16. УПРАВЛЕНИЕ ВУЗОМ НА ОСНОВЕ СИСТЕМЫ БЮДЖЕТИРОВАНИЯ
16.1. Понятие бюджетирования
Бюджетирование – это вид деятельности, базовыми компонентами которого являются бюджетная структура, регламент и управленческая технология, реализующая процесс бюджетного управления в вузе (рис. 16.1).
Бюджетное управление – это процесс реализации целенаправленных управленческих воздействий на бюджетную систему для выполнения общих функций управления, в том числе координации, регулирования, мотивации деятельности всех подразделений вуза и укрепления его конкурентных преимуществ при реализации определенной миссии.
Рис. 16.1. Система бюджетирования в финансовой системе вуза
Бюджетное управление – это один из основных видов управленческой деятельности в организации. Его основная задача в вузе – переложить обобщенные формулировки стратегических планов на язык конкретных финансовых показателей текущего периода в принятом формате бюджетов и обеспечить их эффективное выполнение.
Бюджетная структура как инструмент в составе системы бюджетирования реально функционирует при наличии соответствующих организационных компонентов: бюджетного регламента и управленческой технологии.
Бюджетный регламент – это инструмент установления и соблюдения финансовой дисциплины в вузе. Практическая деятельность коммерческих структур, которую в данном случае можно применить к вузам, определила следующий состав разделов бюджетного регламента: бюджетный период; бюджетный цикл; график (сроки и порядок) разработки, согласования, консолидации, утверждения бюджетов различных уровней; график (сроки и порядок) контроля, регулирования исполнения бюджетов и предоставления отчетности.
Бюджетный период – это срок, на который составляется бюджет. Бюджетный цикл – это шаг финансового планирования, т. е. период, по истечении которого на основе отчетов по результатам анализа может выполняется корректировка бюджетов на оставшуюся часть бюджетного периода.
Бюджетный регламент представляет интерес в различных аспектах:
· предметный аспект (какие бюджеты составляются, что собой представляют форматы бюджетов?);
· операционный аспект (в какой последовательности выполняются графики регламента?);
· временной аспект (когда, в какие сроки реализуется регламент?);
· организационный аспект (кто, в соответствии с какими должностными функциями реализует указанные графики бюджетного регламента?).
Бюджетный регламент вуза определяет порядок составления и выполнения системы бюджетов всех организационных уровней управления и формат управленческой технологии, реализующей процесс бюджетного управления в вузе.
Под управленческой технологией в составе системы бюджетирования будем понимать взаимосвязанную последовательность управленческих действий, направленных на реализацию общих функций управления и интеграцию контуров различных организационных уровней в единый контур бюджетного управления в вузе.
Управленческая технология конкретизирует и структурирует процесс реализации всех функций управления бюджетной системой в едином контуре и замкнутом цикле в соответствии с заданной целью на основе сочетания технического, программного, информационного обеспечения, профессиональных знаний и навыков исполнителей.
На рис. 16.2 представлены три компонента, образующих систему бюджетирования вуза: его бюджетная система (см. раздел 15.3), регламент бюджетирования и управленческая технология, принятая и реализуемая в учреждении.
Укажем основные функции бюджетного управления.
1. Постановка плановых финансово-экономических целей и заданий в виде системы показателей в составе бюджетов конкретного формата.
2. Учет исполнения утвержденных бюджетов на всех организационных уровнях финансовой структуры вуза.
3. Контроль за соблюдением бюджетного регламента всеми субъектами финансовых отношений в вузе и выполнением установленных показателей.
4. Анализ выполнения бюджетов, соблюдения регламента, анализ причин отклонения от установленных показателей.
Рис. 16.2. Основные координаты бюджетного управления в вузе
5. Регулирование плановых заданий и бюджетных ограничений в соответствии с принятыми по результатам анализа решениями.
6. Координация и мотивация финансовой деятельности всех субъектов финансовой структуры для достижения поставленных целей.
16.2. Организация бюджетного процесса
Организация бюджетирования предполагает проведение следующих мероприятий:
· определить должностное лицо (из числа руководителей высшего звена), на которое будут возложены полномочия и ответственность за решение всех вопросов в этой сфере и урегулирование разногласий;
· определить состав служб и должностных лиц различных уровней управления, которые ответственны за реализацию функций и выполнение всех этапов бюджетирования;
· разработать для них должностной регламент, т. е. установить сферы ответственности, компетентности и отчетность;
· утвердить состав и форматы бюджетов, состав показателей в каждом из них;
· разработать технологию составления бюджетов, их консолидации, запуска бюджетного процесса; технологию корректировки бюджетов, контроля за их исполнением, анализа и регулирования отклонений от установленных показателей;
· определить порядок взаимодействия служб и ответственных лиц при выполнении функций бюджетирования;
· утвердить временной регламент бюджетного процесса;
· создать внутривузовскую нормативно-правовую базу бюджетирования.
