К заседанию Экспертного Совета
«Возможные направления развития предложений по пенсионной реформе в Российской Федерации»
Дискуссия, начавшаяся в связи с разработкой Правительством новой стратегии развития пенсионной системы, свидетельствует о высокой актуальности предложений, разработанных Экспертным советом в начале 2011 года. На сегодняшний день эти предложения являются единственной всесторонне проработанной стратегией развития пенсионной системы, обеспечивающей ее устойчивое развитие на период до 2050 года. Она не содержит предложений, реализация которых может вызвать категорическое неприятие широких слоев населения. Существует высокая вероятность того, что ряд ключевых предложений, содержащихся в Концепции, будут востребованы в ходе дальнейшей работы над долгосрочной стратегией развития пенсионной системы.
В связи с этим в период до конца 2012 года может потребоваться углубленная проработка некоторых вопросов, затронутых Концепцией Экспертного совета. Ниже представлен перечень возможных направлений дальнейшей работы. Предлагаю на очередном заседании Экспертного совета рассмотреть эти и другие возможные предложения по дальнейшей работе, определить перечень приоритетных вопросов и определить порядок работы по их подготовке.
1. Конкретизация механизмов гибкого пенсионного возраста
Механизм «гибкого пенсионного возраста» был предложен в Концепции развития пенсионной системы РФ, разработанной Экспертным советом.
Концепция предлагала ввести понятие «рекомендуемого пенсионного возраста» (превышающего установленный законодательством возраст выхода на пенсию), дающий право застрахованным лицам, при выполнении квалификационных условий, на получение пенсии в размере, соответствующем целевому коэффициенту замещения (не менее 40 % от предпенсионного заработка). При этом предполагается, что обязательства государства по достижению этого целевого коэффициента замещения распространяются только на тех пенсионеров, которые соглашаются назначать пенсию по достижении «рекомендуемого пенсионного возраста». Право выхода на пенсию в возрасте, установленном действующим законодательством, при этом сохраняется с пропорциональным уменьшением относительного размера пенсии (ниже целевых ориентиров в 40%).
Для практической реализации этого механизма гибкого возраста выхода на пенсию необходимо сформулировать конкретные предложения по изменению формулы расчета трудовой пенсии при ее назначении, а также изменений в механизм индексации пенсий и пенсионных прав (расчетного пенсионного капитала). Необходимо также провести расчеты, позволяющие оценить бюджетные и перераспределительные последствия этих изменений.
2. Разработка механизма «накопления» пенсии для работающих пенсионеров
Средние доходы работающего пенсионера на 50% превышают среднедушевые доходы в РФ, а доходы неработающих пенсионеров – на 50% ниже среднедушевых доходов. После прекращения работы пенсионеры сталкиваются с резким – в 3 и более раз - падением доходов. Механизм «накопления» пенсии призван сделать более выгодным полное или частичное откладывание получения пенсии в период работы, чтобы получить дополнительное увеличение пенсии после прекращения работы и уменьшить величину утраченного дохода на момент прекращения работы.
Работающему пенсионеру может быть предоставлена возможность «накапливать» пенсию не только целиком (100%), но и частично (25%, 50%, 75%) – возможно, с учетом величины его зарплаты. Таким образом, у работающих пенсионеров появится возможность для «накопления» недополученной пенсии в виде обязательств государства по перерасчету будущих выплат в сторону увеличения, в зависимости от выбранного работающим пенсионером накопительного периода ограниченного получения пенсии после наступления официального возраста для выхода на пенсию.
3. Рассмотрение возможности введения для супружеских пар совместных пенсий по принципу «пенсия пережившему супругу»
Данный механизм не получил применения в России, но реализован в пенсионных системах большинства стран ОЭСР.
После смерти получателя пенсии, его пенсия продолжает выплачиваться пережившему супругу или партнеру. При выборе схемы «обеспечения пережившего супруга», размер пожизненной пенсии для обоих супругов будет устанавливаться несколько меньше, чем без использования такой схемы, так как она будет рассчитываться с учетом двух «живых», иными словами, чтобы выплаты не прекратились вплоть до смерти второго супруга. Присоединение к такой схеме может быть обязательным, добровольным или добровольным по умолчанию. Обеспечение по данной схеме может осуществляться для лиц, состоящих в браке, (включая и незарегистрированный гражданский) или лиц, ранее состоявших в браке, или имеющих (или имевших) общих детей.
