Проблемы практической реализации 8З-ФЗ
Формирование перечня услуг является базовым условием реализации положений Федерального закона от 8 мая 2010 года № 83 ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее - федеральный закон 83-ФЗ).
Закон предполагает наличие двух перечней; отраслевого и ведомственного. Они должны были не противоречить друг другу, отраслевой должен охватывать все услуги отрасли вне зависимости от ведомственной подчиненности учреждения. Но проблемы отраслевого перечня остаются до сих пор. До 2014 года отраслевые министерства, осуществляющие функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующих сферах деятельности, могли формировать только перечни услуг по подведомственным учреждениям, то есть ведомственные перечни. Полномочий по формированию базовых (отраслевых) перечней услуг (работ) у них не было.
Минобрнауки России утверждало базовый (отраслевой) перечень услуг, оказываемых государственными учреждениями, который практически дублировал ведомственный перечень. При этом значительная часть услуг в сфере образования муниципального уровня подчиненности (дошкольного, общего, дополнительного и др.) выпадала из правового поля. В июле 2013 г. это упущение было устранено. Федеральный закон внес изменения в ст. 69.2 Бюджетного кодекса.
В развитие этой нормы Кодекса, 26 февраля 2014 г. принимается Постановление Правительства Российской Федерации от N 151 г. "О формировании и ведении базовых (отраслевых) перечней государственных и муниципальных услуг и работ, формировании, ведении и утверждении ведомственных перечней государственных услуг и работ, оказываемых и выполняемых федеральными государственными учреждениями, и об общих требованиях к формированию, ведению и утверждению ведомственных перечней государственных (муниципальных) услуг и работ, оказываемых и выполняемых государственными учреждениями субъектов Российской Федерации (муниципальными учреждениями)" . Постановлением утверждены правила формирования и ведения базовых (отраслевых) перечней государственных и муниципальных услуг и работ, общие требования к формированию, ведению и утверждению ведомственных перечней государственных (муниципальных) услуг, оказываемых государственными учреждениями субъектов РФ или муниципальными учреждениями. Федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности, поручено утвердить до 1 июля 2014 г. базовые (отраслевые) перечни государственных и муниципальных услуг и работ.
То есть, с июля 2014 года все должны иметь возможность ознакомиться с такими перечнями. В тоже время, на сайте Минобрнауки РФ присутствуют приказы, утверждающие все те же ведомственные перечни государственных услуг оказываемых учреждениями подведомственными Минобрнауки ( 18 июля 2014года № АП_46/18 вн. и № АП-47/18 вн.).
Там есть и базовый (отраслевой) перечень государственных услуг, оказываемых федеральными государственными организациями в сфере образования и науки, ( Приказ Минобрнауки от 17 июля 2014 года № АП-44/18вн.) Но это перечень, во-первых, государственных услуг, и во-вторых, оказываемых федеральными организациями. Базовый ( отраслевой) перечень услуг ( в том числе муниципальных) на сайте министерства все так же отсутствует. То есть можно предположить, что Постановление правительства № 000 не выполнено?
Но перечень все-таки существует, его можно найти на сайте http://www. , в разделе « Образование и наука» с пометкой « Утверждено Министерством образования и науки РФ 11.11.2014).
Но здесь желающих ознакомиться с перечнем ждет неожиданность: в указанном разделе 20тысяч 430 услуг!!!!! Возможен поиск, но только в том случае, если вы знаете точную формулировку нужной вам услуги. То есть найти услугу практически невозможно без дополнительной поддержки ( подсказки). Для сравнения раздел « Здравоохранение» содержит 190 услуг.
Такое количество услуг в образовании связано c тем, что детализации услуг профессионального образования при включении в реестр осуществлена по программам обучения или по профессиям (например, «тракторист-машинист сельскохозяйственного производства» или « лепщик-модельщик архитектурных деталей» или «контролер банка» и т. п.).
При таком подходе к формированию реестра услуг вряд ли может быть реализован принцип « прозрачности», так как отыскать нужную услугу практически невозможно. Вспоминается известное высказывание: «По форме правильно, а по сути - издевательство». Приведу пример. Вопрос о платности групп продленного дня, который активно обсуждается в последнее время, мог бы быть снят, если бы спорящие обратились к перечню. Там услуга « присмотр и уход» присутствует ( код услуги 110250), с указанием «бесплатно».
Конечно, можно надеяться, что базовые перечни будут еще совершенствоваться и корректироваться, но время уже упущено. Указанным постановлением установлено, что приведенные перечни применяются при формировании государственных (муниципальных) заданий на оказание государственных (муниципальных) услуг и выполнение работ на 2016 год (на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов).