Для запуска бюджетного процесса необходимо осуществить финансовое планирование, т. е. наполнить форматы бюджетов реальным содержанием.
Схема составления консолидированного бюджета вуза показана на рис. 16.3.
Рис. 16.3. Схема составления консолидированного бюджета вуза
Верхнему уровню финансовой структуры – субъекту административной власти, являющемуся центром инвестиций, соответствуют централизованные операционные бюджеты двух видов: для реализации функций текущей деятельности и для программ развития. Их бюджетные параметры определяет субъект административной власти, техническое оформление реализуют специализированные централизованные подразделения вуза. Указанные операционные бюджеты являются основой для составления централизованного БДР.
Для второго организационного уровня управления финансовой структурой операционные бюджеты, когда в них есть необходимость, составляются в подразделениях конкретной группы (факультеты, бизнес-подразделения), которые классифицированы как центры прибыли.
В любом случае – при наличии или отсутствии операционных бюджетов – каждое подразделение этого уровня и типа составляет бюджеты доходов и расходов, которые консолидируются в пределах группы подразделений (1-й уровень консолидации). Отметим, что в отдельную группу могут быть выделены БДР децентрализованных программ (проектов) развития. Все БДР данного уровня, консолидированные по группам, объединяются в сводный децентрализованный БДР (2-й уровень консолидации). Централизованный и децентрализованный бюджеты доходов и расходов объединяются в консолидированный БДР вуза (3-й уровень консолидации). Затем формируются бюджет движения денежных средств вуза (БДДС) и расчетный баланс. Для расчетного баланса при планировании бюджетной деятельности вуза рекомендуется не руководствоваться стандартным форматом документов бухгалтерской отчетности, а разрабатывать собственный формат, учитывающий потребности текущей управленческой деятельности в сфере финансов вуза.
Параметры финансовых бюджетов групп подразделений (факультетов, бизнес-подразделений, их программ развития) определяют руководители этих подразделений, а утверждает руководство вуза. Технически сводные БДР по группам подразделений, свободный децентрализованный БДР и консолидированный БДР вуза формируют специализированные финансовые подразделения вуза. Указанный порядок формирования консолидированного бюджета вуза соответствует методологии встроенного планирования. Ее основной принцип: центры финансовой ответственности, имея определенные полномочия и финансовые средства, самостоятельно планируют свою бюджетную деятельность, разрабатывают операционные бюджеты и БДР на основе согласованных параметров распределения финансовых средств. Специализированные финансовые службы вуза консолидируют БДР подразделений и после согласования параметров этих бюджетов с руководством вуза встраивают их в консолидированный бюджет вуза.
Консолидированный бюджет вуза на текущий год является финансовой конкретизацией планов его текущей деятельности и развития, согласованных с миссией вуза, целями его функционирования и развития. Он выражен в целевых сбалансированных бюджетных показателях, которые охватывают все сферы деятельности вуза, все ЦФО, составляющие его финансовую структуру. Основные подходы к бюджетному планированию, применяемые в организациях различной организационно-правовой формы, используются и в вузах. Это планирование «сверху вниз» (top-down) и «снизу вверх» (bottom-up).
При планировании «сверху вниз» бюджет формируется на основе целей и ограничений, поставленных руководством вуза. Распределение ресурсов осуществляется по направлениям и видам деятельности, курируемым администрацией. По остаточному принципу могут быть выделены средства под отдельные проекты и программы подразделений. Такой подход к планированию бюджета характерен и для административной системы управления, и для этапа административной децентрализации. Подход к бюджетному планированию «снизу вверх» предполагает формирование бюджетных планов отдельных подразделений, которые после утверждения ложатся в основу бюджетов более крупных видов деятельности (этап консолидации) и, в конечном итоге, –
в основу бюджета всего вуза. Если при применении данного метода отсутствуют четко поставленные цели совместной деятельности, есть условия для искусственного завышения расходов и занижения доходов, то итогом его действия может быть снижение конкурентоспособности вуза. Поэтому целесообразно в вузе практиковать комплексный подход встроенного планирования. При этом центры ответственности, имея определенные полномочия и ресурсы, самостоятельно планируют свою бюджетную деятельность в пределах согласованных заранее параметров распределения в соответствии с общими целями. Специализированные финансовые подразделения вуза после согласования параметров этих бюджетов встраивают их в консолидированный бюджет.
