Европейский опыт и проблема реформирования городских финансов в России к 1917 году
Одним из наиболее острых для городского самоуправления в России накануне революции 1917 года был вопрос о реформе городских финансов.
Согласно Городовому положению 1892 г. основой городских финансов являлся оценочный сбор с недвижимых имуществ, дополнительный сбор с промысловых свидетельств, с трактиров, извозного промысла, экипажей. Размер оценочного сбора был ограничен 10% с доходности или 1% стоимости. На практике значимость налоговых поступлений постепенно падала. Большинство городов проводили политику муниципализации, в результате чего муниципальные предприятия начали приносить существенный доход.
Современники и даже правительство признавали, что положение с коммунальными финансами близко к кризисному. Экономисты и общественные деятели готовили проекты муниципально-финансовых преобразований. В качестве основы рассматривался европейский опыт, в первую очередь, Англии и Пруссии.
Финансовая база местного самоуправления в Англии основывалась на реальных налогах: налогах с недвижимых имуществ, также поступали средства в виде доходов с городских имуществ и предприятий, налогов с доходов и капиталов, квартирного налога, штрафов, взысканий, сборов на бедных, школьного сбора, акцизных лицензий, дотаций и субвенций. Английские муниципалитеты не пользовались подоходным налогом.
В Пруссии основой коммунальных финансов было обложение недвижимой собственности, промысловое обложение, доходы с городских имуществ и предприятий, добавочные налоги к государственным (подоходному, промысловому), косвенным налогам, дотации и субвенции, штрафы и взыскания. Прусское законодательство о коммунальных финансах 1893 г. исходило из того, что основой местных бюджетов должны быть реальные налоги. На практике соотношение поступлений от реальных и личных налогов было примерно равное.
Вопрос о разработке реформы городских финансов в России приобрёл актуальность в начале XX века в связи с планами реформы городского самоуправления. Подготовка реформы, продолжавшаяся более 10 лет, затягивалась правительством.
К разработке финансовой части законопроекта о муниципальной реформе, поступившего в комиссию по городским делам Государственной думы в 1916 г., были привлечены видные учёные-экономисты. После начала революции разработка реформы сосредоточилась в созданной 26 марта 1917 г. Комиссии по местным финансам Совещания по реформе местного самоуправления и управления при МВД.
Сравнение ситуации с местными финансами в Англии, Германии и в российских муниципалитетах показывало крайнюю недостаточность финансовой базы городов России, высокий уровень централизации средств в казне: так, в Англии размер местных бюджетов составлял 83% от общегосударственного, в Германии – около 50%, в России же лишь 15%. Как делал вывод в своём докладе на прошедшем в 1913 г. Съезде по городским финансам Киевский городской голова , бюджеты русских общин должны увеличиться в 6 с половиной раз.
Образцом муниципально-финансовой реформы для значительной части участников съезда являлась реформа министра финансов Микеля в Пруссии 1893 г., её положения предлагалось развивать в России: передача части подоходного, государственного реального и специального обложения в ведение городов, освобождение муниципалитетов от обязательных расходов, земских сборов, субсидирование расходов городов на нужды общегосударственного характера (образование, медицина, призрение), отмена ограничений обложения городских недвижимых имуществ.
Правительство не разделяло той восторженности к опыту Пруссии, которое наблюдалось у городских деятелей. По мнению властей, реформа Микеля в Пруссии 1893 г. оказалась успешной из-за того, что Пруссия находилась в исключительно благоприятном финансовом положении, а реальные налоги не имели той значимости в бюджете, какая наблюдалась в России.
Кроме того, правительство отмечало, что прусская реформа в части передачи реальных налогов «не нашла себе подражания в других государствах». Сомнения у правительства вызывала сама концепция того, что местное обложение должно быть построено исключительно на принципе «услуги-возмездия». Предоставление органам самоуправления права устанавливать обложение в виде реальных налогов, по мнению властей, привела бы к дезорганизации и неуравнительности. Доводы правительства были обоснованы, однако на их основе делался вывод, который означал отказ российским городам в существенном расширении их финансовой базы.
В вопросе о субсидиях городам из госбюджета, которые были распространены в Англии, имели место в Пруссии, российские власти заняли консервативную позицию: против субсидий «на общие нужды» и против расширения целевых пособий на определённые надобности.
Вместо этого правительство предложило обратиться к опыту Англии и Германии в области специального обложения: там были введены специальные добавочные сборы «на покрытие расходов по устройству того или иного …городского предприятия или сооружения, доставляющего особую выгоду владельцам определённых недвижимостей или предприятий, например, на устройство канализации, сооружение мостов, улиц, дорог». Власти отмечали, что подобные сборы планируется установить и в России.
Ещё один предлагаемый правительством к введению налог - на прирост ценности недвижимых имуществ, который был введён к 1913 г. более чем в 150 немецких городах. Он взимался при приросте недвижимостей в ценности единовременно при переходе имущества, носил прогрессивный характер и учитывал продолжительность владения имуществом.
В 1916 г. обсуждение реформы Городового положения активизировалось. Свой проект реформы городских финансов предложил Комиссии по городским делам Госдумы экономист . Он не предполагал передачу всех реальных налогов городам, как в Пруссии, а развивал идею единого базиса налоговой системы государства и местного самоуправления. Проект предусматривал введение самостоятельного оценочного сбора или надбавки к государственному налогу с недвижимых имуществ, надбавки к промысловому и подоходному налогам, квартирного налога, а также получивших распространение в Пруссии налогов на чистый прирост ценности с недвижимых имуществ и специальных сборов с собственников недвижимостей и предприятий, получающих особые выгоды от производимых городом сооружений и улучшений. отводил в городских бюджетах довольно серьёзную роль пособиям от казны.