Вторая проблема, которая так и не находит решения - определение стоимости услуги. На переходный период Минфин РФ разрешал фактические, индивидуальные расходы называть «первоначальными нормативами» или расчетно-нормативными затратами и формировать с их помощью субсидии на выполнение задания. То есть Минфин разрешал называть фактические расходы учреждения деленные на число потребителей, индивидуальной ( расчетной) стоимостью услуги. Это привело к тому, что в подавляющем большинстве случаев учреждения работали по схеме « одно учреждение – одна услуга», и с определением стоимости вопросов не возникает.
Но переходный период заканчивается, и бюджет 2016 года должен формироваться с учетом стоимости услуги ( уже настоящей, не фиктивной), и стоимость должна быть одинаковой для однотипных услуг. То есть изменения в определении стоимости услуг должны произойти кардинальные.
Методическими рекомендациями Минфина РФ [1] предлагается отдельно рассчитывать затраты на оказание услуг ( работ) и отдельно на содержание имущества, не участвующего в оказании услуги. Прямые расходы, связанные с непосредственным предоставлением услуги, полностью включаются в стоимость услуг. Эксперты, работающие в этой области неоднократно указывали Минфину РФ на невозможность включения в норматив стоимости содержания имущества. Предлагалось исключить эту стоимость из стоимости услуги и давать субсидию отдельно на оказание услуг ( работ) и отдельно на содержание имущества, возможно закрепив его часть в нормативе ( в стоимости ), по аналогии с учебными расходами в общем образовании. Но пока Минфин отстаивает « чистоту концептуального подхода» к услуге и уступок не делает.
Еще больше усугубили ситуацию с определением стоимости услуг новые Методические рекомендации Минфина РФ, выпущенные в октябре 2014 года (Приложение к письму Минфина РФ от 01.01.2001 №01-01-89/49180 ( ?). К сожалению, Министерство финансов РФ пошло по пути определения норм расхода по каждому виду (подвиду) расходов и затрат при определении нормативной стоимости. В рекомендациях предлагается для определения стоимости услуг рассчитывать нормативные затраты на : приобретение услуг связи; приобретение транспортных услуг; на эксплуатацию систем охранной сигнализации; на аренду недвижимого имущества; на содержание прилегающих территорий; на обязательное страхование гражданской ответственности транспортных средств и т. п. При этом степень детализации превосходит все возможные пределы.
Нормативные затраты на приобретение услуг связи, например, определяется по формуле, в которую входят общее полезное время использование имущественного комплекса, затрат на абонентную плату, количество телефонных номеров голосовой связи, продолжительность местных соединений в месяц в расчете на 1 номер голосовой связи, продолжительность междугородних соединений, затраты для планшетного компьютера, затраты на оплату услуг сотовой связи, ежемесячная цена в расчете на 1 sim карту по i-ой должности, затраты на Интернет, количество каналов передачи данных сети Интернет с i-ой пропускной способностью и т. п..
Таких требований к детализации затрат при определении нормативов не было даже при сметном финансировании. Представленный документ практически перечеркивает все цели и задачи, ради которых вводился 83-ФЗ. Самостоятельность учреждений, которая постулировалась при введении задания и субсидии для его выполнения, была уже сильно снижена введением плана финансово-хозяйственной деятельности учреждения, где также требуется не только постатейная детализация предполагаемых расходов, но и допускалась детализация по подстатьям. Принятием же таких Методических рекомендаций Минфин РФ практически перечеркнул эту самостоятельность. Более того, подобные расчеты не только невозможны, но и не имеют смысла. Очевидно, что при таком подходе к определению стоимости услуги стоимость может носить только индивидуальный характер и требование по установлению «групповых» нормативов «нормативной стоимости однотипных услуг» невыполнимы.
Косвенным подтверждением данного тезиса является тот факт, что в утвержденных Министерством образования и науки РФ нормативах выполнения программ высшего профессионального образования (63,3тыс. руб. на 2015год) на студента, включены только расходы на заработную плату плюс 5% на проведение практики, повышение квалификации и др. Расходы на содержание имущества и оборудование не включены в норматив и выделяются вузам отдельно субсидией на содержание имущества, что представляется вполне разумным.
Таким образом, к сожалению, приходится опять констатировать не проработанность вопросов реализации норм закона федеральными ведомствами, что затрудняет практическую его реализацию в учреждениях и зачастую перечеркивает все плюсы норм данного закона.
[1] Приказ Минфина РФ и Минэкономразвития РФ н/527 «О методических рекомендациях по расчету нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений»