4. Проработка механизма использования государственной собственности для финансирования издержек переходного периода
Двойное бремя периода перехода к смешанной пенсионной системе стало одним из наиболее частых аргументов в пользу отказа от обязательной накопительной составляющей.
Издержки переходного периода, пик которого произойдет через 10-15 лет, могут быть минимизированы за счет использования государственных активов. Один из возможных механизмов передачи государственных активов в состав пенсионных накоплений – создание одного или нескольких специальных фондов по типу ETF, в который будут передаваться соответствующие государственные активы (акции, земля, недвижимость). Основная часть обязательств ETF будет, в конечном счете, приобретена управляющими компаниями на средства пенсионных накоплений, но оставшаяся часть должна обращаться на открытом рынке, что позволит получать рыночную оценку стоимости активов фонда. Средства, вырученные от продажи бумаг, эмитированных фондом, будут поступать в доходную часть федерального бюджета.
5. Разработка сообществом добровольных стандартов риск-ориентированного управления
Дорожная карта перехода к стандарту «разумного лица», разработанная Экспертным советом, предусматривает в среднесрочной перспективе разработку добровольных стандартов риск-ориентированного управления пенсионными накоплениями и резервами и начало их пилотной отработки в наиболее подготовленных НПФ и УК. Реализация этой инициативы имеет огромное значение для повышения общественного доверия к накопительной системе.
6. Разработка механизмов инвестирования пенсионных накоплений в инфраструктурные проекты.
Механизм инвестирования пенсионных накоплений и резервов должен позволить настроить структуру пенсионных вложений так, чтобы они вкладывались в активы, приносящие наибольший доход на длительный срок при разумных рисках и гарантиях.
В этих целях можно использовать инфраструктурные облигации, которые активно применяют пенсионные фонды в других странах. Такая практика развита в США, Китае, Чили, Австралии, Индии.
Идея инфраструктурных облигаций хороша тем, что позволяет разделить риски проекта между частным бизнесом и государством. Но только при условии, что в этом партнерстве есть и третья сторона — финансовый рынок. Именно посредничество финансового рынка обеспечивает эффективный контроль и гарантии возврата денег. Участие государства должно добавлять таким бумагам надежности и привлекательности. Отдельным направлением инвестирования может быть программа создания фонда доступной коммерческой аренды жилья в крупных городах.
Возможно также создание коллективных фондов на принципах ГЧП, которые аккумулировали бы значительные средства от многих НПФ для финансирования масштабных программ и проектов развития инфраструктуры.
В настоящее время российское законодательство не свободно от отдельных и весьма существенных запретов и пробелов, препятствующих широкому использованию института инфраструктурных облигаций, апробированного мировой практикой и демонстрирующего один из лучших механизмов государственно-частного партнерства. В этой связи представляется необходимым разработать концепцию изменений российского законодательства.
7. Подготовка предложений по уточнению организационно-правовой формы НПФ
Существующий статус НПФ создает ряд проблем, препятствующих дальнейшему развитию отрасли:
- нечеткое закрепление прав учредителей;
- трудности при реорганизации (слияниях и поглощениях).
Для решения этих проблем необходимо законодательно предусмотреть:
- переуступку прав учредителей НПФ на возмездной основе;
- механизмы объединения и выделения НПФ.
Таким образом, значительная часть проблем, связываемых с текущей организационно-правовой формой НПФ, может быть решена при сохранении статуса НПФ как некоммерческой организации.
8. Разработка процедур аттестации рабочих мест, дающих права досрочного выхода на пенсию
Основной целью оценки фактического состояния условий труда на рабочих местах, дающих в настоящее время основания для досрочной пенсии, является сокращение списков профессий, должностей, работ и производств, для которых установлены льготы в области пенсионного обеспечения.
Назначение досрочных пенсий должно осуществляться не по формальным признакам присутствия этих рабочих мест и профессий в Списках №1 и №2, а с учетом фактических условий труда на рабочих местах, в зависимости от степени фактического риска отдельных видов производственной (трудовой) деятельности для здоровья и трудоспособности каждого конкретного работника, а также с учетом показателей средней продолжительности жизни работников данной профессии (должности).
