Исчезнувшие виды гусеобразных

Проект

Заключение

Общественной палаты Российской Федерации по результатам общественной экспертизы проекта федерального закона № 000 - 5
«О внесении изменений в статьи 10, 33 и 38 Федерального закона "О рекламе"» (в части регулирования социальной рекламы)

Общественной палатой Российской Федерации проведена общественная экспертиза проекта федерального закона № 000-5
«О внесении изменений в статьи 10, 33 и 38 Федерального закона "О рекламе"» (в части регулирования социальной рекламы) (далее - законопроект). Положения законопроекта направлены на совершенствование законодательства Российской Федерации в части расходования средств бюджетов различных уровней бюджетной системы на социальную рекламу, определения более профессиональных требований к качеству социальной рекламы, установление четкого механизма взаимоотношений при производстве и распространении социальной рекламы.

По результатам общественной экспертизы законопроекта Общественная палата Российской Федерации рекомендует:

I. В целях обеспечения взаимодействия заинтересованных министерств и ведомств и институтов гражданского общества и установления согласованности в решении задач в области производства и распространения социальной рекламы необходимо создание Общественного совета при Министерстве связи и массовых коммуникаций (далее - «Общественный совет»).

В состав такого Общественного совета могли бы войти:

- представители заинтересованных министерств и ведомств, включая, но не ограничиваясь, представителями Министерства связи и массовых коммуникаций, Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Министерства культуры Российской Федерации, Министерства спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации и т. п.;

- представители Общественной палаты Российской Федерации;

- представители медийного и рекламного сообщества;

- представители общественных организаций

Функции такого Общественного совета могли бы заключаться:

1) в отнесении социальной рекламы к одной из двух категорий:

государственная информация (информация, исходящая от органов государственной власти), размещаемая по тарифам, определяемым в установленном законом порядке;

социально значимая информация.

2) в разработке рекомендаций, касающихся определения качества создаваемой и (или) распространяемой социальной рекламы;

3) в разработке рекомендаций, касающихся определения приоритетных направлений при создании и распространении социальной рекламы;

4) в разработке рекомендаций, касающихся отнесения рассматриваемых материалов к категории распространяемых на платной, безвозмездной или на тарифной основе.

II. С учетом предлагаемых дополнений, указанных в пункте I, полагаем, что распространение социальной рекламы в зависимости от отнесения таковой к той или иной категории информации должно происходить:

на платной основе (в том числе по специально установленным тарифам);

на безвозмездной основе, в строго ограниченных пределах, установленных законодательством Российской Федерации.

При этом с целью недопущения наступления негативных финансовых последствий Общественная палата Российской Федерации считает необходимым законодательно закрепить положение, согласно которому должна быть исключена возможность определения объемов распространяемой социально значимой информации, а также распространяемой государственной информации в общий объем времени (пространства), выделяемого СМИ для распространения коммерческой рекламы.

Учитывая вышеизложенное, распространение социально значимой и государственной информации станет возможным во всех видах СМИ и иных носителях без наступления или с минимизацией наступления для них налоговых последствий (налогообложения).

III. В целях более четкой регламентации вопросов, касающихся определения понятия, целей и задач социальной рекламы; определения приоритетных направлений социальной рекламы; вопросов ее создания и порядка распространения; установления функций и полномочий Общественного Совета при Министерстве связи и массовых коммуникаций; определения порядка предоставления эфирного, печатного или иного пространства для распространения подобной информации; ответственности субъектов и иных вопросов необходимо принятие специального федерального закона о социальной рекламе.

Кроме того, важно отметить, что, к сожалению, благотворительные организации фактически лишены данным законопроектом права на размещение социальной рекламы, что в условиях экономического кризиса оборачивается дополнительными финансовыми потерями СМИ. В то же время п.1 ст.6 Федерального закона от 11 января 1996 года «О некоммерческих организациях» устанавливает, что общественные объединения – это один из видов некоммерческих организаций. Использование в законе более общей формулировки позволит сохранить практику упоминания в социальной рекламе некоммерческих организаций (в настоящее время 80% представленной на медиа-рынке негосударственной социальной рекламы обеспечено некоммерческими благотворительными организациями).

Для развития благотворительности в России очень важна возможность упоминания в социальной рекламе получателей благотворительной помощи, что позволило бы, в частности, проводить адресный сбор средств или иных благотворительных пожертвований для определенного человека или организации (например, при открытии счета для сбора средств на строительство больницы).

