Общественная инспекция по делам инвалидов в городе Москве

Общественная инспекция по делам инвалидов в городе Москве

 Проект

Концепция создания Общественной инспекции по делам инвалидов в городе Москве 

1.  Введение  Настоящая Концепция разработана в рамках реализации п. 1.16 Мероприятий на 2010 год по социальной интеграции инвалидов и других лиц с ограничениями жизнедеятельности города Москвы, утвержденных постановлением Правительства Москвы -ПП. Концепция обосновывает необходимость создания в городе Москве системы общественной (независимой) экспертизы доступности для маломобильных инвалидов объектов городской инфраструктуры (далее - общественная экспертиза доступности объектов) путем организации в ведении органов социальной защиты населения города Москвы Общественной инспекции по делам инвалидов (далее – Общественная инспекция). 

Общественная инспекция - это новая организационно-правовая форма взаимодействия специалистов органов государственной власти, государственных и иных учреждений и организаций, работающих в сфере создания в городе безбарьерной среды жизнедеятельности для инвалидов, самих инвалидов, их общественных объединений, некоммерческих организаций, а также заинтересованных физических лиц, обеспечивающая условия для обеспечения маломобильным инвалидам равного с другими гражданами доступа к объектам городской инфраструкткры и услугам потребления.

Цель разработки Концепции – определить цели, задачи, пути и способы осуществления на основе принципов частно-государственного партнерства независимой экспертизы объектов городской инфраструктуры на предмет их доступности для маломобильных инвалидов и других граждан. 

В соответствии с этой целью в Концепции сформулированы:
- цели и задачи проведения общественной экспертизы доступности объектов;
- объекты, на которые направлена общественная экспертиза доступности объектов.

Концепция базируется на положениях Конвенции ООН о правах инвалидов, Конституции Российской Федерации, Гражданского и Градостроительного кодексов Российской Федерации, Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», Градостроительного кодекса города Москвы, законов города Москвы «Об обеспечении беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной, транспортной и инженерной инфраструктур города Москвы», «О дополнительных мерах социальной поддержки инвалидов и других лиц с ограничениями жизнедеятельности в городе Москве», «Стратегии улучшения качества жизни инвалидов в городе Москве до 2020 года» и иных нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы формирования доступной для инвалидов среды жизнедеятельности. Концепция опирается на приоритетные направления Комплексной целевой программы «Социальная интеграция инвалидов и других лиц с ограничениями жизнедеятельности в городе Москве на 2007-2009 годы», главной целью которой является достижение высокого качества жизни инвалидов, в том числе с тяжелыми ограничениями жизнедеятельности. 

II. Анализ сложившейся ситуации и необходимость создания Общественной инспекции Реализация потенциальных возможностей инвалидов и интеграция их в общество невозможна без формирования в городе доступной и комфортной среды, которая обозначается не только как преодоление физических барьеров, но и коммуникационных ограничений.

Впервые беспрепятственный доступ инвалидов к объектам социальной инфраструктуры был законодательно гарантирован в 1995 году в Федеральном законе «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации. Статьей 14 указанного Закона установлено, что Правительство Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности создают условия инвалидам (включая инвалидов, использующих кресла-коляски и собак-проводников) для свободного доступа к объектам социальной инфраструктуры: жилым, общественным и производственным зданиям, местам отдыха, спортивным сооружениям, культурно-зрелищным и другим учреждениям; для беспрепятственного пользования общественным транспортом и транспортными коммуникациями, средствами связи и информации. 

В 2001 году был принят Закон города Москвы № 3 «Об обеспечении беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной транспортной и инженерной инфраструктур города Москвы». С этого же времени, в городских программах выделяются специальные разделы, в которых определяются целевые количественные и качественные показатели по каждому виду объектов. 

Вместе с тем, основная инфраструктура города сложилась до 1995 года и не учитывает потребности маломобильных граждан, поэтому город еще далек от комфорта и инвалиды испытывают серьезные трудности при перемещении и пользовании его объектами.

