Предложения по улучшению системы промышленной безопасности

ПРЕДЛОЖЕНИЯ по улучшению системы промышленной безопасности

Экспертный комитет: Комитет по промышленной безопасности Общероссийской общественной организации Деловая Россия

Руководитель - член Генерального совета/ Координационного совета

Деловой России:

I. Состояние аварийности и травматизма, законодательные инициативы

Текущая ситуация

В соответствии с Докладом Ростехнадзора об осуществлении Государственного контроля (надзора) в 2014 году и об эффективности такого контроля (надзора) (далее – Доклад), в качестве основных показателей, используемых Ростехнадзором для анализа состояния безопасности на подконтрольных опасных производственных объектах (далее – ОПО), применяются сравнительные данные по динамике аварийности и травматизма на объектах различных видов надзора (раздел 6.2. Доклада).

В целом наблюдается положительная динамика снижения аварийности и травматизма на ОПО и стабильное улучшение ситуации, тем не менее, проведение мероприятий, связанных с профилактикой и предотвращением аварий и травматизма на ОПО, остается приоритетной задачей.

Согласно годовым отчетам по итогам деятельности Ростехнадзора размещенным на официальном сайте Ростехнадзора http://www. gosnadzor. ru/public/annual_reports/ за последние 10 лет, причинами аварийности и травматизма на ОПО являются: неудовлетворительная организация производства работ; низкая трудовая, производственная и технологическая дисциплины; нарушения требований правил безопасности и охраны труда; недостатки в производственном контроле за выполнением требований промышленной безопасности и охраны труда, низкий уровень знаний требований норм и правил безопасности, недостатки профессиональной подготовки специалистов и работников ОПО.

При этом, следует отметить, что вопросы промышленной безопасности, связанные с готовностью организаций к локализации и ликвидации последствий аварий на ОПО не являются причинами аварийности и травматизма на ОПО.

Таблица 1

Обобщенные данные об авариях на поднадзорных Ростехнадзору ОПО за 2005 – 2014 гг.*

Всего	Объекты нефтегазодобычи и магистрального трубопроводного транспорта	Объекты газораспределения и газопотребления	Объекты, на которых используются подъемные сооружения	Объекты нефтехимической и нефтеперерабатывающей промышленности	Объекты угольной промышленности	Объекты химического профиля	Объекты горнорудной промышленности	Объекты, на которых используется оборудование, работающее под давлением	Объекты металлургической промышленности	Объекты проведения взрывных работ	Взрывоопасные объекты хранения и переработки растительного сырья	Объекты, связанные с транспортировкой опасных веществ
2005 год
235	64	49	48	18	27	9	9	7	2	0	2	0
2006 год
204	53	37	38	21	23	7	12	6	3	2	2	0
2007 год
207	50	43	42	22	21	10	7	3	2	6	1	0
2008 год
168	36	35	38	13	12	11	7	2	4	6	4	0
2009 год
158	45	37	28	13	9	7	9	0	2	6	1	1
2010 год
187	28	51	32	16	22	12	8	8	6	1	3	0
2011 год
164	31	36	39	20	13	8	3	4	5	2	1	2
2012 год
197	39	47	48	18	16	6	12	2	3	2	0	4
2013 год
145	30	40	30	14	11	4	7	3	2	2	1	1
2014 год
139	26	21	38	20	8	9	2	6	2	4	1	2
Среднее количество в год	40,2	39,6	38,1	17,5	16,2	8,3	7,6	4,1	3,1	3,1	1,6	1,0

* источник - Доклад

По данным Таблицы 1 наибольшее количество аварий наблюдается на объектах нефтегазодобычи, газораспределения и потребления, объектах, на которых используются подъемные сооружения, объектах нефтехимической, нефтеперерабатывающей и угольной промышленности.

Несмотря на то, что на объектах ведения горных работ горнорудной промышленности один из самых низких показателей аварийности и травматизма при авариях (см. таблицы 1 и 2), в настоящее время МЧС России и Управление по надзору в угольной промышленности Ростехнадзора вышли с законодательными инициативами, устанавливающими исключительные требования к созданию сил и средств, обеспечивающих готовность организаций к локализации и ликвидации последствий аварий на ОПО ведения горных работ, а также к порядку действий сил в случае возникновения аварии на таких объектах.