В апреле 1916 г. на заседании комиссии по городским делам Госдумы был принят проект о городских финансах депутата , отстаивавшего идею разделения налоговой базы городов и государства. Согласно ему в пользу городов должен был быть установлен оценочный сбор, причём параллельно государственный налог с недвижимых имуществ либо совсем уничтожался, либо поступления от него передавались в доход городов. Из-за тяжёлого положения государства комиссия не стала поднимать вопрос о передаче городам других реальных налогов: промыслового, поземельного. Проект думской комиссии оказался весьма умеренным.
В условиях революции 1917 г. вопрос о реформе муниципальных финансов встал ещё более остро. На съезде Всероссийского союза городов в апреле 1917 г. была принята резолюция на основе доклада . В ней была зафиксирована мысль, что местным самоуправлениям нужно предоставить часть подоходного и поимущественного налогов, а также дополнительный промысловый налог и налог с наследства. Кроме того, как полагал , «…задача демократических местных самоуправлений будет заключаться в развитии обложения земельной ренты и незаслуженного прироста ценности…». Резолюция также предполагала либо полностью передать оценочный сбор в пользу городов, отказавшись от государственного налога, либо направить муниципалитетам хотя бы его часть.
Особенностью составленной программы Союза городов было предложение направлять средства, полученные в виде определённого процента отчислений от государственного подоходного налога, предполагавшегося общепоимущественного, дополнительного промыслового, наследственного налогов, не непосредственно в города, а в «общеимперский коммунальный эквализационный фонд». Распределением средств в фонде должны были заниматься Всероссийский земский и городской союзы. Идею создания фонда пропагандировал . Она основывалась на опыте Англии.
На фоне углубления революции и демократизации самоуправления взгляды членов Комиссии по местным финансам Совещания при МВД были весьма умеренными. Заботясь о сохранении государственных доходов в условиях войны, комиссия признала неосуществимой передачу самоуправлениям хотя бы некоторых налогов, поступавших в казну. Усилить местные финансы планировалось за счёт новых надбавок к государственным налогам, а также путём формирования из части поступавших налогов общегосударственного фонда для распределения его средств между городами согласно их потребностям.
Итогом обсуждения стало принятое Временным правительством 21 сентября 1917 г. Положение о финансах, которое предоставило самоуправлениям ряд новых налогов, среди которых основные: добавочный к государственному подоходному, специальный с городских недвижимостей, квартирный. Как констатировал экономист , правительство решило отказаться от прусского варианта реформы с передачей реальных налогов на места: «Источники доходов в обоих случаях одни и те же – это реальные налоги и подоходный налог». Также власти отказались и от идеи эквализационного фонда.
Согласно Положению, повышение оценочного сбора было весьма умеренным: в 2 раза. Изначально Комиссией по местным финансам было предположено вообще не допускать земскую и городскую надбавку к подоходному налогу. Однако в итоге под давлением городов она была прописана в Положении. Сбор должен был быть не больше 10% от государственного оклада в столичных городах и 8% в остальных. В пользу городов передавался квартирный сбор.
Положение не соответствовало ожиданиям муниципальных деятелей. Критиковались «излишняя детализация податных норм», отказ от введения ряда налогов, практиковавшихся в Пруссии и Англии, например, на прирост ценности, наследственного на недвижимость. Реформа не привела к существенному повышению городских доходов, хотя это являлось её основной целью.
Накануне и в ходе революции 1917 г. в России активно прорабатывались проекты реформирования городских финансов с целью серьёзно увеличить муниципальные доходы за счёт повышения налоговой составляющей. Эти проекты разрабатывались с опорой на опыт Европы, прежде всего Пруссии и Англии, чьи модели финансирования местного самоуправления сильно различались. Влияние прусской реформы на русские проекты реформирования местных финансов было наиболее значительным. Исследование показало, что о полном копировании прусских законов в сфере муниципальных финансов не шло речи. Имели место осмысление, творческая переработка и развитие отдельных аспектов как законодательного, так и практического опыта Пруссии и Англии. Ситуация войны и революции не позволила реализовать широкие замыслы муниципально-финансовой реформы. Не удалось осуществить качественный переход в деле децентрализации и повышении роли местного самоуправления в управлении страной.
Основная литература
овейшие течения в коммунальном обложении на Западе. М., 1909.
Кулишер обложение в иностранных государствах. Ч. 1, 2. СПб, 1911.
Курчинский финансы. Эволюция налоговой системы в городах Пруссии. СПб.,1911
Местное самоуправление в России: отечественный исторический опыт: сб. документов (1861 – 1917 гг.). М.: МОНФ, 1998.
акон 5 декабря 1912 г. об улучшении земских и городских финансов. СПб: «Сотрудник», 1913.
бложение городских недвижимостей на Западе. Часть II. Местное обложение. Одесса, 1909.
Труды Первого Всероссийского Съезда представителей городов по вопросам улучшения городских финансов. Киев, 1914.
Журналы «Вестник финансов, промышленности и торговли», 1917; Городское дело. 1916-1917; Известия Всероссийского союза городов. 1917.
Газета «Вестник Временного правительства». 1917.