За прошедшее время были найдены механизмы участия общественных организаций инвалидов в процессах адаптации города для нужд инвалидов. В основном, это реализуется путем:
- обеспечения деятельности совещательного органа - Координационного совета по делам инвалидов и лиц с ограничениями жизнедеятельности при Мэре Москвы, который рассматривает самые острые и болевые для инвалидов проблемы (практически на каждом заседании обсуждаются вопросы адаптации города для инвалидов);
- привлечения общегородских общественных организаций инвалидов к экспертизе проектных решений на новое строительство крупных и особо значимых для города объектов (зданий, сооружений, объектов дорожной и транспортной инфраструктуры);
- привлечения инвалидов и их представителей к целевым проверкам объектов нового строительства перед сдачей их в эксплуатацию, а также к инвентаризации действующих городских объектов, занимаемых различными организациями (независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности);
- обязательного согласования с городскими общественными организациями инвалидов всех проектов нормативных правовых актов, затрагивающих интересы инвалидов.

В части нормативного обеспечения за прошедшее 15-летие на федеральном и городском уровнях сформирована достаточная база, позволяющая на практике выполнять установленные требования. Решены также вопросы компетенций и полномочий в сфере контроля за соблюдением этих требований на разных стадиях градостроительной деятельности (при проектировании, строительстве и вводе объектов в эксплуатацию). В соответствии с нормами федерального законодательства исключительными полномочиями в этой сфере обладают только соответствующие органы государственной власти и подведомственные им государственные организации. Участие общественного сектора в этой деятельности (за исключением случаев, когда объект невозможно приспособить для инвалидов) не предусмотрено.

Несмотря на установленную с 1995 года обязательность требовании доступности для инвалидов объектов нового строительства и установленную за нарушение этих требований административную ответственность, до настоящего времени, не только у многих субъектов градостроительной деятельности, но и у некоторых чиновников и специалистов контролирующих органов они воспринимаются как нечто необязательное, избыточное, влекущее дополнительную или чрезмерную финансовую нагрузку на заказчика. Это отражает исторически сложившееся отношение широких слоев населения к инвалидам, исключающее полноценное участие их в общественной жизни. 

Поэтому в 2007 году было принято решение о включении специалистов органов социальной защиты населения в работу по целевым проверкам объектов законченного строительства перед сдачей их органам государственного строительного надзора, а в 2009 году - и по согласованию заданий на проектирование.
За этот период были обследованы 2543 объектов нового строительства и реконструкции (из них в 2007 году - 175, в 2008 году - 691, в 2009 году - 1182, в первом полугодии 2010 г. -495. За этот период только 175 объектов (или 6,8 %) полностью приспособлены для нужд инвалидов, в т. ч. в 1 полугодии 2010 года – 60 объектов (около 12 %). По остальным объектам были выявлены нарушения нормативных требований доступности, которые устранялись в соответствии с замечаниями и рекомендациями органов социальной защиты населения. 

Одновременно, в 2008 – 2009 годах органами государственной экспертизы и строительного надзора были ужесточены требования к собственникам, заказчикам, проектировщикам, строителям по комплексности адаптации и повышения качества выполняемых на объектах работ.

Таким образом, сегодня в городе создана система формирования безбарьерной среды и определен ее координационный механизм. 

Практика показала его эффективность. Доля доступных объектов нового строительства возрасла с 4,9% в 2007-2008 годах до 12% в 2010 году. 

Вопросы же строительства малых объектов (по которым не требуется получение заключений органов государственной экспертизы), также как и адаптация действующих объектов городской структуры осуществляются под собственную ответственность их владельцев, исходя из имеющихся у них представлений о безбарьерной среде. Механизмы контроля, в том числе государственного, за соблюдением требований доступности на этих объектах и качества выполняемых работ практически не регламентированы. Зачастую, владельцы зданий, из-за отсутствия знаний, привлекают к этому инвалидов или других лиц (организации), не обладающих необходимыми и достаточными знаниями. В итоге, это приводит к пустой трате средств, фактической невозможности пользования инвалидами этими объектами и негативно отражается на имидже города. Это диктует необходимость регулирования этой деятельности и подготовки лиц из числа общественных организаций, обладающих специальными комплексными знаниями.

Еще одна неразработанная с точки зрения общественной экспертизы и контроля ниша – «неработающие» законодательные нормы, такие как признание действующих объектов «неприспосабливаемыми», экспертиза спорных объектов, административная ответственность за неисполнение обязанностей по обеспечению доступа инвалидов к объектам социальной инфраструктуры. Инструментов исполнения этих установленных еще в 1995 году норм пока нет. А нормы действующего законодательства позволяют легитимно и полноценно работать общественным и негосударственным структурам именно в этих зонах ответственности. 

