Г. А. Васильева*
Роль органов городского самоуправления в формировании бюджета города Челябинска во второй половине ХIХ – начале ХХ в.
Российский и мировой опыт убеждают нас в том, что институты местного самоуправления могут стать эффективным инструментом для стимулирования экономического и социального развития регионов. Изучение исторического опыта организации финансовой деятельности органов городского самоуправления может оказать неоценимую помощь в решении задач реформирования экономики регулировании социальных и экономических процессов, формировании собственных источников и экономических механизмов устойчивого развития городов.
Многообразие развивающегося городского хозяйства, появление новых потребностей общественной жизни и сложность их удовлетворения в связи с отсутствием достаточного количества денежных средств во все исторические эпохи ставили финансовые вопросы на приоритетное место в деятельности городского самоуправления. Без самостоятельного бюджета нет муниципальной автономии и хозяйственной самостоятельности местных властей. Поэтому самостоятельное формирование, утверждение и расходование бюджета принадлежат к важнейшим правам и обязанностям местного самоуправления.
Финансовое положение городского самоуправления зависит от многих причин: общих народнохозяйственных условий страны, государственного коммунального законодательства и степени использования городским самоуправлением предоставленных ему прав в распоряжении доходами, от предприятий и имуществ, принадлежащих городу и доступных прибыльной эксплуатации, и, наконец, от непосредственной финансовой помощи со стороны государства.
Бюджет города представляет собой централизованный фонд денежных средств органов местного самоуправления. Он выполняет три основные функции: отражает приоритеты местного большинства, является средством регулирования планов и решений представительного органа и обеспечивает контроль финансового состояния города, дает представление о тенденциях развития муниципального хозяйства.
До конца 60-х годов ХIХ в. в соответствии с «Жалованной грамотой» (1785 г.) городам было позволено иметь собственные денежные доходы, употребляемые на городские нужды. Это были средства от эксплуатации городской недвижимости и имущества, из штрафов, уплачиваемых горожанами, взносов новых членов городского общества, а также с прибыли положенного в банк городского капитала. В связи с тем, что эти источники не приносили городам большого дохода, правительство было вынуждено отдавать в пользу городов 1 % от питейного сбора. Самыми значительными поступлениями в городскую казну были добровольные взносы горожан и иногородних купцов, на которые система городских налогов и сборов не распространялась.
До середины Х1Х в. городская дума в формировании бюджета практически не участвовала. Право устанавливать налоги принадлежало исключительно правительству. Большую роль в формировании городской политики играли губернаторы и губернские правления.
После принятия Городового положения в 1870 году и выборов в органы городского самоуправления положение начало меняться. С этого времени в компетенцию городской думы входили такие вопросы, как установление сборов, сложение недоимок, установление правил о заведовании муниципальным имуществом, о приобретении недвижимости, о займах и т. д. Экономика городского хозяйства в своих главных чертах сводилась к изысканию доходов, с одной стороны, и к выбору предметов расходов – с другой.
Доходы бюджета – часть централизованных финансовых ресурсов местных властей, необходимых для исполнения их функций. В соответствии с «Уложением о городском хозяйстве» доходы городов, в том числе Челябинска, делились на обыкновенные и чрезвычайные. Первые из них (2/3 дохода) имели регулярный характер, а вторые сводились к единовременным, случайным, а иногда и неожиданным поступлениям, которые нельзя заранее предвидеть (около 1/3 доходов).
Во второй половине ХIХ в. основными источниками доходов бюджета города Челябинска являлись
– налоги, пошлины и разные сборы (около 70 %);
– внешние поступления (около 15 %);
– доходы от хозяйственной деятельности муниципалитета (12–17 %).
