Т. М. Макосейчук*
Роль административного права в системе юридических и иных гуманитарных наук
Нормы административного права России определяют порядок организации и функционирования государственной администрации. Последняя является обязательным субъектом не только административного права, но и иных отраслей публичного права (финансового, земельного, экологического…). В этой связи административное право стало фундаментальной отраслью в системе национального публичного права. Аналогичную роль приобрела наука административного права в системе юридических наук публичного цикла, осуществляющая познание закономерностей организации и деятельности государственной администрации.
На современном этапе развития российской науки категория «государственная администрация» и связанные с ней иные категории в виде «государственного управления, государственного администрирования, административной власти» широко используются не только учеными-административистами, но и представителями других гуманитарных наук (политологии, социологии, психологии…). Это определило тесное взаимодействие науки административного права с иными гуманитарными науками.
В настоящее время активное формирование получила теория административно-государственного управления, с которой тесно связана не только наука административного права, но и административное право как отрасль.
Процесс становления и развития административно-государственного управления как теории управления обществом является сравнительно молодым в России. И как любое новое явление оно анализируется во взаимосвязи с иными теориями, идеями и суждениями.
Прежде всего, категорию административно-государственного управления целесообразно соотнести с категорией государственного управления. В 1992 году Комитет по высшей школе Министерства науки России включил в перечень специальностей высшего профессионального образования новую специальность «Государственное и муниципальное управление», программа которой предусматривает подготовку профессиональных государственных служащих и руководителей посредством формирования у них принципиально новых служебных качеств и навыков.
На современном этапе развития российского государства юридическая наука с различных позиций стала подходить к определению терминов государственное и муниципальное управление. В частности, термин государственное управление, с одной стороны, фиксируется как «особый вид социального управления… Как категория государственное управление выражает единство общего, свойственного социальному управлению, и особенного, характерного для деятельности государственного субъекта»[1]. В этой связи государственное управление как особый вид социального управления приобретает значение одного из видов деятельности, осуществляемой органами государственной власти. При этом государственное управление рассматривается в широком значении. С другой стороны, государственное управление определяют в узком значении, то есть как вид деятельности органов исполнительной власти. «Разделяя позицию, согласно которой государственное управление осуществляется всеми ветвями власти, подчеркнем, что приоритет в организации и ответственности за результат состояния общества и его реалий в первую очередь возлагается на исполнительную власть»[2]. По мнению Ю. Н. Старилова, «непременным условием существования современного административного права является наличие хорошо структурированной и отлажено функционирующей системы государственного управления»[3].
К сожалению, вопрос о государственном управлении остается спорным. Ради справедливости следует отметить, что не все ученые разделяют указанные выше точки зрения. По мнению В. С. Рыжова, «группа авторов заменяет термин «государственное управление» на просто «управление» либо «организацию управления»[4]. Иными словами формируется «направление, авторы которого радикально меняют содержание понятия государственного управления либо вовсе отказываются от его использования»[5]. Так, К. С. Бельский, «уходя от термина «государственное управление», использует словосочетания в виде «государственно–аппаратной среды»[6].
Мало востребованной на практике стала категория «государственное управление». Законодатель, как правило, заменяет этот термин на термин «управление», о чем свидетельствует, например, название глав Водного кодекса Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ[7] (гл. 4 «Управление в области использования и охраны водных объектов») и Лесного кодекса Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ (гл. 10 «Управление в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов»)[8].
И хотя приведенная точка зрения не вполне убедительно исключает государственное управление из юридической терминологии и практической деятельности, она имеет правовое обоснование. На современном этапе развития государства Конституция Российской Федерации не использует в своем содержании термины «государственное управление» и «органы государственного управления». Это позволяет утверждать, что в Конституции Российской Федерации произошла замена термина «орган государственного управления» на термин «орган исполнительной власти».
Однако ее содержание не исключает реального существования такого явления как государственное управление. Более того, в демократически развитых странах успешно развивается теория административно-государственного управления. Ученые США, Германии и Франции внесли существенный вклад в развитие этой теории, в целях обеспечения эффективности демократической модели государственной службы. Значительную роль в распространении теории административно-государственного управления сыграла Организация Объединенных Наций (ООН). С 1967 года под эгидой этой организации регулярно проводятся международные совещания по проблемам административно-государственной деятельности.
Термин «административно-государственное управление» впервые был использован в программе республиканской партии США 1986 г. в связи с осуждением «некомпетентности» демократического правительства, не владеющего научными методами управления[9]. Однако теоретические основы в формировании системы административно-государственного управления внесли американские ученые Вудро Вильсон и Фрэнк Дж. Гуднау в конце XIX – начале XX столетия. Французский политолог Р. Грегори дает определение административно-государственного управления как «особой социальной функции, направленной на упорядочение развития в интересах всего общества, где государственный чиновник выступает специальным агентом власти»[10].
По мнению И. А. Василенко, наиболее близка к науке административного управления наука административного права, поскольку обе занимаются одной и той же областью деятельности – государственным администрированием[11]. При этом правовое регулирование этой деятельности в полном объеме должно обеспечивать административное право как отрасль. Осуществляя правовое регулирование общественных отношений в сфере административно-государственного управления, нормы административного права фактически закрепляют круг общественных отношений, составляющих предмет данной отрасли. Последняя фактически становится правовой формой реализации административно-государственного управления. Тесное взаимодействие и развитие теории административно-государственного управления и административного права как науки и как отрасли, безусловно, будет способствовать повышению эффективности деятельности государственной администрации, которая на практике, в частности, начинает оцениваться с 1 января 2007 года Президентом Российской Федерации в отношении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации[12].
* – кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета.
[1] Файзуллин Г. Г. Правовые вопросы государственного управления сельским хозяйством в России. М., 2004. С. 9.
[2] Бачило И. Л. Актуальность проблем развития исполнительной власти в Российской Федерации // Государство и право. 1997. № 6. С. 6.
[3] Старилов Ю. Н. Административное право: сущность, проблемы реформы и новая система // Правоведение. 2000. № 5. С. 3–24.
[4] Рыжов В. С. К судьбе государственного управления // Государство и право. 1999. № 2. С. 14–22.
[5] Там же. С. 14.
[6] Бельский К. С. К вопросу о предмете административного права // Государство и право. 1997. № 11. С. 14–21.
[7] СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381.
[8] СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 6278.
[9] Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие. М., 2000. С. 8.
[10] Gregoire R. The French Civil Service. Brussels, 1974. P. 15–22.
[11] Василенко И. А. Административно-государственное управление… С. 20–21.
[12] Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ « О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» // СЗ РФ. 2007. № 1 (ч. 1). Ст. 21.