Кроме того, требуется определить порядок ранжирования объектов городской инфраструктуры для лиц с различными ограничениями жизнедеятельности (колясочников, опорников, незрячих, слабовидящих, тугоухих, глухих и т. д.) по общегородской шкале доступности и проведения для этого независимой экспертизы. 

Учитывая изложенное, назрела необходимость:
- создания цивилизованной системы общественного консультирования всех субъектов градостроительной деятельности по вопросам безбарьерной среды жизнедеятельности;
- разработки системы отбора и специальной подготовки общественных консультантов (инспекторов), обладающих специальными знаниями, навыками и умениями в вопросах формирования комфортной среды жизнедеятельности по принципам универсального дизайна и разумного приспособления;
- определения компетенции, порядка и условий участия общественных инспекторов в работе по адаптации города для нужд инвалидов;
- введения государственного социального заказа на осуществление этих функций.

Необходимость выстраивания четкой системы взаимоотношений органов власти и общественного некоммерческого сектора, как равноправных субъектов взаимодействия в целях объединения усилий для решения общегородской проблемы формирования комфортной среды жизнедеятельности, очевидна.

Это может быть реализовано через инновационную пилотную технологию частно-государственного партнерства в формате новой организационно-правовой формы – Общественной инспекции по делам инвалидов – образованной на базе некоммерческой организации в ведении Департамента социальной защиты населения города Москвы.

Разработка данной Концепции не только своевременна, но и чрезвычайно актуальна, поскольку опирается на положения и принципы Конвенции ООН о правах инвалидов, к ратификации которой готовится Российская Федерация. 

III. Цель создания и задачи Общественной инспекции Основный целью создания Общественной инспекции является:
- создание условий для внедрения эффективных социальных моделей и технологий, обеспечивающих партнерство, сотрудничество и взаимодействие общественных организаций инвалидов, других некоммерческих организаций и заинтересованных физических лиц с органами государственной власти города Москвы и субъектами градостроительной деятельности в целях формирования в городе Москве доступной для маломобильных инвалидов среды жизнедеятельности, защите их прав, свобод и законных интересов, повышению качества жизни горожан.

Общественная инспекция должна решать следующие основные задачи:
- обследование и независимая экспертиза действующих объектов городской инфраструктуры (независимо от формы собственности и ведомственной принадлежности) на предмет их доступности для нужд инвалидов (в том числе при инвентаризации общественных зданий и сооружений; мониторинге за осуществлением работ по приспособлению объектов, находящихся в ведении органов исполнительной власти города Москвы; определении категории объектов при выдаче фирменного знака «степень доступности» по единой шкале безбарьерности);
- консультирование субъектов градостроительной деятельности по вопросам формирования доступной для маломобильных граждан городской среды;
- независимая экспертиза объектов нового строительства в спорных случаях (по обращениям уполномоченных органов исполнительной власти);
- согласование объемов и структуры мероприятий при реконструкции и капитальном ремонте памятников истории и архитектуры и других объектов, которые невозможно полностью приспособить для нужд инвалидов (по обращениям уполномоченных органов исполнительной власти);
- общественный контроль за работами по адаптации для инвалидов особо значимых городских социальных объектов;
- информирование органов социальной защиты населения города Москвы о нарушениях прав инвалидов на новых объектах городской инфраструктуры, введенных с нарушением требований доступности для инвалидов (по обращениям инвалидов), подготовка пакета документов для инициирования судебного производства (в том числе в случаях административного правонарушения);
- расширение участия общественности и бизнес-сообщества в работе по формированию в городе Москве безбарьерной среды жизнедеятельности; вовлечение профильных специалистов, обладающих специальными знаниями и навыками, к этой деятельности;

Для решения указанных задач необходимо:
- разработать нормативно-правовую базу, регулирующую вопросы создания и функционирования Общественной инспекции;
- обеспечить организационную и технологическую основу взаимодействия, в том числе информационного, специалистов Общественной инспекции со всеми заинтересованными организациями;
- обеспечить требуемый уровень профессиональной подготовки Общественной инспекции;
- провести широкую информационную кампанию, освещающую задачи Общественной инспекции; содействовать формированию позитивно направленного информационного пространства по вопросам создания в городе Москве доступной среды жизнедеятельности.
Объектами деятельности Общественной инспекции являются:
- все субъекты градостроительной деятельности (заказчики, проектировщики застройщики, и т. д.) в городе Москве;
- собственники расположенных на территории города Москвы объектов (независимо от организационно-правовых форм и форм собственности).

