Амбициозные задачи нам по плечу
В настоящее время в Министерстве транспорта Российской Федерации завершается разработка Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года. В ней ставится амбициозная задача достичь к 2030 году уровня развития транспортной системы, обеспечивающего отсутствие инфраструктурных ограничений перспективного социально-экономического развития страны. И надежной основой для выполнения этой масштабной задачи станет именно реализация ФЦП «Развитие транспортной системы России (2010 – 2015 гг.)», которая позволит придать необходимое ускорение развитию дорожной сети страны.
Новая ФЦП ставит серьезные задачи. За шесть лет ее реализации необходимо построить и реконструировать в 2,5 раза больше федеральных автомобильных дорог, чем за 8 лет реализации ныне действующей Федеральной целевой программы «Модернизация транспортной системы России (2002-2010 годы)». Нужно обеспечить подъездами с твердым покрытием почти в 1,5 раза больше сельских населенных пунктов, чем в рамках ныне действующей ФЦП. За счет реконструкции перегруженных движением участков необходимо устранить ограничения по пропускной способности более чем на 6 тысячах километров федеральных автодорог.
Предусмотрено начало создания новой системы автомагистралей и скоростных дорог, которые в настоящее время в стране практически отсутствуют. Эта вновь создаваемая система существенно изменит картину всей дорожной сети. Включенный в ФЦП первый этап этой масштабной работы включает в себя строительство 1 900 километров таких магистралей, направленных на создание современной скоростной автомобильной дороги по направлению международного транспортного коридора «Север – Юг» от Санкт-Петербурга до Новороссийска и Сочи.
Масштаб поставленных задач вызывает необходимость выработки ряда новых подходов к работе дорожной отрасли, и новая ФЦП их предусматривает. Так, к строительству объектов, включенных в программу, будут привлекаться и внебюджетные средства, в объеме 692 миллиарда рублей. Далее, ФЦП позволит сконцентрировать усилия на комплексном решении транспортных проблем крупных транспортных узлов. Одним из таких узлов является Московский транспортный узел. 30 сентября состоялось заседание совместной коллегии Минтранса России, правительств Москвы и Московской области, на котором была представлена программа решения этого сложнейшего клубка проблем. Кроме того, Минтрансом России создана рабочая группа по подготовке программы развития Санкт-Петербургского транспортного узла.
Наконец, ФЦП предусматривает важный блок мероприятий по повышению безопасности движения на федеральных автомобильных дорогах, а в методике распределения субсидий на строительство и реконструкцию региональных дорог объекты, непосредственно влияющие на повышение безопасности движения, отнесены к высокоприоритетным. ФЦП также учитывает, что безопасность движения зависит не только от традиционных инженерных мер, строительства пешеходных переходов в разных уровнях, устройства ограждений, разметки, дорожных знаков, освещения дорог (они, конечно, также предусмотрены), но и от условий работы водителей, возможности отдохнуть в пути, заправить транспортное средство, получить необходимую информацию или помощь. В рамках ФЦП будут разрабатываться комплексные схемы обустройства автомобильных дорог объектами дорожного сервиса, площадками отдыха, другими объектами, способствующими повышению безопасности движения и обеспечивающими улучшение обслуживания участников движения.
С учетом принятых новых законодательных актов, новаций в области практической деятельности по строительству и эксплуатации автомобильных дорог, дорожная отрасль становится полигоном для отработки новых управленческих механизмов, решения крупных и сложных технических и организационных задач.
Наша работа на предстоящий период не ограничивается только выполнением заданий новой ФЦП. Росавтодор участвует в выполнении мероприятий еще 9 федеральных целевых программ, включая ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года» и входящую в ее состав подпрограмму «Развитие г. Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе», а также программу строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта.
В рамках ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья» необходимо решить уникальные с инженерной точки зрения задачи строительства моста на остров Русский через пролив Босфор Восточный, мостового перехода через бухту Золотой Рог в г. Владивостоке, автодорог в городе и пригородной части Владивостока. Строительство мостов осуществляется в условиях агрессивных морских вод, высокой сейсмичности региона, стесненных городских условий Владивостока. Строительство крупных и сложных объектов, имеющих крайне важное значение для развития регионов, предусмотрено в Хабаровском крае, на Камчатке, Сахалине, в других регионах.
