовым органом.
Кроме того, необходимо:
- оптимизировать лимиты потребления топливно-энергетических ресурсов;
- сократить не менее, чем на 50 процентов расходы на служебные командировки, на подписку периодических изданий, связь, транспортные расходы, ГСМ.
- в полном объеме сократить расходы на приобретение имущества, капитальный и текущий ремонт (включая субсидии бюджетным и автономным учреждениям на иные цели).
5. Использовать механизм государственно-частного партнерства, позволяющего привлечь инвестиции и услуги частных компаний для решения государственных и муниципальных задач.
6. Пересмотреть государственные и муниципальные программы в целях финансирования наиболее приоритетных направлений и с учетом выполнения всех вышеперечисленных мер.
В декабре Минфин России довел новые детальные рекомендации по организации этой работы (они были вам направлены), а мы, финансисты, совместно с отраслевыми органами, должны адаптировать их к условиям края и конкретных муниципалитетов.
В условиях ухудшения основных макроэкономических показателей, снижения устойчивости финансово-кредитной системы, нарастания инфляционных процессов и снижения доступности привлечения заемных средств на финансовом рынке, дополнительная финансовая помощь субъектам РФ оказывается только под выполнение условий. Прежде всего, это недопущение роста просроченной кредиторской задолженности к уровню на 1 июля 2014 года. В связи с этим следует принять все меры по устранению причин, порождающих задолженность (мы о них говорили: несвоевременное проведение инвентаризации расходов, некачественное планирование, принятие новых несогласованных обязательств, недостаточная работа по оптимизации), а также строго соблюдать правила отнесения "кредиторки" к категории просроченной. Тщательно отрабатывайте эти вопросы с главными бухгалтерами, помните, что техническая или математическая ошибка ведет к неверным политическим решениям.
Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2014 г. № 000 установлен целый ряд ограничений и условий, от выполнения которых зависит предоставление бюджетного кредита из федерального бюджета для частичного покрытия дефицита, среди которых:
- соблюдение установленных Правительством Российской Федерации нормативов формирования расходов на оплату труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации или содержание органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Приказом Министерства финансов РФ от 31 октября 2014 г. № 000 для всех субъектов Российской Федерации установлены нормативы формирования расходов на содержание органов государственной власти на 2015 год;
- сохранение дефицита бюджета субъекта Российской Федерации на уровне, утвержденном на 2015 год, и его поэтапное снижение к 1 января 2017 г. до 10 процентов суммы доходов краевого бюджета без учета объема безвозмездных поступлений за 2016 год;
- поэтапное сокращение доли общего объема долговых обязательств субъекта Российской Федерации по кредитам от кредитных организаций к 1 января 2017 г. до уровня 50 процентов суммы доходов краевого бюджета без учета безвозмездных поступлений за 2016 год;
- согласование с Минфином России (до внесения в Законодательную Думу края) предполагаемых изменений в закон о краевом бюджете, если указанные изменения приводят к изменению дефицита краевого бюджета.
Результативность мер по оптимизации учитывается Министерством финансов РФ при решении вопроса об оказании краю дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета.
В целях обеспечения сбалансированности и устойчивости местных бюджетов, руководителям финансовых органов края необходимо:
- организовать работу по приведению расходов местных бюджетов на 2015 год в соответствие с реальными источниками финансирования, исходя из объема собственных налоговых и неналоговых доходов и утвержденного законом объема финансовой помощи;
- до пересмотра параметров бюджетов осуществлять финансирование только первоочередных расходов, не допускать принятия бюджетных обязательств, не обеспеченных финансированием, и увеличения кредиторской задолженности местных бюджетов;
- обеспечить эффективное управление единым счетом бюджета, привлекая временно свободные целевые средства, свободные остатки средств бюджетных и автономных учреждений, находящиеся на счетах, открытых в отделениях УФК края.
(В 2014 году подготовлена нормативная правовая база для перечисления 14 видов межбюджетных трансфертов местным бюджетам под фактически заявленную потребность, исключая образование остатков на счетах местных бюджетов. Перечень межбюджетных трансфертов утвержден распоряжением Правительства Хабаровского края от 26 декабря 2014 года , а порядок перечисления установлен приказом Федерального Казначейства от 26 марта 2014 г. № 5н. Для проведения кассовых выплат из местных бюджетов, финансовые органы муниципальных образований края в первоочередном порядке должны обеспечить наличие средств на счетах местного бюджета);
- дополнительные доходы (за исключением целевых поступлений) направлять на замещение муниципальных заимствований, погашение муниципального долга, уменьшение дефицита местного бюджета и погашение просроченной кредиторской задолженности.
В муниципальных районах провести работу с органами местного самоуправления городских и сельских поселений края по уточнению параметров местных бюджетов на 2015 год с учетом обозначенных требований. При этом обеспечить утверждение в бюджетах муниципальных районов дополнительных объемов иных межбюджетных трансфертов бюджетам сельских поселений, с учетом перераспределения полномочий по доходам и расходам в рамках федеральных законов 136-ФЗ, 383-ФЗ и Закона Хабаровского края от 26 ноября 2014 г. № 16.
Спасибо за внимание!
Основные порталы (построено редакторами)