IV. Основные принципы деятельности Общественной инспекции
Деятельность Общественной инспекции строится на следующих основных пяти принципах:
- принцип командного взаимодействия;
- принцип вертикального управления;
- социального партнерства;
- результативности;
- открытости.

V. Структура Общественной инспекции Общественная инспекция формируется по административно-территориальному признаку. 

В состав Общественной инспекции входят общественные инспекторы (далее – инспекторы), закрепляемые на постоянной основе за соответствующим административно-территориальным образованием (административным округом (районом) города Москвы). Это позволит обеспечить формирование устойчивых связей со всеми заинтересованными органами и организациями и оперативное взаимодействие для реализации поставленных задач.

Вертикальная структура этой организации должна быть устойчивой и эффективно управляемой. Для этого инспекторы должны подчиняться непосредственно руководителю Общественной инспекции. Соблюдение принципа командного взаимодействия инспекторов требует построения ее горизонтальной структуры по матричному типу, когда один и тот же специалист может одновременно входить в разные оргзвенья. 

За основу при определении численности инспекторов могут быть взяты следующие критерии:
- количество действующих объектов городской инфраструктуры, расположенных на территории административного образования;
- количество объектов городской инфраструктуры, расположенных на территории административного образования, ежегодно вводимых в эксплуатацию;
- численность инвалидов с тяжелыми ограничениями жизнедеятельности (1 группа инвалидности), проживающих на территории административного образования.

В 2010 году планируется привлечь к работе Общественной инспекции 12 инспекторов (по 1 на административный округ, 1 старший инспектор и 1 в резерве), в 2011 году – 30 инспекторов (на административный округ - 1 старший инспектор и 2 инспектора).

Ввиду отсутствия опыта реализации подобных проектов, определить норматив нагрузки на инспектора, а также общую численность инспекторов в настоящее время не представляется возможным. Предложения по данному вопросу будут подготовлены по результатам работы Общественной инспекции в 2010 – 2011 годах. 

Инспекторы могут осуществлять работу в режиме полного и/или неполного рабочего дня на основании трудового договора с некоммерческой организацией.

Департамент социальной защиты населения города Москвы обеспечивает организационно-методическое сопровождение деятельности Общественной инспекции, информационный обмен с другими заинтересованными государственными ведомствами и структурами, наделенными полномочиями по формированию в городе Москве доступной для инвалидов среды жизнедеятельности, а также осуществляет выбор уполномоченной негосударственной организации, обладающей опытом работы с инвалидами, организационными, техническими, материальными и иными ресурсами, способной обеспечить работу Общественной инспекции. Организация деятельности Общественной организации осуществляется уполномоченной некоммерческой организацией, которая в установленном порядке несет ответственность за выполняемую работу. Набор сотрудников, организация рабочих мест, обеспечение их деятельности, осуществляется уполномоченной некоммерческой организацией по согласованию с Департаментом. К компетенции Департамента относится также проведение периодического и выборочного контроля за работой Общественной инспекции.

На период пилотной апробации деятельности Общественной инспекции (в 2010 2011 годах) предлагается организовать ее работу на базе Благотворительного фонда социальной поддержки граждан «Соинтеграция».

Основу технологического построения Общественной инспекции должны составлять типовые унифицированные технологии работы, позволяющие обеспечивать поставленные задачи, формирование пула лиц из числа общественности, обладающих компетентными знаниями по этим вопросам, а также организационной звено, осуществляющее менеджмент и контроль за выполнением установленных функций.

Для эффективной работы Общественной инспекции необходимо обеспечить функционирование следующих базовых компонентов:
- подсистемы информационного обеспечения деятельности инспекторов;
- подсистемы консультативно – экспертной деятельности;
- подсистемы мониторинга, предназначенной для приема и обработки поступающей информации;
- подсистемы хранения и актуализации баз данных, обработки поступающей информации, а также обеспечивающей возможность получения информации из архива в оперативном режиме;
- подсистемы информационно-справочной и просветительской деятельности.