Важнейшей задачей является выполнение программы строительства олимпийских объектов и развития города Сочи. В рамках программы необходимо обеспечить к 2013 году строительство целой сети дорог в городе Сочи и прилегающих районах. Здесь, кроме завершения обхода г. Сочи, необходимо осуществить строительство не менее сложного объекта - дублера Курортного проспекта, девяти транспортных развязок в разных уровнях, участка Адлер - Веселое с обходом г. Адлера. Вместе с тем мы несем ответственность и за поддержание состояния автодорог М-27 Джубга – Сочи и Адлер – Красная Поляна на всем их протяжении, а именно на эти дороги ложится огромная дополнительная нагрузка по обслуживанию перевозок строительных грузов на олимпийские объекты.
Развитие отрасли невозможно без инновационных технологий. К настоящему моменту создан и постоянно пополняется с учетом накопленного опыта ряд банков данных, связанных с внедрением инноваций как в строительстве, ремонте и содержании дорог, так и на проектно-изыскательских работах, в сфере управления.
Совершенствуется нормативно-техническая база дорожного хозяйства. По предложениям Росавтодора утверждены 13 национальных стандартов, идет процесс утверждения еще восьми. Эти стандарты в первую очередь направлены на повышение безопасности дорожного движения, увеличение несущей способности дорожных одежд и мостовых сооружений.
Важнейшим направлением внедрения инновационных методов в дорожном хозяйстве является и останется в будущем повышение качества дорожных работ на всех стадиях. Мы также учитываем, что долговечность сооружений, безопасность движения, качество обслуживания пользователей в большой степени зависит от качества проектной документации, от надежности материалов изысканий, от применения в проектах наиболее эффективных инженерных решений. Например, новая единая форма технического задания на проектирование предусматривает обязательное включение в проектную документацию раздела «Внедрение новых технологий».
Качество и долговечность автомобильных дорог в значительной степени определяются достоверностью определения сметной стоимости строительства и ремонта в проектной документации. В план НИОКР включена и в текущем году будет разработана методика определения индексов изменения стоимости дорожных работ на базе ресурсно-технологической модели дорожной отрасли.
Постоянно расширяется внедрение новых технологий при строительстве, ремонте и содержании дорог. За последние 8 лет количество объектов, на которых применяются технологические инновации, увеличилось с 10-15 до почти 300. Освоены соответствующие уровню международных стандартов технологии укладки асфальтобетонных смесей, позволяющие обеспечить высокое качество и долговечность асфальтобетонных покрытий. В общей сложности новые технологии в этой области применены более чем на 8 тыс. км федеральных дорог, обслуживающих наиболее интенсивные транспортные потоки.
При ремонте мостовых сооружений за последние 5 лет созданы и опробованы новые технологии, материалы и конструкции, позволяющие продлить работоспособность отремонтированных сооружений на 25-35 лет.
При осуществлении дорожно-эксплуатационных работ активно применяется маршрутный метод ремонта дорог, при котором работы проводятся на больших по протяженности участках, влияющих на улучшение состояния всего маршрута движения, увеличение скорости доставки грузов, снижение транспортных издержек пользователя. Этот метод уже успешно применен на дорогах М-5 «Урал», «Вятка», ряде других. Предусматривается расширение применение этого метода.
Нами поставлены задачи по ускорению внедрения новых технологий в области управления и планирования на базе использования преимуществ современных геоинформационных систем.
В Росавтодоре создана и действует система мониторинга качества дорожных работ, использования выделяемых средств федерального бюджета. В текущем году в соответствии с утвержденным Графиком мониторинга деятельности дорожного хозяйства, подведомственных Росавтодору и субъектам Российской Федерации будет проведено 187 проверок. При проверках внимание уделяется вопросам организации внедрения новой техники и прогрессивных технологий при выполнении дорожных работ и достигнутым при этом результатам.
