ЮФУ станет ФАУ: обсуждаем и готовимся
19 сентября состоится конференция представителей научно-педагогических работников, других категорий работников и обучающихся в ЮФУ по переходу Южного федерального университета в автономное учреждение.
В Программе развития ЮФУ на 2007-2010 годы в разделе «Совершенствование системы управления ЮФУ» запланировано «поэтапное (2008 год – проведение подготовительных работ, 2009 год – реализация работ по переходу в автономное учреждение, способное более полно использовать рыночные механизмы для оперативного реагирования на запросы общества, диверсификацию финансовых поступлений и развития материально-технической базы, повышения заинтересованности работников в результатах собственного труда и коллектива в целом».
Почти два месяца в университете активно обсуждают и прорабатывают вопросы перехода ЮФУ в автономное учреждение. 19 мая на первом круглом столе, организованном профсоюзной организацией, был, по сути, ликбез для непросвещенной аудитории (многие участники «круглого стола» даже не читали сам закон), и вопросов было в разы больше, чем ответов.
В мае-июне эту актуальную для университета проблему обсуждали на совещаниях директоров НИИ И КБ, на ученых советах подразделений и на заседаниях комитета Ученого совета ЮФУ по экономической и налоговой политике, совещаниях в МЭРТе и Минобрнауки.
3 июня состоялось расширенное заседание комитета Ученого совета ЮФУ по экономической и налоговой политике, посвященное переходу Южного федерального университета в федеральное автономное учреждение. С основным докладом выступила проректор по экономике М. А. Боровская.
- Закон «Об автономных учреждениях»,- подчеркнула Марина Александровна, - следует рассматривать в связке с изменениями в Бюджетный кодекс, которые разрабатываются Министерством финансов. Согласно этим изменениям для бюджетного учреждения с начала 2009 года вводятся серьезные ограничения на использование и порядок расходования внебюджетных средств. Ограничения касаются и финансирования из других уровней бюджетной системы, а также договоров на выполнение научно-исследовательских тем. Платные услуги и благотворительные пожертвования не запрещаются, но доходы от них поступают в общие доходы соответствующего бюджета, как и налоги, и не закрепляются за конкретным бюджетным учреждением. Таким образом, вузам и другим учреждениям науки и культуры становится труднее функционировать в таких условиях. Поэтому изменение типа учреждения и преобразование его в автономное учреждение становится оправданным и объективно необходимым.
Далее проректор по экономике рассказала о новых экономических возможностях, преимуществах и рисках, которые открываются с переходом из бюджетного в автономное учреждение.
Автономное учреждение по сравнению с бюджетным имеет новые экономические возможности:
· АУ вправе распоряжаться закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, которым АУ распоряжается с согласия собственника;
· АУ самостоятельно распоряжается заработными средствами, в т. ч. средствами, полученными от ресурсного капитала (эндаумента);
· АУ имеет право привлекать заемные средства (кредиты), а также открывать банковские счета.
Несмотря на все сложности и неясности, отметила М. А. Боровская, у потенциальных автономных учреждений есть ряд неоспоримых преимуществ:
· при условии наличия четко прописанного государственного задания АУ без проблем получают финансирование из бюджета;
· привлекают внебюджетные средства;
· их имущество закреплено за государством;
· они наделены широкими экономическими полномочиями;
· получают бюджетное финансирования в форме субсидий, и как следствие - возможность распоряжаться заработанными средствами без постоянного контроля со стороны учредителя, казначейства и финансового органа.
Среди рисков перехода в автономное учреждение проректор по экономике назвала:
· недофинансирование из-за отмены финансирования по смете доходов и расходов;
· банкротство;
· «мягкая приватизация» через вклад имущества в иные юридические лица;
· «мягкая приватизация» через банкротство;
· рейдерство или «силовой захват» через ложное банкротство или недружественное поглощение.
Марина Александровна представила примерный трехлетний финансовый план - проект расходов федерального бюджета на развитие ФГОУ ВПО «Южный федеральный университет» на 2009-2011 годы, в соответствии с которым выделены основные направления по дальнейшему финансированию на ближайшие три года. Бюджет развития ЮФУ по реализации нацпроекта (1900 млн. руб.) плюс по 600 млн. руб. на финансирование капитального строительства и проектирования на каждый год – это те 2,5 млрд. рублей, которые заложены в Программе развития ЮФУ на 2009, 20010, 2011 годы. 3 млрд.506 млн. на капитальное строительство общежитий – это средств ФЦП "Научные и научно-педагогические кадры инновационной России" на 2009 - 2013 годы (за пять лет по этой федеральной целевой программе ЮФУ будет выделено 7 млрд. 325 млн. рублей). Текущее финансирование университета (1500 млн.) и доходы от внебюджетной деятельности (1300 млн.) в примерном финансовом трехлетнем плане «умышленно» оставлены без изменений – по уровню финансирования и объему внебюджета 2007 года. К октябрю 2008 года будет подготовлен уже не примерный, а фактический финансовый план ЮФУ на ближайшие три года.