VI. Основные направления развития Общественной инспекции 1. Увеличение численности общественных инспекторов до необходимой численности.
2. Оптимизация деятельности службы за счет эффективной организации научно-методического сопровождения, включения дистанционных и прямых связей, доступа к совместных ресурсам, взаимообмена опытом, выстраивания межотраслевого и межведомственного социального партнерства, отслеживания результативности ее деятельности и расширения влияния на общественное сознание.
3. Расширение социального партнерства Общественной инспекции с другими организациями, работающих в сфере создания в городе Москве доступной для инвалидов среды жизнедеятельности.

VII. Разработка и уточнение нормативных правовых актов и организационно-методических документов Для обеспечения деятельности Общественной инспекции в 2010 году потребуются принятие ряда решений Департамента социальной защиты населения города Москвы, регламентирующих ее деятельность.

После апробации деятельности Общественной инспекции в пилотном режиме (2010 – 2011 годы) потребуется внесение изменений в ряд нормативных правовых актов города Москвы в части определения компетенций, определения порядка межведомственного взаимодействия, сбора и обмена информацией и т. д.

VIII. Подготовка и обучение общественных инспекторов В связи с созданием Общественной инспекции необходима подготовка специалистов, обладающих специальными знаниями, навыками и умениями в вопросах формирования комфортной среды жизнедеятельности по принципам универсального дизайна и разумного приспособления различных объектов городской инфраструктуры (жилым, общественным и производственным зданиям, местам отдыха, спортивным сооружениям, культурно-зрелищным и другим учреждениям; для беспрепятственного пользования общественным транспортом и транспортными коммуникациями, средствами связи и информации).

Для этого должны быть обеспечены отбор профильных специалистов, в первую очередь, имеющих базовые профессиональные знания и навыки по архитектуре и строительству, обладающих опытом работы с инвалидами. Представляется целесообразным привлекать к этой деятельности не только лиц из числа общественных организаций инвалидов, но и других негосударственных структур, а также заинтересованных частных лиц (архитекторов, студентов профильных ВУЗов, членов семей инвалидов, специалистов реабилитационных служб и др.). 

Кроме того, необходима организация дополнительной подготовки общественных инспекторов по специально разработанным программам дополнительного профессионального образования, которая может быть организована в образовательных учреждениях, учебно-методических центрах и в иных организациях, обладающих опытом ведения обучающей и образовательной деятельности.

IX. Источники финансирования деятельности Общественной инспекции Финансирование работ по созданию и обеспечению деятельности Общественной инспекции, в том числе, оплата труда общественных инспекторов производится за счет средств городского бюджета в рамках городских комплексных целевых программ по проблемам социальной интеграции инвалидов и других лиц с ограничениями жизнедеятельности.

В 2010 – 2011 годах к финансированию работ по менеджменту и управлению деятельности Общественной инспекции будут привлечены средства Благотворительного фонда социальной поддержки граждан «Соинтеграция».

Предложения по структуре и источникам финансовых затрат, необходимых для ее деятельности, будут подготовлены после обобщения результатов и анализа работы в 2010 – 2011 годах.

X. Ожидаемые результаты деятельности Общественной инспекции Развитие институтов общественной экспертизы и контроля в сфере создания доступной для инвалидов среды жизнедеятельности должно, с одной стороны, побудить субъектов градостроительной деятельности к полному и правильному соблюдению норм действующего законодательства, а с другой – повысить их компетенцию в этих вопросах. Вследствие этих обстоятельств, повысится качество и эффективность работ по адаптации городской среды, а у инвалидов и других маломобильных горожан и гостей столицы появятся дополнительные возможности для обеспечения комфортной среды жизнедеятельности.

Кроме того, деятельность Общественной инспекции, несомненно, создаст конкурентную среду для активизации государственного контроля в этой сфере. 

С точки зрения развития институтов гражданского общества, реализация предлагаемого проекта направлена на создание инновационного инструмента социальной интеграции инвалидов, который может быть взят за основу при совершенствовании федерального и регионального законодательства в качестве базовой модели частно - государственного партнерства. В связи с этим, реализация предлагаемого проекта имеет высокую устойчивость и большой политический и социальный эффект.

Обсудить указанную Концепцию вы можете на нашем форуме