Меморандум межрегиональной конференции «Опыт, проблемы и перспективы реформ в сфере социального обслуживания населения для перехода от содержания поставщиков к финансированию услуг» (Пермь, 23-24 ноября 2006 г.)
М е м о р а н д у м
межрегиональной конференции «Опыт, проблемы и перспективы реформ
в сфере социального обслуживания населения для перехода от содержания поставщиков к финансированию услуг» (Пермь, 23-24 ноября 2006 г.)
Подготовлен направлением «Социальная политика» Института экономики города»
Переход от сметного содержания поставщиков социальных услуг к финансированию услуг есть ключевое направление преобразований в сфере социального обслуживания населения, направленных на внедрение и развитие управления и бюджетирования, ориентированного на результат. Перспективными технологиями финансирования социальных услуг являются:
1) Заказ на социальное обслуживание, применяемый согласно положениям федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
2) Механизм целевых потребительских субсидий (социальных ваучеров), применяемых на основании положений федерального закона «О государственной социальной помощи»[1].
Имеющийся опыт применения данных технологий в отдельных регионах и муниципальных образованиях (Тюменская область, Пермский край и г. Пермь, Новосибирская область, Алтайский край, гг. Магадан, Владимир, Биробиджан и др.) свидетельствует о том, что их применение вполне реально. Вместе с тем, этот опыт выявил ряд необходимых действий, которые необходимо предпринять как на федеральном, так и на региональном и местном уровне для того, чтобы использование этих технологий было не ограниченным, а максимально широким. Необходимо указать, что эти действия необходимы не только касательно социального обслуживания населения, но и, в целом, для перехода к финансированию услуг во всей социальной сфере.
К действиям, которые необходимо предпринять на федеральном уровне, относятся:
1. Внесение в федеральное законодательство изменений, при которых государство будет гарантировать предоставление тех или иных услуг тем или иным группам населения независимо от организационно-правовой формы поставщиков услуг. В частности, в настоящий момент согласно части 1 статьи 7 федерального закона «Об основах социального обслуживания населения» государство гарантирует гражданам право на социальное обслуживание в государственной системе социальных служб. Привязка гарантированных услуг к поставщикам только одной организационно-правовой формы может существенно ограничивать как бюджетные, так и административные возможности органов исполнительной власти использовать открытые конкурентные процедуры для финансирования непосредственно услуг для населения. Эта привязка является несовместимой со стремлением демонополизировать рынок социальных услуг.
2. Предусмотреть право органов исполнительной власти учреждать автономные некоммерческие организации (АНО) для демонополизации бюджетных средств, закрепленных в настоящий момент за сметным финансированием бюджетных учреждений. Серьезным препятствием для перехода к финансированию услуг с применением конкурентных процедур являются неблагоприятные институциональные условия, а именно необходимость органов исполнительной власти гарантированно предоставлять сметное финансирование своим подведомственным учреждениям социального обслуживания. Основные средства, выделяемые в территориальных бюджетах на предоставление социальных услуг, оказываются «закрепленными» за сетью бюджетных подведомственных учреждений и не могут быть использованы для покупки услуг с применением конкурентных процедур даже в случае наличия на территории более эффективных поставщиков услуг других организационно-правовых форм. Как показывает успешный опыт Тюменской области, данную проблему может решить учреждение органами исполнительной власти автономных некоммерческих организаций (АНО) и передача им на правах учредителя имущественного комплекса учреждений в безвозмездное пользование. Такое преобразование обеспечивает финансирование этих поставщиков только с использованием конкурентных процедур, одновременно сохраняя за учредителем право собственности на имущественный комплекс. Также это обеспечивает доступ к бюджетным средствам на конкурсной основе и для всех других поставщиков. В настоящий момент в связи с внесением поправок в федеральный закон «О некоммерческих организациях» от 01.01.2001 органы исполнительной власти лишены такой возможности (часть 5 статьи 1). Исключением являются органы местного самоуправления (статья 69 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), однако в связи с тем, что полномочия по социальному обслуживанию населению отнесены на региональный уровень и в большинстве регионов учреждения социального обслуживания являются не муниципальными, а государственными (региональными), применение этого исключения на практике может быть весьма ограниченным. Следует также отметить, что новый федеральный закон «Об автономных учреждениях» также не решает указанной институциональной проблемы, поскольку автономным учреждениям также гарантируется бюджетное финансирование в виде субвенции на выполнение заданий.
3. Выровнять налоговые условия при оказании социальных услуг поставщиками любых организационно-правовых форм, освободив от НДС предоставление социальных услуг, финансируемых за счет бюджетных средств. Серьезным препятствием для перехода от содержания поставщиков социальных услуг к финансированию услуг является то, что отказ от сметного финансирования влечет за собой необходимость уплаты поставщиками НДС[2]. Данное обстоятельство с учетом того, что НДС уходит в федеральный бюджет, может серьезно ограничивать стимулы для региональных и местных органов исполнительной власти отказываться от сметного финансирования поставщиков. Следует отметить, что выполнение данного действия никоим образом не повлечет уменьшение фактических налоговых поступлений в бюджет - в настоящий момент при сметном финансировании НДС не уплачивается.
4. Оказывать методическую поддержку регионам и муниципалитетам, содействовать обмену опытом между ними. Переход от традиционного содержания поставщиков социальных услуг к финансированию услуг требует серьезной методической подготовки сотрудников региональных и местных органов исполнительной власти, в частности, для создания заданий на предоставление услуг, расчета их стоимости, овладения конкретными технологиями финансирования услуг – особенностями и ограничениями их применения и т. д. Многие регионы и муниципалитеты в силу бюджетных ограничений не могут позволить себе привлекать в качестве этой поддержки существующие экспертные ресурсы. Для оказания этой поддержки должны использоваться возможности федеральных органов государственной власти – в частности, речь может идти о привлечении на конкурсной основе экспертных организаций к проведению межрегиональных образовательных программ. Также на федеральном уровне необходимо проводить целенаправленную работу по выявлению и распространению лучшего опыта финансирования социальных услуг, поскольку экспертные организации, которые занимаются этой работой в настоящий момент, имеют для этого весьма ограниченные ресурсы.