Указанные законодательные инициативы отражены в следующих проектах НПА:

- Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон -ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей»;

Таблица 2

- постановление Правительства РФ «О внесении изменений в Положение о проведении аттестации аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований, спасателей и граждан, приобретающих статус спасателя, утв. постановлением Правительства РФ от 22 декабря 2011 г. № 000»;

- Указ Президента РФ «О внесении изменений в Указ Президента РФ от 11 июля 2004 г. № 000 «Вопросы МЧС России» и в Положение, утвержденное этим Указом;

- приказ Ростехнадзора «Об утверждении Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Инструкция по порядку действий при локализации и ликвидации последствий аварий на опасных производственных объектах, на которых ведутся горные работы».

Вышеуказанными проектами НПА предусматривается:

- исключить возможность создания профессиональных аварийно-спасательных служб (формирований) (далее - ПАСС(Ф)), предназначенных для осуществления горноспасательных работ, организациями, эксплуатирующими объекты ведения горных работ, и другими «частными» специализированными организациями;

- установить контроль со стороны МЧС России за созданием ПАСС(Ф), передав функции по согласованию создания ПАСС(Ф) от органов управления при органах исполнительной власти субъектов РФ, специально уполномоченных на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, территориальным органам МЧС России;

- установить исключительные полномочия аттестационных комиссий, созданных МЧС России, по аттестации ПАСС(Ф) на право ведения горноспасательных работ;

- установить полномочия аттестационных комиссий ФОИВ по проверке законности создания ПАСС(Ф), выполняющих все виды аварийно-спасательных работ;

- передать задачи и функций по локализации и ликвидации последствий аварий с ПАСС(Ф) на ВГК организаций, сформировать институт нештатных горноспасателей из числа самих шахтеров и возложить на них функций первого эшелона реагирования.

Такие преобразования, по мнению разработчиков, позволят повысить безопасность труда, снизить уровень аварийности и смертельного травматизма, а также масштабы и тяжесть последствий аварий на ОПО.

При этом, как отмечалось выше, в отчетах и аналитических материалах Ростехнадзора отсутствует информация о произошедших авариях и травматизме, связанных с неготовностью государственных или «частных» ПАСС(Ф) к выполнению работ по локализации и ликвидации последствий аварий на ОПО, отсутствием нормативных требований к порядку действий по локализации и ликвидации последствий аварий на ОПО, неправильными и несогласованными действиями специалистов ОПО и работников организаций, участвующих в локализации и ликвидации последствий аварий на ОПО. Фактические причины аварийности и травматизма на объектах ведения горных работ и других ОПО совершенно иные.

Более того, передача задач и функций по локализации и ликвидации последствий аварий с ПАСС(Ф) на ВГК организаций, учитывая требования к уровню подготовки и оснащенности ВГК, установленному приказом МЧС России "Об утверждении Порядка создания вспомогательных горноспасательных команд", может негативно отразиться на безопасности труда, увеличить уровень аварийности и смертельного травматизма, а также масштабы и тяжесть последствий аварий на ОПО.

Указанные выводы подтверждаются в Заключении Минэкономразвития «Об экспертизе приказа МЧС России «Об утверждении Порядка создания вспомогательных горноспасательных команд», направленное в МЧС России письмом -ОФ/Д26и, согласно которого, при анализе положений Приказа, помимо вышеуказанных негативных эффектов, выявлены положения, необоснованно затрудняющие ведение предпринимательской и иной деятельности субъектами горнорудной промышленности, сопряженные с избыточными расходами субъектов предпринимательской и иной деятельности.

Как показывает международный опыт, в настоящее время в развитых странах функционирует множество моделей, применяемых для аварийно-спасательного обслуживания ОПО, предусматривающих наличие собственных аварийно-спасательных служб горнодобывающих компаний, аварийно-спасательных служб частных сертифицированных компаний (ассоциаций), кооперативных аварийно-спасательных служб нескольких компаний, государственных аварийно-спасательных служб, финансируемых из средств государственного бюджета и предназначенных в основном для небольших шахт и рудников или комбинированных (смешанных) моделей из вышеперечисленных. Обязательные требования (государственные стандарты) по вопросам создания ПАСС(Ф) и организации горноспасательного обслуживания опасных производственных объектов не устанавливаются.

Таким образом, предлагаемые МЧС России и Ростехнадзором преобразования не обоснованы, приведут к увеличению аварийности и смертельного травматизма на ОПО, проявлению коррупциогенных факторов, монополии МЧС России в сфере аварийно-спасательного (горноспасательного) обслуживания, и как следствие монопольно высокие цены на обслуживание ОПО, что негативно отразится на финансировании мероприятий в области промышленной безопасности.