В соответствии с абз.2 ч.1 ст.2 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 000-1 «О средствах массовой информации», пп.11 ч.1 ст.3 Федерального закона от 13 марта 2006 года «О рекламе» социальная реклама является частным случаем понятия «массовая информация». Поэтому неправомерным является требование ст.1 п.1 пп.5: «До обращения к рекламораспространителю по поводу заключения договора на распространение социальной рекламы рекламодатель социальной рекламы обязан получить заключение антимонопольного органа о соответствии рекламного материала, оформленного в виде социальной рекламы, требованиям пункта 11 статьи 3 настоящего Федерального закона к социальной рекламе, а также требованиям  пунктов 7 - 9, 11 части 3, пунктов 1 - 3 части 4, пункта 3 части 5, частей 6, 9 и 11 статьи 5, пунктов 1, 5, 6 и 8 статьи 6,  статьи 7, части 3 настоящей статьи настоящего Федерального закона».

Статья 3 Закона Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000-1 «О средствах массовой информации» устанавливает, что «требование от редакции средства массовой информации со стороны должностных лиц, государственных органов, организаций, учреждений или общественных объединений предварительно согласовывать сообщения и материалы…» является цензурой и не допускается. Частью 2 той же статьи установлено, что «Создание и финансирование организаций, учреждений, органов или должностей, в задачи либо функции которых входит осуществление цензуры массовой информации, - не допускается», а частью 2 статьи 58 указанного закона установлено, что «Обнаружение органов, организаций, учреждений или должностей, в задачи либо функции которых входит осуществление цензуры массовой информации, - влечет немедленное прекращение их финансирования и ликвидацию в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации».

К тому же, часть 5 статьи 29 Конституции Российской Федерации устанавливает, что «Цензура запрещается».

Таким образом, требование о предварительном согласовании материалов социальной рекламы нарушает указанные выше нормы Конституции Российской Федерации и Закона Российской Федерации от 01.01.01 года № 000-1 «О средствах массовой информации».

В то же время введение в ст.1 п.1 пп.5 нормы, лишающей средства массовой информации возможности отбирать социальную рекламу, соответствующую их тематике и специализации (например, детской, культурной, научной, общественно-политической и т. п.), приведет к появлению социальной рекламы, явно не соответствующей такой тематике и специализации. Предлагается сохранить за СМИ возможность отбирать социальную рекламу с сохранением ключевой задачи законопроекта – ввести обязательный минимум объема социальной рекламы в средствах массовой информации.

Несмотря на то, что Федеральный закон от 01.01.01 года «О рекламе» состоит не только из норм, относящихся к сфере гражданско-правовых отношений, заключение договора о распространении социальной рекламы относится к гражданским правоотношениям. Пункт 1 статьи 1 Гражданского Кодекса Российской Федерации («Основные начала гражданского законодательства») устанавливает, что «Гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений…». Установление приоритета органов государственной власти и органов местного самоуправления в вопросе об очередности распространения социальной рекламы может также стать основанием для рассмотрения на предмет соответствия такого преимущественного права нормам антимонопольного законодательства и статьи 8 Конституции Российской Федерации, которая устанавливает, что «В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности».

Важным представляется, чтобы в договоре о распространении социальной рекламы было предусмотрено и право сторон на распространение социальной рекламы на безвозмездной основе. Данное изменение позволит средствам массовой информации на законных основаниях заключить договор о безвозмездном распространении социальной рекламы (при этом СМИ будут иметь право безвозмездно распространять социальную рекламу, но по-прежнему не будут обязаны это делать). Рекламораспространители могли бы изготавливать и распространять социальную рекламу по собственной инициативе, без заключения договоров о ее распространении с третьими лицами.

Одной из ключевых задач законопроекта является введение определенного обязательного минимума объема социальной рекламы в средствах массовой информации. Достижение данной цели будет более эффективным, если социальная реклама в установленном законом минимальном объеме будет распространяться и в отсутствие обращений к СМИ третьих лиц с предложениями о заключении договоров о ее распространении. В противном случае отсутствие таких обращений может побудить СМИ избегать заключения таких договоров и под этим предлогом избегать распространения социальной рекламы, что послужит причиной множества судебных разбирательств о понуждении СМИ к заключению таких договоров. В случае, если СМИ будут обязаны распространять социальную рекламу и при отсутствии таких договоров, у них будет меньше причин избегать их заключения, а в СМИ будет обеспечено постоянное фоновое присутствие социальной рекламы (например, в стиле «Позвоните родителям» и т. п.).

Основной проблемой правового регулирования и правоприменительной практики в сфере социальной рекламы является то, что СМИ, а также иные рекламораспространители (наружная реклама и др.) зачастую избегают вступать в отношения с организациями, изготавливающими социальную рекламу и заинтересованными в ее распространении.

Вследствие этого отмечается крайне незначительный объем социальной рекламы в эфире телерадиокомпаний, на полосах периодических печатных изданий и в иных средствах распространения рекламы.

Причиной нежелания рекламораспространителей осуществлять распространение социальной рекламы является неопределенность термина «социальная реклама» в Федеральном законе от 01.01.01 года «О рекламе», а также неясность налогового режима в отношении ее распространения, установленного Налоговым Кодексом Российской Федерации (далее – «НК РФ»).