Таблица 1. Проект расходов федерального бюджета на развитие ФГОУ ВПО «Южный федеральный университет» на 2009-2011 годы (млн. руб.)
2009 г. | 2010 г. | 2011 г. | |
Модернизация образовательного процесса | 804,56 | 800,0 | 800,0 |
Модернизация научно-исследовательского процесса | 521,56 | 515,0 | 515,0 |
Развитие кадрового потенциала | 72,41 | 76,0 | 76,0 |
Укрепление материально-технической базы | 501,47 | 509,0 | 509,0 |
ИТОГО бюджет развития | 1900,0 | 1900,0 | 1900,0 |
Капитальное строительство и проектирование | 600,0 | 600,0 | 600,0 |
Капитальное строительство общежитий | 319,0 | 1447,0 | 1740,0 |
Текущее финансирование образования и науки | 1500,0 | 1500,0 | 1500,0 |
Внебюджетная деятельность | 1300,0 | 1300,0 | 1300,0 |
ИТОГО общий бюджет ЮФУ | 5619,0 | 6747,0 | 7040,0 |
Взгляд учредителей
К 27 июня, к последнему в учебном году заседанию Ученого совета университета, многие руководители подразделений уже более четко могли сформулировать и преимущества перехода, и риски, и проблемы. На заседании выступила член рабочей группы Рособразования по переходу в АУ, начальник отдела планирования и оптимизации сети образовательных учреждений Рособразования, д. э.н., В. С. Гринько, которая в течение двух дней проводила семинары, круглые столы, консультации и отвечала на многочисленные вопросы деканов, директоров НИИ и КБ, заведующих кафедр, начальников отделов и управлений и просто рядовых сотрудников.
Вера Станиславовна призналась, что вопрос перехода в АУ очень непростой, нормативно-правовая основа еще не сформирована. Работа координируется со стороны минобрнауки и минэкономразвития. Создана рабочая группа, которая интенсивно занимается проработкой всех проблем, нюансов. Не на все вопросы есть ответы в настоящее время.
Подчеркнув, что специфика закона «Об автономных учреждениях» заключается в том, что закон определяет идеологию, а сами механизмы обозначены мазками, В. С. Гринько отметила, что государственное регулирование социальной сферы через АУ должно предоставить вузам экономические свободы и самостоятельность, повысить их конкурентоспособность, стимулировать инновационную и инвестиционную деятельность.
Комментируя принятые правительством России постановления по разработке механизмов перехода в АУ, В. С. Гринько кратко рассказала о сути этих правоустанавливающих документов и остановилась на проблемах, которые требуют решения.
Комментируя положение об осуществлении функций и полномочий учредителя федерального АУ (постановление от 10 ноября 2007 г. № 000) и отметив, что очень распространены неверные трактовки, что при переходе в АУ учреждение перестает быть государственным, Вера Станиславовна, подчеркнула, что это не так: переход в АУ не является реорганизацией, не меняется организационно-правовая форма учреждения. При принятии решений о создании, ликвидации, реорганизации АУ, а также в отношение его филиалов и представительств, применяются те же нормы ГК, которые действуют в отношении учреждений.
Много опасений у коллег вызвала позиция относительно назначения руководителя. В. С. Гринько уточнила: если иное не предусмотрено законом для данного конкретного учреждения. Применительно к вузу можно говорить, как раньше существовала процедура выборности ректора, так эта процедура остается. К функции управления учреждением, которую осуществляет ректор, подключается наблюдательный совет, при этом наблюдательный совет имеет управленческие функции вышестоящего органа. По сути, совет нанимает ректора на работу: именно в таком контексте рассматривается наблюдательный совет.
Какие проблемы обсуждаются членами рабочей группы по форме предложения о создании АУ (постановление от 01.01.01 г. № 000) и методическим рекомендациям по ее заполнению (приказ МЭРТ от 20 июля 2007 г. № 000)? Это проведение аудита, перерегистрация имущества в соответствии с требованиями постановления от 16 июля 2007 г. № 000.
Поскольку аудиторская проверка – это дорогостоящая процедура, к тому же конкурсная, важно знать, для какой цели она проводится. Пока неясно. Рособразование сделало запрос в МЭРТ по разъяснению целей аудита. Пока ответ не получен.