Налоги взимались с муниципальных имуществ и оброчных статей, кроме того, в доход города зачислялись поступления оценочного сбора. Размеры его поступления и значение этого источника дохода определялись установленной законом системой городских выборов, а также существовавшими законодательными нормами об обложении недвижимости государственными и местными сборами. Городовое положение 1870 г. передало в пользу городов 1 % оценочный сбор с владельцев всей недвижимости в них, поэтому финансы значительно пополнялись. Это создавало базу для развития хозяйства и благоустройства. Налоги давали в 1872 г. 67 % доходов городского бюджета, в 1892 – немного более 50 %. Снижение налогов компенсировалось соответствующим ростом чрезвычайных доходов.
Кроме того, существовали следующие виды городских сборов: пошлины судебно-административные (например, за совершение административных актов, за право пользования мерами и весами, сборы с аукционных продаж имущества, и т. д.) и пошлины за услуги, оказываемые гражданам городскими предприятиями, сооружениями и учреждениями (например, плата за учение в школах и лечение в больницах, за услуги боен, водопровода, электричества, плата за пользование мостами, и т. д.) Несмотря на разнообразие и многочисленность городских пошлин, их роль в городских бюджетах сравнительно мала.
Внешние поступления в доход города – пособия государства городским самоуправлениям – были также незначительны (около 15 %).
Доходы города от муниципальных предприятий и имуществ (земли, леса, недра, доходные дома, ценные бумаги), сборы с документов на право торговли и промышленного производства, с трактиров, постоялых дворов и съестных лавок, с извозного промысла, с частных лошадей и экипажей, с квартир и жилых помещений, с собак, с аукционов целиком зависели от деятельности органов самоуправления и составляли в доходе города от 12 до 17 %.
Во второй половине ХIХ в. определилась хозяйственная специализация Челябинска, которая состояла в торговле хлебом и скотоводческой продукцией. Крупнейшими хлеботорговцами были А. П. Холодов, П. С. Степанов, М. Н. Крашенинников. Городские промышленные заведения были немногочисленны. По сведениям губернского статистического комитета, в Челябинске в начале 1870-х гг. были зарегистрированы 26 предприятий: салотопенных, свечных, мыловаренных, маслобойных, водочных, кожевенных. К концу Х1Х в. количество этих заведений увеличилось до 100. По своему уровню и масштабам производства они являлись заведениями ремесленного типа. В 1895 по официальной статистике только 7 из них имели статус завода. В конце Х1Х – начале ХХ вв. Челябинск, благодаря превращению его в крупный железнодорожный узел, занял прочные позиции торгово-посреднического центра общероссийского значения. Торгово-экономическую специализацию города определяли торговля чаем и хлебом. По торговле чаем Челябинск вышел на 2-е место в империи, уступив лишь Москве. Из Индии, Китая, Цейлона через Челябинскую таможню (открыта в 1899 г. специально для пропуска колониальных товаров) ежегодно проходило до 1,5 млн. пудов чая. В городе действовало три чаеразвесочных фабрики.
Способствовало развитию городского хозяйства и благоустройству развитие кредита. 5 июля 1893 г. было открыто Челябинское отделение Государственного банка Российской империи. Банк финансировал железнодорожное строительство и кредитовал торговые операции.
Уже в 1898 году отделением Госбанка было выдано ссуд под залог хлеба на сумму около 9 млн. руб., и 41 млн. под залог земледельческих орудий. Кроме того, отделение принимало непосредственное участие в создании и поддержке учреждений мелкого кредита: ссудно-сберегательных касс, кредитных товариществ и т. д.
Вслед за государственным в Челябинске стали открывать свои филиалы коммерческие банки. Крупнейшими из них были петербургские: Русский торгово-промышленный и Русский банк для внешней торговли. Русский торгово-промышленный банк использовал различные формы кредитования, в том числе под ценные бумаги, чем привлекал наиболее состоятельных лиц.
В 1896 г. был организован городской ломбард, в 1900 – создано общество взаимного кредита, открыты три сберегательные кассы. В 1906 г. начала свою деятельность товарная биржа, основным объектом сделок на которой являлись зерно и мука. Биржевой комитет возглавлял предприниматель и видный общественный деятель В. К. Покровский.