К действиям, которые необходимо предпринять на региональном и местном уровне, относятся:
1. Ориентирование на повышение доли бюджетных средств в сфере социального обслуживания, размещаемых через конкурентные процедуры. Данный показатель является четким целевым ориентиром реального хода преобразований. Следует принимать во внимание, что даже в территориях, где рынок социальных услуг монополизирован объективно (например, в сельской местности), применение конкурентных процедур может создавать экономические условия для появления альтернативных поставщиков – особенно это касается тех социальных услуг, для оказания которых не требуется серьезных инфраструктурных вложений – например, надомное обслуживание пожилых и инвалидов. Поэтому с учетом различий у разных видов услуг по затратам и возможностям их демонополизации приведенный целевой показатель имеет смысл использовать отдельно по стационарным и нестационарным услугам.
2. Определение конкретных нормативно-правовых оснований для предоставления конкретных социальных услуг конкретным группам населения за счет бюджетных средств. При переходе к финансированию социальных услуг необходимо провести ревизию того, какие услуги и каким клиентским группам предоставляются подведомственными учреждениями социального обслуживания. В условиях сметного финансирования распорядители бюджетных средств не имеют четкого и полного представления о целеполагании, номенклатуре услуг и клиентских группах, но наличие такого представления, причем закрепленного в нормативно-правой базе, является необходимым для формирования заданий на социальное обслуживание при заказе и паспортов услуг при целевых потребительских субсидиях. Проведение такого анализа позволит повысить адресность социального обслуживания и оптимизировать расходы на него как путем устранения неоправданных и дублирующих услуг, так и путем нормативного закрепления права на получение тех или иных услуг за нуждающимися клиентскими группами.
3. Разработка и совершенствование стандартов социальных услуг для использования их при разработке заданий на социальные услуги. Согласно федеральному закону «Об основах социального обслуживания в Российской Федерации» разработка стандартов социальных услуг является полномочием регионов (часть 2 статьи 6). Наличие четких и полных стандартов социальных услуг может значительно облегчить внедрение и развитие технологий финансирования услуг – в этом случае при размещении заказов на социальное обслуживание или применении целевых потребительских субсидий в технических заданиях или паспортах услуг могут делаться простые ссылки на существующие стандарты без подробной росписи требований к качеству услуг. Однако выполнение этой функции возможно только тогда, когда стандарты реально и конкретно описывают то, как (с какими условиями) должна оказываться услуга, чтобы считаться качественной. В настоящий момент многие уже разработанные региональные стандарты пока не отвечают этому требованию и должны быть усовершенствованы.
4. Определение реальной стоимости услуг для их финансирования при условии обеспечения возможности ее снижения тем или иным образом за счет конкуренции поставщиков. Переход к финансированию социальных услуг будет возможен только при условии, если определение стоимости услуг (начальной цены контракта при заказе или размере целевой потребительской субсидии) будет обоснованным и базироваться на грамотных расчетах. Для этих расчетов могут использоваться методики, разработанные экспертными организациями. Стоимость существующих услуг должна отражать те полные реальные расходы, которые несет распорядитель бюджетных средств, организуя предоставление той или иной услуги через сметное финансирование подведомственных учреждений. При этом благодаря конкурентным процедурам фактическая стоимость услуги может снижаться через снижение начальной цены контракта при заказе или увеличении объема и качества услуги при целевой потребительской субсидии.
5. Освоение и применение различных технологий финансирования социальных услуг в зависимости от конкретных условий (специфика клиенткой группы, территории и т. д.). Распорядители бюджетных средств должны уметь пользоваться различными технологиями финансирования социальных услуг (в частности, технологиями задания, заказа и целевой потребительской субсидии), знать их преимущества, условия и ограничения. Вполне возможно, что, например, организация предоставления той или иной услуги на одной территории более целесообразна через механизм целевой потребительской субсидии, а на другой – через механизм заказа. Не следует допускать ситуации, когда арсенал различных технологий финансирования услуг, которым должны владеть и которые должны применять органы социальной защиты населения, будет ограничен только одной «универсальной» технологией.
6. Оптимизация объемов «бесконкурентного» сметного или субвенционного финансирования бюджетных или автономных учреждений при разработке и определении объемов финансирования заданий учреждениям, увеличение за счет этого объемов средств для финансирования услуг через конкурентные процедуры. В условиях пока бюджетные деньги остаются закрепленными за бюджетными учреждениями (гарантированное сметное финансирование) или автономными учреждения (гарантированные субвенции на выполнение заданий) единственным выходом для получения средств на финансирование услуг через конкурентные процедуры может быть оптимизация размеров гарантированных смет и субвенций, обеспечивающих выполнение учреждениями минимально необходимых заданий. При этом высвобожденные средства могут использоваться для финансирования услуг, необходимых тем или иным группам населения территории, через конкурентные процедуры, которые должны на условиях открытой конкуренции обеспечивать возможность доступа к этим средствам в числе прочих поставщиков и бюджетным, и автономным учреждениям.
[1] В данном законе субсидия определяется как «имеющая целевое назначение полная или частичная оплата предоставляемых гражданам социальных услуг» (ст. 1).
[2] В определенных случаях уплаты НДС может избежать некоммерческая организация на основе статьи 39 Налогового кодекса, однако для коммерческой организации уплата НДС неизбежна.
