«Совет Федерации Федерального собрания Российской Федерации во внешнеполитическом процессе» (стр. 3 )

Положения и выводы, выносимые на защиту

1) Вторые палаты крупных государств в большинстве случаев наделены существенными внешнеполитическими полномочиями и механизмами влияния на внешнеполитические решения, среди которых участие в принятии конституции, внесении в нее поправок, в принятии государственного бюджета, в принятии решений по вопросам о войне и мире, рассмотрение и ратификация международных договоров и соглашений, обсуждение общих вопросов внешней политики и ряд других.

2) Полномочия верхних палат парламента во внешнеполитической сфере во многом зависят от формы правления (президентская versus парламентская) и административно-территориального устройства (федерация versus унитарное государство). Внешнеполитические полномочия вторых палат шире в федерациях с президентской формой правления. При этом зависимость внешнеполитических полномочий вторых палат от формы правления менее выражена и очевидна по сравнению с административно-территориальным устройством.

3) Объем полномочий и их реализация Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в целом соответствует моделям, типичным для федераций с президентской системой правления. Вместе с тем, вторая палата Российского парламента, в отличие от вторых палат рассматриваемых нами подобных государств, не имеет таких существенных механизмов влияния на внешнеполитический процесс, как право внесения поправок в принятые нижней палатой законы и доминирование при решении кадровых вопросов во внешнеполитической сфере (как в США, Мексике, Аргентине и Бразилии).

4) Закрепление за Государственной Думой исключительного права контроля над деятельностью Правительства, в том числе во внешнеполитической сфере уменьшит относительный вес второй палаты в механизме принятия внешнеполитических решений. Такая эволюция вписывается в происходящий в России процесс централизации государственной власти, следствием которой стало увеличение объема полномочий самого Правительства во внешнеполитической сфере.

5) Помимо системы разделения властей и формы административно-территориального устройства на реализацию внешнеполитических полномочий Совета Федерации влияет сложившийся механизм принятия политических решений. Основная проблема этого механизма - длительное внутриведомственное согласование и отсутствие обязывающего регламента во внешнеполитической сфере. Помимо этого, механизм подготовки и осуществления решений в некоторых аспектах не менялся еще с советских времен, хотя внешнеполитические реалии, темпы и акценты внешней политики претерпели существенные изменения.

6) Проблемы взаимодействия палат Федерального Собрания проявляются в частом блокировании законодательных инициатив верхней палаты нижней по «техническим» причинам, затягивании Государственной Думой процесса ратификации, несогласованности Регламентов верхней и нижней палат. Помимо этого, существует практика «сепаратной» работы депутатов и членов Совета Федерации над законопроектами, требующими совместного рассмотрения на начальном этапе.

7) На определение объема полномочий и роль Совета Федерации во внешней политике России влияют особенности формирования верхней палаты парламента. При этом важным фактором является не только то, что Совет Федерации призван отражать интересы субъектов РФ во внешнеполитическом процессе, но и то, что он не структурирован по политическому принципу, отсутствует отчетливая партийно-политическая связка верхней палаты с исполнительной властью, что позволяет Совету Федерации быть более активным игроком в сфере внешней политики.

Обоснование структуры исследования, краткое содержание

Структурно диссертация состоит из введения, трех глав и заключения, а также списка источников и литературы.

Во введении раскрывается актуальность темы, делается обзор литературы, определяются цель и задачи работы, объект и предмет исследования, методология и методы исследования, приводится структура диссертации.

В первой главе «Полномочия и функции Совета Федерации во внешнеполитической деятельности России в контексте мирового опыта» раскрываются теоретические основы исследования, рассматривается мировой опыт бикамерализма, включая реализацию внешнеполитических функций, анализируется механизм принятия и реализации внешнеполитических решений в Российской Федерации и нормативно-правовые основы участия в этом процессе верхней палаты российского парламента.

В первом параграфе «Внешнеполитические полномочия верхних палат парламентов зарубежных стран» анализируются механизмы влияния вторых палат исследуемых государств (Австралия, Алжир, Аргентина, Бразилия, Великобритания, Германия, Египет, Индия, Испания, Италия, Канада, Колумбия, Марокко, Мексика, Нигерия, Польша, Россия, США, Филиппины, Франция, ЮАР, Япония) на принятие внешнеполитических решений, их полномочия в этой области. Автор выделяет три тенденции, влияющие на внешнеполитические полномочия верхних палат: относительное усиление исполнительной ветви власти, постепенное усиление внутри самих парламентов позиций нижних (первых) палат при одновременном ослаблении верхних (вторых) палат, «перетекание» полномочий от национальных к наднациональным органам в ходе макрорегиональной интеграции. Выявляется перечень основных компетенций верхних палат во внешней политике. Прослеживается определенная трансформация внешнеполитических функций в рамках процесса евроинтеграции.