Первым самостоятельным банком города был Челябинский городской общественный банк, открытый в феврале 1867 г. Директором банка стал Н. П. Крашенинников. Капитал банка составлял 15 тысяч рублей. Это учреждение интересно как опыт организации среднего кредита и как пример самостоятельной предпринимательской деятельности органов городского самоуправления в финансовой сфере. Предполагалось 1/3 чистой прибыли, получаемой банком, перечислять на пополнение основного капитал, а 2/3 – в городской доход и на благотворительную деятельность.
В начале ХХ в. в городе действовало 7 коммерческих, 2 общественных банка, 3 банка взаимного кредита и 14 страховых обществ.
Во второй половине Х1Х в. доходы города росли. Если в 1870 (накануне введения Городового Положения) они составили 11 420 руб., то уже в 1875 году, к концу первого срока работы думы они выросли более чем в 2,5 раза – 27 610 руб., в 1880 году, к окончанию второго срока деятельности городского самоуправления – еще удвоились, составили 57 718 руб. Деятельность челябинских органов самоуправления способствовала оживлению общественно-политической и культурной жизни, помогала торгово-промышленному развитию города. Из чисто административного центра город постепенно стал превращаться в центр народно-хозяйственной деятельности. Решения, принимавшиеся думой по благоустройству города, способствовали развитию местного хозяйства и делали условия жизни горожан более комфортными.
К концу века доходная часть бюджета значительно уменьшилась. Причин было несколько: снижение правительством городских налогов, малая доходность городских имуществ, оторванность и удаленность от промышленных и торговых центров страны и т. д.
Показателем финансовой обеспеченности и степени хозяйственной мощи города служит баланс получаемых и расходуемых денежных средств. Как показывает практика, расходы городов обнаруживают стремление развиваться быстрее, чем доходы. Во второй половине Х1Х в. расходы Челябинска значительно превышали его доходы. Например, в 1875 г. город получил доход 27 610 руб., расходов было произведено на 28 021 руб., в 1880 г. доход города составил 57 718 руб., а расход – 81 602 руб. Лишь в 1890 году, практически первый раз за рассматриваемый период баланс был положительным: доход 34 203 руб., расход – 34 005.
Во второй половине Х1Х в. российские города не являлись полновластными хозяевами и распорядителями своих собственных средств и испытывали существенные трудности в решении городских проблем. Значительная часть расходов являлась обязательной по закону и уходила вовсе не на городские, а общегосударственные нужды: например, содержание правительственных учреждений, воинская квартирная повинность, содержание городской полиции и пожарных команд и т. д. Обязательными собственно городскими расходами были: расходы на городское самоуправление и сиротский суд, благоустройство, просвещение и здравоохранение, а также содержание и устройство муниципального недвижимого имущества, уплату долгов и налогов, образование капиталов.
Реформа 1870 г. предоставила городскому общественному управлению сравнительно широкую самостоятельность в ведении городского хозяйства и решении, местных дел. Утверждению губернской администрацией или в некоторых случаях Министерством внутренних дел подлежали лишь наиболее важные постановления думы Огромное же большинство дел, в том числе и годовые сметы, решались думой окончательно и не нуждались ни в чьем утверждении. На губернатора возлагался надзор лишь за законностью действий органов городского самоуправления. При всех своих недостатках Положение 1870 г. явилось крупным шагом вперед по сравнению, как с предшествующим периодом, так и с той обстановкой, в которой оказалось городское самоуправление, в конце XIX – начале XX вв. Годы царствования Александра III выдвинули на политическую арену идеи централизации и укрепления принципа самодержавия. Городовое Положение 1892 г. не только значительно урезало избирательное право для горожан, изменило внутреннее устройство органов городского самоуправления, но поставило органы самоуправления в такую зависимость от представителей коронной администрации, какой не знало в то время ни одно цивилизованное государство.
* Васильева Галина Аскаровна – кандидат исторических наук, доцент кафедры конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета.
Основные порталы (построено редакторами)