Статья 3 Федерального закона от 01.01.01 года «О рекламе» («Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе») устанавливает, что «В целях настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:
1) реклама – информация, распространенная любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованная неопределенному кругу лиц и направленная на привлечение внимания к объекту рекламирования, формирование или поддержание интереса к нему и его продвижение на рынке; <…>
11) социальная реклама – информация, распространенная любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованная неопределенному кругу лиц и направленная на достижение благотворительных и иных общественно полезных целей, а также обеспечение интересов государства».

Исходя из данного определения, понятие «социальная реклама» не может рассматриваться как часть понятия «реклама». Поскольку два данных вида массовой информации преследуют разные взаимоисключающие цели, постольку «социальная реклама» не является «рекламой» по толкованию действующего законодательства.

Тем не менее, в правоприменительной практике происходит постоянное смешение данных терминов рядом органов государственной власти (в первую очередь, Федеральной налоговой службой). В связи с таким смешением налоговые органы рассматривают распространение «социальной рекламы» в качестве частного случая оказания услуг по распространению «рекламы», которые в соответствии с налоговым законодательством по общему правилу должны оказываться на возмездной основе по расценкам, установленным для услуг по распространению «рекламы».

В соответствии с нормой пункта 1 части 1 статьи 146 Налогового Кодекса Российской Федерации (далее НК РФ) оказание услуг на безвозмездной основе признается реализацией таких услуг и является объектом обложения налогом на добавленную стоимость (НДС). В то же время в соответствии с нормой подпункта 8 части 1 статьи 250 НК РФ безвозмездно полученные услуги (в данном случае – «услуги» по распространению социальной рекламы) признаются внереализационными доходами организации, обратившейся к рекламораспространителю с предложением осуществить распространение «социальной рекламы» без заключения договора о возмездном оказании услуг). По правилам, установленным главой 25 НК РФ, внереализационные доходы облагаются налогом на прибыль организаций.

Таким образом, безвозмездное распространение «социальной рекламы» оказывается наказуемым для обеих сторон: рекламораспространителю будет доначислен НДС на сумму, которую он «должен» был получить при заключении договора о возмездном оказании услуг по распространению «рекламы»; а тому, кто обратился к рекламораспространителям с предложением безвозмездно распространить социальную рекламу, будет доначислен налог на прибыль с рыночной стоимости оказанных ему «услуг».

В этой связи средства массовой информации и изготовители социальной рекламы (некоммерческие организации, органы государственной власти, органы местного самоуправления и др.) принуждены действующим законодательством избегать безвозмездного распространения «социальной рекламы», что крайне негативно сказывается на объемах этой общественно и социально значимой информации в российском «информационном пространстве».

Законопроект (в редакции, принятой в первом чтении) не только не решит данной проблемы, но и усугубит ее, предлагая дополнить статью 10 действующего Федерального закона от 01.01.01 года «О рекламе» новой частью 7, которая закрепит тезис о том, что распространение «социальной рекламы» должно осуществляться по стоимости, рассчитанной в виде процента от себестоимости ее распространения (и составляющей не более 110 процентов такой себестоимости), либо в виде процента от цены распространения «рекламы» (и составляющей не более 50 процентов такой цены).

Общественная палата Российской Федерации считает, что преодоление указанной выше проблемы возможно путем внесения в законодательство следующих изменений в части, касающейся рекламы:

1) в подпункте 11 части 1 статьи 3 Федерального закона от 01.01.01 года «О рекламе» и далее по тексту закона термин «социальная реклама» заменить термином «общественно - значимые сообщения» (в соответствующем падеже);

2) пункт 3 статьи 149 Налогового Кодекса Российской Федерации

дополнить подпунктом 28 следующего содержания: «оказание услуг,

выполнение работ на безвозмездной основе по изготовлению и (или)

распространению социальной рекламы».

3) пункт 1 статьи 582 Гражданского Кодекса Российской Федерации после слов «или права» дополнить словами «безвозмездные оказание услуг, выполнение работ».

Внесение указанных изменений в законодательство позволило бы в значительной степени решить ключевую проблему регулирования и правоприменительной практики в сфере «социальной рекламы»: с одной стороны, крайнюю недостаточность ее объемов в средствах массовой информации и других средствах распространения рекламы и, с другой стороны, сложность ее распространения теми организациями и органами, которые заинтересованы в ее изготовлении и доведении до сведения граждан Российской Федерации.

Считаем необходимым отметить, что Общественная палата Российской Федерации принимала активное участие в доработке законопроекта в период его подготовки к рассмотрению в первом чтении, в том числе в ходе совместных заседаний рабочих групп Общественной палаты Российской Федерации и Государственной Думы Российской Федерации. В целом многие предложения, выработанные рабочей группой Общественной палаты Российской Федерации в ходе общественной экспертизы законопроекта, были учтены в период его доработки.

Вместе с тем полагаем, что данный законопроект нуждается в дальнейшей доработке, с учетом вышеизложенных замечаний и предложений.