Вторая проблема связана с перерегистрацией всего имущественного комплекса в соответствии с 447 постановлением. С одной стороны, это очень долгая и непростая процедура, а с другой предоставляется редкая возможность провести полную инвентаризацию материальной базы. Не секрет, что в сфере образования здесь не все благополучно с использованием имущественного комплекса, денег на инфраструктуру тратится много, но не всегда эффективно.
Утверждены Правила опубликования отчетов о деятельности АУ и об использовании закрепленного за ним имущества (постановление от 18 октября 2007 г. № 000). Предстоит разработать формы отчетов и определить СМИ для их публикации. Сложной задачей является определение перечня показателей деятельности вуза. Критериальный ряд должен быть выстроен из показателей таким образом, чтобы мы могли оценить, что сейчас представляет из себя вуз и каким будет после перехода в АУ. Поэтому сейчас Рособразование запускает проект, который нацелен на разработку индикаторов, показателей и критериального ряда, сказала В. С. Гринько.
Установлен порядок определения видов особо ценного движимого имущества (постановление от 01.01.01 г. № 000), но пока не определены ни виды, ни категории. Сделан запрос в Росимущество, чтобы получить разъяснения и затем составить перечень особо ценного движимого и недвижимого имущества.
Утверждено Положение об условиях и порядке формирования задания учредителя и порядке финансового обеспечения его выполнения (постановление от 18 марта 2008 г. № 000). Комментируя этот документ, Вера Станиславовна обратила внимание на следующие важные моменты:
- АУ в течение 3-х лет для выполнения задания предоставляется субсидия,
- задание является обязательным для АУ,
- задание содержит требования к качеству, объемам, условиям, порядку и результатам оказания АУ образовательных услуг,
- финансовое обеспечение задания осуществляется за счет бюджетных ассигнований путем предоставления двух видов субсидий: во-первых, субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание образовательной услуги, а во-вторых, субсидии на возмещение нормативных затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого (за исключением имущества, сданного в аренду), а также на уплату налогов, в том числе земельные участки.
В. С. Гринько заметила, что, к сожалению, пока нет ответа на вопрос, как формируется задание и как оно финансируется. Но с другой стороны, поскольку в каждой отрасли социальной сферы есть своя специфика, и сейчас представилась редкая возможность прописать все, исходя из специфики высшего профобразования, в новых нормативно-правовых актах.
Рабочая группа по АУ пришла к мнению, что образовательное в учреждение должно получать задание в виде контрольных цифр приема (КЦП). Другое дело, что задание может сопровождаться дополнительными условиями его реализации.
Заметив, что в условиях демографической ситуации госзадание может сокращаться, Гринько добавила, что появляется большая свобода в определении цены обучения на договорной основе.
Говоря о порядке финансового обеспечения госзадания, Вера Станиславовна выделила три направления финансирования и соответственно разработку трех нормативов: по стоимости образовательной услуги, стоимости содержания имущества, земельных участков, налогов и, наконец, стоимости инвестиционного развития, иными словами - финансирование программы развития вуза.
К настоящему моменту рабочая группа проанализировала все существующие подходы к нормативно-подушевому финансированию и пришла к общему пониманию того, что нормативы на начальном этапе для БУ и АУ должны быть одинаковы. А дальше нужно двигаться по пути дифференциации стоимости образовательной программы.
Завершая свое выступление, В. С. Гринько еще раз подчеркнула всю сложность обсуждаемой темы, отметив, что без решения общих проблем в сфере образования, которые накапливались годами и в явном виде возникли при разработке документов по автономным учреждениям, нельзя решить проблемы АУ.
«Главная задача рабочей группы, - сказала Вера Станиславовна, - сделать так, чтобы с переходом в АУ учреждениям образования было не хуже, а комфортнее. Явные преимущества АУ всем известны: возможность уйти от жесткого казначейского контроля, от 94 ФЗ, возможность брать кредиты. Мы пытаемся обойти подводные камни, чтобы помочь госучреждениям нормально функционировать в современных экономических условиях. В зоне ответственности МЭРТа лежит разработка методических рекомендаций, в зоне ответственности Минобрнауки – методик, а за Рособразованием закреплена конкретика по расчету нормативов».
Она также сообщила членам Ученого совета ЮФУ, что первыми выразили готовность перейти в АУ 23 образовательных учреждения, в том числе 17 вузов, среди которых известные университеты ЛЭТИ, МЭСИ, МИФИ, МИСиС и др. И это только вузы «первой очереди». В Сибирском федеральном университете 20 июня на конференции было принято решение о переходе в АУ.