Вышеперечисленные законодательные инициативы МЧС России и Ростехнадзора нарушают положения следующих законодательных актов:

федеральные законы - от 01.01.2001 г. «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»; от 01.01.2001г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»; от 01.01.2001г. «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей»; от 01.01.2001 г. «О защите конкуренции»; -ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;

постановления Правительства РФ - от 01.01.2001 г. № 000 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций»; от 01.01.2001 г. № 000 «О некоторых вопросах аттестации аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований, спасателей и граждан, приобретающих статус спасателя»; «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору»; «Об утверждении Положения о разработке планов мероприятий по локализации и ликвидации последствий аварий на опасных производственных объектах»;

приказ МЧС России от 01.01.2001 г. № 000 «Об утверждении Положения о постоянно действующих комиссиях по аттестации аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований, спасателей и граждан, приобретающих статус спасателя».

При этом, Ростехнадзор указывает следующие основные проблемы организаций в части промышленной безопасности на ОПО ведения горных работ:

-изношенность производственных фондов и несвоевременное их обслуживание; ремонт и обновление, эксплуатация транспорта и оборудования с истекшим нормативным сроком эксплуатации, многократно продлеваемым экспертизами промышленной безопасности, отсутствие реконструкции и модернизации производства;

-отсутствие Российского горнопромышленного машиностроения и вызванная этим сильная зависимость от иностранных поставщиков по закупке оборудования, техники и запасных частей;

-недостаточная укомплектованность эксплуатирующих организаций квалифицированными специалистами по основным техническим специальностям;

-формальный подход к созданию интегрированной системы управления промышленной безопасностью, неэффективный производственный контроль, его несоответствие фактическим условиям производственной деятельности.

В области надзорной деятельности ФОИВ

По поручению Правительства Российской Федерации в настоящее время осуществляется административная реформа по снятию с субъектов предпринимательской деятельности излишнего надзора со стороны ФОИВ. Федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности на ОПО осуществляется Ростехнадзором.

В настоящее время МЧС России представил проект постановления Правительства Российской Федерации «О государственном надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера» (далее – проект Постановления). В соответствии с п.4 указанного проекта Постановления Федеральному государственному надзору в области защиты населения и территорий от ЧС, осуществляемому МЧС России, подлежат организации, эксплуатирующие ОПО. Учитывая, что согласно п. 2 ст.3 Федерального закона -ФЗ требования промышленной безопасности должны соответствовать нормам в области защиты населения и территорий от ЧС, то при утверждении проекта Постановления будут осуществляться проверки исполнения одних и тех же обязательных требований на ОПО несколькими органами государственного надзора (Ростехнадзором и МЧС России), что недопустимо и противоречит пункту 5 ст. 3 Федерального закона от 01.01.2001 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Для организаций, эксплуатирующих ОПО нормы проекта устанавливают избыточные административные и иные ограничения и обязанности субъектов предпринимательской и иной деятельности. Необоснованные проверки представителями МЧС России требований по готовности организаций к локализации и ликвидации последствий аварий (ЧС) неизбежно приведут к необоснованным затратам организаций на подготовку к таким дополнительным проверкам.

Предлагаемые меры в области обеспечения готовности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварий на ОПО

С целью исключения дублирующих функций ФОИВ, двойного толкования норм в области промышленной безопасности и защиты населения и территорий от ЧС, а также снижения избыточного административного давления на организации, эксплуатирующие ОПО в горнодобывающей и других отраслях промышленности, исключения проявления коррупциогенных факторов предлагаем:

1. Приостановить нормотворческие инициативы МЧС России и Ростехнадзора, направленные на создание условий для ФГУП ВГСЧ МЧС России по монополизации аварийно-спасательного обслуживания объектов ведения горных работ, влекущих избыточное административное давление на «бизнес» и проявления коррупциогенных факторов, а также условий по передаче задач и функций профессиональных аварийно-спасательных служб (формирований) на нештатные вспомогательные горноспасательные команды организаций, приводящих к снижению безопасности труда, повышению уровня смертельного травматизма, масштаба и тяжести последствий аварий на ОПО.

2. Направить письмо в МЧС России о необходимости оперативного внесения соответствующих изменений в приказ МЧС России от 01.01.2001г. № 000 «Об утверждении порядка создания вспомогательных горноспасательных команд», на основании выводов указанных в заключении Минэкономразвития России об экспертизе вышеуказанного приказа (письмо от 01.01.2001г. /Д26-и), и решений согласительного совещания в Минэкономразвития России по итогам проведения экспертизы вышеуказанного приказа (протокол от 01.01.2001г.).