Перечисленные меры дают уже дают заметный эффект. По данным федеральных и территориальных органов управления дорожного хозяйства расчетный экономический эффект за счет применения новых технологий только в 2007 году составил 1,0 млрд. руб., или в 1,7 раза больше чем в 2005 г. В 2007 г. впервые были превышены значения целевых показателей, установленные заданиями подпрограммы «Автомобильные дороги». Число ДТП, связанных с неблагоприятными дорожными условиями, в 2007 году сократилось на 3 % по сравнению с 2005 годом. По данным за 9 месяцев 2008 года количество ДТП, связанных с неблагоприятными дорожными условиями на федеральных дорогах, сократилось по сравнению с аналогичным периодом прошлого года на 17,9 %, количество погибших – на 16,1 %.
Законодательной основой нашей работы в этом направлении служит принятый в декабре прошлого года Федеральный закон «Об автомобильных дорогах», который, в частности, содержит новые подходы к решению вопросов собственности на дороги, в том числе частные. Впервые в отношении дорожного хозяйства законодательно осуществлен переход от декларативных положений о правах и обязанностях к договорным принципам взаимоотношений с лицами, деятельность которых связана или затрагивает работу автомобильных дорог, в том числе владельцев дорожного сервиса, инженерных коммуникаций, других автомобильных и железных дорог. Включены положения о возможности и основных направлениях привлечения в отрасль внебюджетных средств. Очень важно, что закон «Об автомобильных дорогах» включает в себя изменения к 12 законодательным актам, включая Кодекс об административных нарушениях, Бюджетный, Налоговый, Земельный, Градостроительный кодексы, ряд федеральных законов.
Важнейшей инновацией в Законе является закрепление в нем принципа финансирования ремонта и содержания дорог общего пользования всех уровней по утвержденным нормативам. Теперь отсутствие утвержденных нормативов, невыделение из бюджетов соответствующих нормативам средств является невыполнением федерального закона и влечет за собой соответствующую ответственность. Напомню, что 100-процентное финансирование федеральных автодорог по нормативам начнется уже с 2011 года.
В настоящее время правовые акты о финансовых затратах на ремонт и содержание региональных дорог приняты в 18 субъектах Российской Федерации, еще в 39 регионах такие документы разработаны и подготовлены к утверждению. Конечно, темпы этой работы не могут нас удовлетворить. Росавтодор готов помогать регионам продвигать предложения, направленные на увеличение объемов финансирования дорожного хозяйства, в том числе на изменение источников наполнения региональных бюджетов.
Напомню, что Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. № 000 утверждены правила принятия решений о заключении долгосрочных государственных (муниципальных) контрактов на выполнение работ (оказание услуг) с длительным производственным циклом. Правила решили одну из проблем нестыковки бюджетного законодательства, которое для заключения контрактов на срок более трех лет требует принятия решения на уровне Правительства Российской Федерации, и законодательства о закупках для государственных нужд, в соответствии с которым контракты должны заключаться на весь срок строительства. Эта нестыковка задержала на год реализацию проектов крупных строек по развитию дороги М-4 «Дон» и других.
Но, необходимо двигаться дальше и упростить процедуру принятия решений по заключению долгосрочных контрактов на дорожно-эксплуатационные работы, которые с 2010 года не включены федеральную целевую программу. В конечном итоге это способствовало бы повышению долговечности конструкций, безопасности движения, улучшению транспортно-эксплуатационных показателей дорог. Кроме того, это оказало бы сдерживающее влияние на рост цен на материалы и услуги в дорожном строительстве.
Расширены полномочия государственного заказчика подпрограммы «Автомобильные дороги», направленные на ускорение открытия финансирования строек. Минтрансу России совместно с Минэкономразвития и Минфином России даны полномочия по распределению объемов финансирования, указанных в ФЦП, по этапам и объектам. Это распределение является основанием для заключения государственных контрактов на весь срок строительства объектов.
Разрабатываются предложения по повышению гибкости при бюджетном планировании для учета неблагоприятных природно-климатических явлений, проблем технологического характера и т. д. путем передачи государственному заказчику ФЦП права на перераспределение объемов финансирования по годам и между инвестиционными проектами без переутверждения ФЦП в случае, если сроки завершения изменяемых мероприятий, показатели их мощности, а также общие показатели программы в целом не меняются. Разрабатываются также предложения по учету в сметной документации затрат, обеспечивающих участие в строительном контроле заказчика и проектной организации.