Таким образом, подвела итог В. С. Гринько, за вузом в настоящий момент остаются три позиции, которые необходимо выполнить: первая – это решение высшего коллегиального органа, вторая – перерегистрация имущества и третья – аудит, который пока с повестки дня не снят. Эти процедуры самые длительные.
Поскольку вопросов Вере Станиславовне задавали очень много, приведем часто повторяющиеся.
Вопрос-ответ
Госзадание по науке для АУ предусмотрено?
Пока до конкретики в этом вопросе мы не дошли. Есть общее понимание, что наука в вузе должна финансироваться через госзаказ.
Почему сверху так форсируют переход университета в АУ? Нормативной базы еще нет, много проблем не решено.
Мы пытаемся дать экономическую свободу университету и, кстати, Закон предусматривает механизма возврата в БУ. Кроме того, в Программе развития ЮФУ, принятой вашим коллективом и утвержденной на государственном уровне, есть такая позиция: переход в АУ.
Существуют ли механизмы защиты коллектива от рейдерства, приватизации, смены профиля деятельности?
Образовательные учреждения банкротству и приватизации не подлежат.
Планируется ли увеличить норматив финансирования? Сегодня государство платит за подготовку специалиста существенно меньше, чем в Киргизии, Украине, Финляндии, не говоря уже о других странах.
Форма субсидии не компенсирует все затраты на подготовку специалистов.
Возможен ли вариант финансирования госзадания в форме субвенции, которая предполагает полную компенсации затрат?
Нет. Минфин и МЭРТ определили финансирование в форме субсидий.
Что означает выход из-под опеки казначейства? Что он нам дает?
Все свои расходы сейчас вы совершаете только с разрешения казначейства. В ситуации с АУ все бюджетные средства будут выделяться одной общей суммой, и университет будет сам определять, как их тратить. Разрешается иметь несколько счетов в разных кредитных организациях.
Как естественно-научные факультеты, которые сегодня не в состоянии зарабатывать как юристы или экономисты, по-вашему, могут существовать в условиях АУ?
Университет должен рассматриваться как единое учреждение, которое наполняет общий бюджет, а затем перераспределяет, исходя из вклада в эту общую копилку. Если рынок труда требует математиков или физиков, значит, они в большей степени наполняют общий бюджет, если юристов или экономистов – значит, последние. Эта система финансового и экономического распределения способна согласовывать риски и ответственность.
В законе определена руководящая роль Наблюдательного совета в управлении университетом. Сейчас у нас главный орган управления - Ученый совет. Как будут отстраиваться их взаимоотношения?
Каким образом будет регулироваться взаимоотношения наблюдательного и ученого советов - на этот вопрос я сейчас не отвечу, поскольку этой проблемой мы еще не занимались. Предстоит осмыслить юридическую сторону и развести законодательно.
Рассматривался ли рабочей группой вопрос, связанный с освоением международного рынка образовательных услуг и госзадания на подготовку иностранных граждан?
Как задача - этот вопрос ставится. Подготовка иностранных студентов будет входить в госзадание. Что касается норматива финансирования, то если сегодня норматив БУ не отличается от АУ, то постепенно он будет меняться в пользу АУ.
Прокомментируйте механизм назначения представителей трудового коллектива в наблюдательный совет.
Никак не прокомментирую. Мы не дошли пока до наблюдательного совета. Не всё сразу. Мы пытаемся интенсифицировать работу. В рамках федеральной программы развития образования запущен проект, который заточен на разработку нормативно-правового сопровождения автономного учреждения. Предстоит еще много делать. У нас есть целый перечень, что нужно сделать до конца года. Главная задача в этой работы заключается в том, чтобы предоставить вузам большую свободу и гибкость в действиях.
Не рассматривался ли комиссией вопрос о том, чтобы НИИ в составе федеральных университетов по базовому финансированию были приближены к академическим институтам?
Впрямую такой вопрос не рассматривался. Такой подход – делить университет на структуры, не верен. Бюджет должен быть один задача системы управления университетом его перераспределять.
Где можно ознакомиться с документами и комментариями по АУ
В целях оперативного обмена информацией открыт совместно с «МЭСИ» сайт рабочей группы www.avtonom.mesi.ru;
На сайте ЮФУ www. sfedu. ru в разделе «Официальные документы» размещены все нормативно-правовые документы по АУ.
На сайте профкома ЮФУ http://www. profkom. rsu. ru/ также создан раздел «АУ» и форум, где можно задавать интересующие вопросы. Вопросы можно направлять и в «Общественную приемную» на сайте ЮФУ www. sfedu. ru.
Материал подготовила Т. Засорина
Основные порталы (построено редакторами)