3. Провести общественное обсуждение вопросов организации противоаварийной защиты ОПО и обеспечения готовности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварий на ОПО с целью выработки консолидированной позиции представителей «бизнес сообщества» и органов исполнительной власти РФ, для подготовки предложений по внесению изменений в действующее законодательство РФ (Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон -ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей»; Федеральный закон -ФЗ"О промышленной безопасности опасных производственных объектов").

4. Подготовить предложения для включения в доклад Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей в части совершенствования законодательства в области обеспечения готовности организаций к действиям по локализации и ликвидации последствий аварий на ОПО.

II. Административные барьеры в сфере экспертизы промышленной безопасности

Текущая ситуация

В последнее время экспертные организации в области промышленной безопасности указывают на избыточность и необоснованность административных барьеров, созданных в последнее время в сфере экспертизы промышленной безопасности.

Так, с 2013 по настоящее время были внесены существенные изменения в действующее законодательство в сфере экспертизы промышленной безопасности:

- Федеральный закон -ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности";

- Федеральный закон -ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»;

- Постановление Правительства РФ "О лицензировании деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности" (вместе с "Положением о лицензировании деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности");

- Постановление Правительства РФ "Об аттестации экспертов в области промышленной безопасности" (вместе с "Положением об аттестации экспертов в области промышленной безопасности");

- Приказ Ростехнадзора "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по предоставлению государственной услуги по лицензированию деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности";

- Приказ Ростехнадзора "Об утверждении Порядка проведения квалификационного экзамена для аттестации экспертов в области промышленной безопасности";

- Приказ Ростехнадзора "Об утверждении федеральных норм и правил в области промышленной безопасности "Правила проведения экспертизы промышленной безопасности".

Также, в настоящее время разработаны новые проекты НПА в рассматриваемой сфере:

проекты приказов Ростехнадзора

- «О признании утратившим силу приказа Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 15 октября 2012 г. № 000 «Об утверждении Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Порядок осуществления экспертизы промышленной безопасности в химической, нефтехимической и нефтегазоперерабатывающей промышленности»;

- «Об утверждении перечня областей аттестации экспертов в области промышленной безопасности»

- «Об утверждении положения об аттестационной комиссии Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору для аттестации экспертов в области промышленной безопасности»

- «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной услуги по аттестации экспертов в области промышленной безопасности»;

- «О внесении изменений в Федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности «Порядок осуществления экспертизы промышленной безопасности в химической, нефтехимической и нефтегазовой промышленности, утвержденные приказом Ростехнадзора от 15 октября 2012 г. № 000»;

- «Об утверждении формы заявления об аттестации эксперта, перечня видов экспертиз, для проведения которых требуется привлечение экспертов, критериев аттестации экспертов, привлекаемых Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору к проведению мероприятий по контролю(надзору), и правил формирования и ведения реестра сведений об аттестации экспертов, привлекаемых Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору к проведению мероприятий по контролю (надзору).

Изменения в законодательстве привели к необходимости переоформления ранее выданных бессрочных лицензий на осуществление деятельности экспертным организациям. При этом процедура переоформления лицензий по различным причинам затягивается, подготовленные заключения не вносятся в реестр заключений экспертизы промышленной безопасности. Технические устройства, здания и сооружения, своевременно прошедшие экспертизу, не могут эксплуатироваться, что приводит к ухудшению состояния промышленной безопасности и к финансовым потерям организаций, связанным с приостановкой деятельности на ОПО.

Предлагаемые меры в сфере экспертизы промышленной безопасности

1. На переходный период, до введения в действие проектов НПА и осуществления мероприятий, предусмотренных новыми требованиями в вопросах лицензирования деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности, продлить срок действия ранее выданных лицензий, и соответственно принимать и вносить в реестр подготовленные заключения экспертиз промышленной безопасности.

2. С целью разработки позиции в сфере экспертизы промышленной безопасности необходимо провести анализ проектов НПА и действующих норм на предмет достаточности и обоснованности регулирования в области экспертизы промышленной безопасности.

3. Провести общественное обсуждение вопросов экспертизы промышленной безопасности с целью выработки консолидированной позиции представителей «бизнес сообщества» и органов исполнительной власти РФ, для подготовки предложений по внесению изменений в действующее законодательство РФ.

4. Подготовить предложения для включения в доклад Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей в части совершенствования законодательства в области экспертизы промышленной безопасности.