Существенные новации содержатся в поправках к федеральному закону «О концессионных соглашениях», принятых федеральным законом от 30 июня 2008 г. . Из-за отсутствия практики многие положения действующего новаторского закона ранее содержали только принципиальные подходы. Теперь, в том числе на основе наших предложений, основанных на реализации конкретных инвестиционных проектов строительства платных дорог, более точно описаны детали страхования рисков в концессионных соглашениях, вопросы участия концедента в финансировании объектов, назначения концессионной платы. Уточнены процедуры и формы передачи земельных участков для создания объектов концессий. Определены особенности проведения конкурсов в случае передачи концессионеру проектирования объектов. Положения закона увязаны с Налоговым и Земельным кодексами.
В целях расширения привлечения в дорожную отрасль внебюджетных средств ведется проработка вопросов расширения источников и увеличения объемов финансирования дорожного хозяйства, создания Государственной компании по строительству, реконструкции, ремонту и содержанию автомобильных дорог. В Правительство Российской Федерации представлен проект соответствующего федерального закона. Сейчас он дорабатывается с учетом замечаний.
Для реализации предусмотренных ФЦП «Развитие транспортной системы России (2010-2015 годы)» крупных инвестиционных проектов платных дорог с учетом наработанного опыта прорабатываются вопросы создания различного вида концессий, в том числе предусматривающих передачу концессионеру проектирования, а также эксплутационных концессий, когда дорога остается бесплатной для пользователя, а концессионер осуществляет эксплуатацию дороги под гарантии ежегодной оплаты со стороны государства в размерах, определенных на основе концессионного конкурса.
Подготовлены поправки к Федеральному закону «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», направленные на повышение эффективности размещения и выполнения госзаказов. Минтрансом России эти поправки поддержаны. В частности, предлагается закрепить право заказчиков устанавливать дополнительные требования к участникам торгов по наличию необходимых производственных мощностей и трудовых ресурсов, по определению способа обеспечения обязательств по контракту. Предлагается допускать изменение условий заключенных государственных контрактов по основаниям, предусмотренным Гражданским кодексом Российской Федерации, в том числе с изменением цены контракта, а также отменить обязательность проведения аукционов в отношении дорожных работ.
Важные изменения в жизни отрасли происходят в связи с принятием постановления Правительства Российской Федерации от 5 августа 2008 года № 000 о переходе с 1 декабря 2008 года на новые системы оплаты труда. Основная цель этого постановления – повысить материальную заинтересованность работников бюджетных учреждений в достижении конечных результатов своего труда при одновременном повышении ответственности. Утверждены основные критерии оценки эффективности работы подведомственных учреждений. Главный критерий – обеспечение безопасного и безаварийного движения по закрепленным дорогам. Существенно расширены полномочия руководителей учреждений. Им предоставлено право на основе утвержденных Росавтодором предельной численности работников и фонда оплаты труда на текущий год утверждать штатное расписание учреждения, определять уровень заработной платы сотрудников с учетом их персональных качеств, объемов выполняемых работ, ответственности поручаемых заданий. Росавтодору предоставлено право централизовать до 5 процентов фонда оплаты труда, установленного всем учреждениям, для премирования руководителей. Эта практика уже применяется и будет расширена.
Мы верим, что все эти усилия в комплексе дадут положительный результат: темпы развития дорожной сети ускорятся, дорожная отрасль станет передовой в области применения новых технологий и материалов, и в конечном итоге пользователи получат возможность более комфортного и безопасного передвижения по российским автодорогам. Сегодня для этого есть хороший задел: только в этом году введено в эксплуатацию сложнейшее транспортное сооружение - транспортная развязка на федеральной дороге «Холмогоры» в г. Мытищи под Москвой, практически завершено выполнение поручения Президента Российской Федерации по ликвидации грунтовых разрывов на федеральной дороге «Колыма» в Республике Саха (Якутия), завершается строительство пяти крупнейших мостовых переходов, включенных в программу строительства внеклассных мостов, в том числе таких сооружений как мосты через Обь у Новосибирска и Енисей у Красноярска. Наконец, подходят к завершению работы на КАД Санкт-Петербурга. В будущем году мы продолжим нашу работу, и я уверен в ее высоком результате.
