О соотношении лицензионного, налогового и антимонопольного законодательств
Законодательство и экономика, 1999.
В октябре 1996 г. в Волгоградское территориальное управление Антимонопольного комитета России поступило заявление от большой группы предпринимателей, где ставилась под сомнение законность процедуры получения патента на право торговли, предусмотренной Постановлением Администрации Центрального района г. Волгограда "О сборе за право торговли" от 28 февраля 1996 г. N 145-п. Основанием отказа в выдаче патента (документа, подтверждающего внесение в бюджет соответствующего сбора) этой группе предпринимателей явилось отсутствие согласия на то местного Центра санэпиднадзора. Однако в Постановлении, помимо этого основания, названы еще и следующие: несоответствие помещения архитектурно-строительным требованиям, предлагаемого заявителем ассортиментного минимума реализации товаров - потребностям населения, отсутствие имущественного права заявителя на размещение торговых мест в помещениях, расположенных на территории района, и т. д. Кроме того, предусмотрены условия действия патента, несоблюдение которых влечет изъятие последнего "представителем соответствующего органа власти и управления".
Не буду анализировать конкретные формулировки и суть приведенных условий, среди которых есть достаточно странные. Замечу лишь одно: процесс уплаты налога (сбора за право торговли) превращен в нечто, напоминающее процедуру лицензирования. Именно для последнего характерны отсеивание соискателей при входе на рынок, прекращение и приостановление действия лицензии в случае нарушения ее обладателем лицензионных условий. Однако бросающиеся в глаза отличия порядка уплаты сбора за право торговли от механизмов внесения в бюджет других налоговых платежей еще не являются поводом для отмены Постановления. Необходимо выяснить: противоречит ли Постановление законам?
Специалисты антимонопольного управления дали на этот вопрос утвердительный ответ, обнаружив несоответствие Постановления ст. 11 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации". В Законе предусмотрено, что в целях "определения обязанностей налогоплательщика законодательные акты устанавливают и определяют: налогоплательщика (субъекта налога); объект и источник налога; единицу налогообложения; налоговую ставку (норму налогового обложения); сроки уплаты налога; бюджет или внебюджетный фонд, в который зачисляется налоговый оклад". Постановлением Администрации закреплены обязанности налогоплательщика, не включенные в приведенный исчерпывающий перечень, а именно:
а) согласование уплаты налога с главным врачом и главным архитектором Центрального района;
б) приведение торговой деятельности в соответствие с требованиями, предъявляемыми должностными лицами Администрации;
в) соблюдение условий действия патента.
Таким образом, обжалуемое Постановление не соответствует российскому налоговому законодательству. Теперь попытаемся определить, как оно согласуется с антимонопольным законодательством. Если руководствоваться ст. 8 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности", то налицо согласованные действия органа местного самоуправления (Администрации) с органом исполнительной власти (Центром санэпиднадзора), в результате которых ущемляются интересы хозяйствующих субъектов (цена согласования в Центре осенью 1996 г. равнялась 145 тыс. руб.). И именно так квалифицировали подобные акты антимонопольные органы в других городах. Но такая оценка Постановления представляется неверной.
Допустим, что Администрация района правомочна определять условия выдачи и действия лицензии на право торговли. Вполне закономерно было бы предположить, что одним из обязательных документов, прилагаемых к заявлению о получении лицензии, была бы справка от органа санэпиднадзора о соответствии торгового помещения санитарным нормам. В таком случае вряд ли кто-нибудь усомнился бы в соответствии такого условия антимонопольному законодательству (во всяком случае антимонопольные органы не возражали против наличия подобных требований в действующих порядках выдачи лицензий, например на торговлю автомобилями).
Теперь сравним две описанные выше ситуации. Они отличаются лишь видами законодательств, в которых сформированы аналогичные нормы: в первом случае мы имели дело с налоговым законодательством, во втором - с лицензионным. Если антимонопольное законодательство не нарушено во втором случае, оно не должно быть нарушено и в первом. Но налоговое законодательство дает гораздо меньшую свободу в части определения обязанностей хозяйствующих субъектов по сравнению с лицензионным.
В каких же случаях можно говорить о противоречии порядка уплаты налога или получения лицензии антимонопольному законодательству? Во-первых, при выполнении в рамках такой процедуры хозяйствующим субъектом функций органа исполнительной власти или местного самоуправления. Во-вторых, в случае предоставления льгот, приводящих к ограничению конкуренции, отдельным хозяйствующим субъектам.
Но при этом следует помнить, что сферой применения антимонопольного законодательства является деятельность, свободная от однозначных предписывающих норм других законодательств. То есть даже если бы Постановлением Администрации Центрального района Волгограда было предусмотрено освобождение от согласования с органами санэпиднадзора некоторых хозяйствующих субъектов, что ограничивало бы конкуренцию, нельзя было бы сделать вывод о противоречии нормы антимонопольному законодательству в связи с ее противоречием налоговому законодательству.
* * *
Антимонопольные органы России с момента своего образования являются чуть ли не единственными государственными органами, последовательно выступающими в защиту от излишней чиновничьей опеки как отдельных предприятий, так и всего рыночного порядка ведения хозяйства. Именно в этом, а также в нечеткости антимонопольного законодательства кроется причина "натягивания" норм последнего на ситуации, регулируемые другими видами законодательства. Автор осознает, что изложенная в настоящей статье точка зрения достаточно радикальна. Во всяком случае, она не нашла понимания у сотрудников прокуратуры Центрального района г. Волгограда. Тем не менее автор надеется, что приведенные выше соображения помогут четче разграничивать антимонопольное законодательство от лицензионного и налогового, что, в свою очередь приведет к конкретизации функций государственных органов и повышению эффективности их работы.