Следует отметить, что однозначного метода количественного определения конкретных статей бюджета не существует, точно так же, как и не существует универсальной технологии планирования. Наиболее распространенным является метод составления бюджетов «от достигнутого». Для вузов он вполне применим при формировании первого
Рис. 16.4. Алгоритм бюджетного планирования
варианта финансового плана, который затем подлежит анализу и корректировке с учетом таких основных факторов, как: государственный заказ вузу на образовательные услуги и уровень его финансового обеспечения; задачи инновационного развития на планируемый период; конъюнктура рынка образовательных услуг по конкретным специальностям и направлениям подготовки; динамика цен на образовательные услуги; востребованность вузовской научной продукции; динамика развития источников доходов вуза; ограничения по учебным, лабораторным площадям и мощностям для экстенсивного развития платных образовательных услуг; динамика уровня оплаты труда преподавателей и сотрудников; динамика цен на потребляемые материальные и энергетические ресурсы; объективные требования развития инновационных образовательных программ и технологий.
Функция планирования в цикле бюджетного управления завершается утверждением сбалансированного консолидированного бюджета вуза, в том числе всех бюджетов, входящих в его состав. Алгоритм бюджетного планирования работы вуза представлен на рис. 16.4.
16.3. Бюджетное управление вузом
Не существует единых правил, методов, процедур бюджетного управления для вузов, точно так же, как нет единообразной для всех организаций структуры их бюджетной системы. В этой связи невозможно и бесполезно давать универсальные рекомендации по архитектуре системы бюджетирования в вузе. В табл. 16.1 указаны особенности бюджетного управления в вузах.
Каждый вуз исходя из специфики своей деятельности, выбранной стратегии развития определяет состав операционных бюджетов, основываясь на своей структуре, а также состав и формат финансовых бюджетов, схему их консолидации. В то же время принципиальные структурные схемы, технологии, алгоритмы, реализующие концепцию созданной финансовой структуры в сфере бюджетного управления, следует рассматривать как обобщение результатов практических исследований. Такое обобщение создает основу для детализации и вариаций в организации бюджетного управления с учетом специфики конкретного вуза. Подобное обобщение представлено на рис. 16.5, где в контур общего управления встроен контур бюджетного управления вузом.
Таблица 16.1
Особенности бюджетного управления в вузах
Группа | Характеристика влияния |
Факторы отраслевой принадлежности и организационно-правовой формы | 1. Принципиальные отличия в целеполагании по сравнению с коммерческим сектором 2. Специфика определения показателей качества и эффективности 3. Жесткая регламентация целевого использования финансовых ресурсов 4. Наличие законодательных ограничений по применению инструментов управления финансовыми ресурсами |
Факторы принадлежности к конкретному этапу организационного развития | 1. Специфика внутривузовской системы управления, реализующей принцип децентрализации 2. Состав и содержание внутривузовской нормативно-правовой базы распределения и использования финансовых ресурсов 3. Формирование конкретной структурной конфигурации организационно-экономической и бюджетной систем |
Факторы сферы деятельности образовательного процесса и продукта | 1. Специфика состава и содержания операционных и финансовых бюджетов |
Контур бюджетного управления является компонентом общего контура управления учреждением ВПО. Общей базой двух контуров является единый план деятельности и развития вуза, единая система показателей. В контуре бюджетного управления эти показатели приобретают экономическое содержание и количественное выражение. Они становятся финансовыми показателями, структурируются по источникам доходов, направлениям расходов, видам деятельности, центрам ответственности, программам и проектам.
Основные принципы встраивания контура бюджетного управления в общий контур управления вузом:
· принцип подчиненности контура бюджетного управления общему процессу управления вузом;
Рис. 16.5. Контуры управления вузом
· принцип согласованности финансовых показателей исполнения бюджета вуза целевым показателям принятого на конкретный период плана его текущей деятельности и развития;
· принцип соответствия процедур и приемов реализации функций управления как во внешнем контуре общего управления, так и во внутреннем контуре бюджетного управления учреждением ВПО.
Структурной основой реализации контура бюджетного управления, входящего в состав общего контура управления вузом, является децентрализованная модель бюджетной системы (см. рис. 15.7). Она обеспечивает практическую реализацию принципа соответствия финансового обеспечения основной деятельности вуза. В табл. 16.2 в обобщенном варианте представлены отличия традиционного (административного) подхода к управлению финансовыми ресурсами от подхода, основанного на делегировании ресурсов и полномочий.
Стратегическое управление, инновационное развитие, гибкое регулирование, адаптивность, мотивация и координация, акцент на развитие деловой активности подразделений и персональной профессиональной компетентности – вот отличительные черты бюджетного управления в условиях делегирования полномочий и ресурсов структурным подразделениям. Схема бюджетного процесса, соответствующая данному подходу, показана на рис. 16.6.