Автор анализирует типологизацию верхних палат по принципам избираемости и разграничения полномочий внутри палат («эгалитарности»). Выявляются корреляции объема внешнеполитических полномочий с системой правления (президентская versus парламентская) и государственно-территориальным устройством (федерация versus унитарное государство) исследуемых стран. Внешнеполитические полномочия вторых палат шире в федерациях с президентской формой правления. Однако корреляция зависимости внешнеполитических полномочий вторых палат от системы правления менее выражены и очевидна по сравнению с зависимостью от государственно-территориального устройства. Принятая классификация моделей бикамерализма по принципу «эгалитарности» не является применимой ко всем группам полномочий палат парламента, т. к. не охватывает случаи доминирования вторых палат, в частности во внешнеполитической сфере.

Во втором параграфе «Механизм принятия и реализации внешнеполитических решений в Российской Федерации» рассматриваются сложившиеся практики принятия внешнеполитических решений. В механизме принятия и осуществления внешнеполитических решений в Российской Федерации задействованы все три ветви государственной власти. Из 24-х федеральных министерств у 22-х есть тот или иной аспект международной деятельности. В определении внешней политики ведущую роль играют, прежде всего, Президент и Министерство иностранных дел. Администрация Президента осуществляет преимущественно «техническую» координацию внешнеполитических аспектов. На МИД возложена главная координирующая роль в области подготовки внешнеполитических решений, министерство является основным инструментом реализации внешней политики страны. Сфера компетенции Совета Безопасности, ФСБ, СВР и ГРУ, ФПС, ФМС, МЧС и Министерства обороны - вопросы международной безопасности России. Конституционный Суд осуществляет юридическое сопровождение, являясь важным юридическим «фильтром» в законодательной работе Федерального Собрания. МВД осуществляет координацию миграционной политики, другие министерства и ведомства координируют экономические, научные и культурные аспекты международного сотрудничества. Полномочные представители Президента в федеральных округах, субъекты Российской Федерации также принимают участие во внешнеполитическом процессе, преимущественно по тематике регионального сотрудничества. Отдельно рассматриваются как законодательные, так и внезаконодательные полномочия нижней палаты Парламента в области внешней политики. В последнее время механизм осуществления внешней политики проявил определенную способность к гибкости, если не в конституционно-правовом, то в фактическом смысле. В настоящее время наметилась новая тенденция более активной работы Премьер-министра и, следовательно, Правительства РФ во внешнеполитической сфере. В параграфе также рассматриваются существующие формы работы по подготовке и принятию решений в сфере внешней политики в зависимости от профиля рассматриваемых вопросов и временного фактора.

В третьем параграфе «Нормативно-правовые основы участия Совета Федерации в разработке и реализации внешней политики Российской Федерации» автор анализирует предназначение и место Совета Федерации в системе федеральных и региональных органов государственной власти, исходя из конституционно-правовых особенностей и государственно-территориального устройства Российской Федерации. Совет Федерации обладает полномочиями во внешнеполитической сфере и реализует функции, в целом укладывающиеся в матрицу, типичную для федераций с президентской системой правления, в т. ч. и в отношении важнейших полномочий во внешнеполитической сфере, являющихся его исключительной прерогативой. Выделяются три основных блока полномочий верхней палаты, способных оказывать влияние на внешнюю политику: обеспечение национальной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации; решение вопросов, связанных с кадровыми назначениями; участие в законодательном процессе. Конституция Российской Федерации отводит Совету Федерации роль стабилизатора кризисных политических ситуаций, возникающих во взаимоотношениях между Президентом, исполнительной властью и нижней палатой Федерального Собрания. Вместе с тем, вторая палата Российского парламента, в отличие от вторых палат большинства рассматриваемых в работе государств, не имеет таких существенных механизмов влияния на внешнеполитических процесс, как право внесения поправок в принятые Государственной Думой законы и доминирование при решении кадровых вопросов во внешнеполитической сфере. Закрепление за Государственной Думой права контроля над деятельностью Правительства, в т. ч. во внешнеполитической сфере уменьшает относительный вес второй палаты в механизме принятия внешнеполитических решений. Автор высказывает предположение, что в рамках существующих конституционно-правовых норм полномочия Совета Федерации имеют существенные резервы. Уместно говорить о том, что Совет Федерации нуждается в трансформации некоторых своих функций и полномочий, в том числе и по вопросам внешней политики.