Рис. 16.6. Управление бюджетом при делегировании полномочий и ресурсов
Таблица 16.2
Сравнительная характеристика подходов к управлению финансовыми ресурсами в системе бюджетирования вуза
Традиционный | Делегирование полномочий |
1. Ориентир на стабильную в данный период внешнюю среду и стандартные правила организации движения денежных средств | 1. Ориентир на сложную, нестабильную внешнюю среду, адаптивные правила и приемы распределения |
2. Жесткое командное управление, максимальная регламентация действий в отношении финансовых ресурсов | 2. Гибкое управление, регулирование отношений в структуре вуза, согласованный регламент |
3. Административно заданные контрольные показатели, характеризующие сферу управления ресурсами | 3. Стратегическое управление развитием финансовых ресурсов |
4. Девиз: стабильность | 4. Девиз: адаптация к изменениям внутренней и внешней среды, целенаправленное воздействие |
Окончание табл. 16.2
Традиционный | Делегирование полномочий |
5. Приоритет рутинных операций традиционного планирования, учета | 5. Приоритет рациональной реализации всех общих функций управления ресурсами на базе регулирования, координации, мотивации |
6. Главный ресурс – административные связи с учредителем и авторитет власти внутри вуза | 6. Главный ресурс – организационно-экономическая мотивация сотрудников и руководителей среднего звена на базе авторитета администрации |
7. Жесткая иерархическая организационная структура, преобладание связи «руководство–подчинение» | 7. Приоритет отношений сотрудничества, организационная и экономическая мотивация на основе децентрализации ресурсов и функций управления ими |
8. Преобладание внешнего контроля | 8. Внешнее регулирование и формирование внутривузовской системы контроллинга |
9. Отсутствие оснований для инициативы | 9. Целенаправленное формирование условий для развития организационных ресурсов: деловой активности, организационных способностей, персональной профессиональной компетентности как основы для укрепления конкурентных преимущества вуза |
10. Ориентир на внешние законодательные акты, регламент | 10. Формирование внутривузовской нормативно-правовой базы, регулирующей и регламентирующей отношения субъектов структуры вуза |
Текущее управление бюджетом осуществляют ректорат и специализированные экономические подразделения. После завершения бюджетного периода отчетность по исполнению бюджета составляется подразделениями-исполнителями с участием специализированных экономических отделов и служб. Они же составляют сводную отчетность об исполнении консолидированного бюджета вуза, анализируют результаты. Отчет утверждается ректоратом и Ученым советом вуза. Распределение функций планирования консолидированного бюджета и его реализации в организационно-экономической структуре современного университета представлено в табл. 16.3. В основу указанного распределения функций положены принципы сочетания централизации и децентрализации управления, принципа целостности, соблюдения равновесия интересов, разграничения условий экономической деятельности, определенности и прозрачности отношений.
Состав предметных функций, закрепленных за конкретными уровнями управления приведен в прил. 4.
После функции планирования контур управления продолжают функции учета, контроля, регулирования исполнения бюджетов, анализа результатов, а замыкается он на функции корректировки планов. Концептуальная схема замкнутого цикла бюджетного управления от планирования до планирования показана на рис. 16.7.
Таблица 16.3
Распределение функций управления бюджетом современного
университета в его организационно-экономической структуре
Субъекты организационно-экономической структуры | Форматы бюджетов | ||||
Операционные централизованные | Операционные децентрализованные | Централизованный БДР | Децентрализованный БДР | Консолидированный БДР | |
Субъект административной власти | Администрирование | Согласование | Администрирование | Согласование Утверждение | Администрирование |
Специализированные экономические подразделения вуза | Согласование | Согласование | Составление Исполнение Отчетность | Консолидация Учет Контроль Анализ Регулирование | Составление Учет Контроль Регулирование |
Централизованные обеспечивающие службы | Составление Исполнение Отчетность | Координация | Координация | – | – |
Подразделения основной деятельности (факультеты, | – | Составление Исполнение Отчетность | – | Составление Исполнение | – |
Рис. 16.7. Цикл бюджетного управления
Процесс исполнения бюджета по принятой технологии реализуется до завершения бюджетного цикла, после чего бюджетные показатели уточняются, выполняются балансовые расчеты.
На основе утвержденных скорректированных показателей бюджета необходимые изменения вносятся в бюджетную матрицу и продолжается процесс исполнения бюджета в следующем бюджетном цикле до завершения бюджетного периода. Когда очередной бюджетный период завершен, возобновляется новый цикл формирования бюджета вуза на очередной период.
