Анализ современных представлений об ущербе
как важнейшей категории экономики природопользования
«Ущерб» является одной из базовых категорий экономики природопользования. Следовательно, для более действенного применения экономического инструментария рационального природопользования и охраны окружающей среды (платежи за загрязнение, экологическое страхование, торговля разрешениями на выбросы, стимулирующие налоги и платежи, субсидии и т. д.) актуальной является задача комплексного изучения искомого понятия.
Анализ нормативно-правовых, литературных, а также расчетно-методических источников, оперирующих термином «ущерб», а также похожими понятиями, позволяет говорить о, по крайней мере, пяти основных особенностях современного представления об ущербе:
1) Отсутствие общепринятого определения термину «ущерб».
2) Отождествление понятия «ущерб» ряду синонимичных понятий, таких как вред, убытки, потери и т. д., причем смысловые несовпадения в различных источниках присутствуют как в содержательной трактовке каждого понятия в отдельности, так и между данными понятиями.
3) Неопределенность с объектом возникновения ущерба. Допустим, произошла экологическая авария - в одних источниках говорится об ущербе окружающей среде, природе, в других – обществу, населению, реципиентам, в третьих – экономике, хозяйству, в четвертых – всем вместе или выборочно. Так кто же в действительности терпит ущерб?
Для устранения разночтений важно единое понимание, наличие четко выработанной общепринятой точки зрения, в отношении каких объектов окружающей среды и в каких случаях можно употреблять исходный термин.
4) Отождествление понятий «ущерб» и «экономический ущерб».
5) Разнообразие трактовок ущерба экономике от химического загрязнения: в одних источниках такой ущерб называется экологическим, в других – экономическим, в третьих – эколого-экономическим.
Обратим внимание на отсутствие четкого внятного общепринятого определения исследуемого термина в отечественном законодательстве. Ряд нормативно-правовых документов содержат термины «ущерб», «реальный ущерб» (ГК РФ, Временные Методические рекомендации, 2004), «материальный ущерб», «имущественный ущерб», «прямой действительный ущерб» (Трудовой Кодекс). При этом лишь один документ (ФЗ, 1999), оперирующий термином «реальный ущерб», прямо отождествляет его с «ущербом» (статья 2).
Гражданский кодекс оперирует понятием «реальный ущерб», включая его в составляющие убытков. Здесь реальный ущерб трактуется как утрата или повреждение имущества, при этом не ясно, включаются ли сюда расходы по восстановлению нарушенного права. Согласно ряда документов (см., например, трактовку ущерба от загрязнения в (Кодекс, 1999), ст. 316), ущерб включает расходы на восстановление утраченного. Если это так, и в понятие реального ущерба в ГК РФ включается первая составляющая убытков – «расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права», заметим, что расходы пострадавшего лица могут быть связаны и с восстановлением здоровья, а к данному понятию законодатель применяет как правило термин «вред» (возмещение вреда здоровью). Следовательно, первая составляющая убытков в случае восстановления здоровья не относится к ущербу. Таким образом, определение убыткам в ГК РФ, содержащее понятие «реальный ущерб», лишь вводит в заблуждение относительно содержательного определения понятия «ущерб».
Обращаясь к ущербу от загрязнения окружающей среды, отметим, что изучение научно-методических и нормативно-правовых документов позволило выявить два подхода к определению исследуемого показателя – научный и административный.
Первый подход сформировался в 70-80-х г. г. XX века преимущественно в научных кругах, официально о наносимых ущербах от загрязнения окружающей среды тогда говорить было не принято, на многие вопросы в данной области стояло «табу».
В первых вышедших в то время методиках расчета ущерба четко прослеживается выражение ущерба через издержки или затраты. Так, в (Временная…, 1986) под ущербом вследствие загрязнения окружающей среды подразумеваются затраты двух типов: «затраты на предупреждение вредного воздействия загрязненной среды на реципиентов и затраты, вызываемые воздействием на них загрязненной среды».
В методике прописано, что экономический ущерб от загрязнения среды является комплексной величиной и слагается из ущербов, наносимых отдельным видам реципиентов в пределах загрязненной зоны, при этом в качестве основных реципиентов рассматриваются: население; объекты жилищно-коммунального хозяйства (селитебная территория, жилищный фонд, городской транспорт, зеленые насаждения и др.), сельскохозяйственные угодья, животные и растения, лесные ресурсы, элементы основных фондов промышленности и транспорта, рыбные ресурсы, рекреационные и лечебно-курортные ресурсы.
В п. 2 методики прописаны содержательные составляющие затрат не предупреждение, а в п. 3 – затрат на компенсацию в результате негативного воздействия. Терминов «упущенная выгода», «недополученные доходы» или «моральный вред» данная методика не содержит, однако по смысловому содержанию данные составляющие можно отнести к дополнительным «затратам на компенсацию количественных и качественных потерь», приведенным на стр. 17 методики.
Второй подход опирается в большей мере на представления в области права и, несмотря на существующие разночтения в зависимости от рассматриваемого документа в смысловых нагрузках понятия «ущерб», а также похожих наиболее часто употребляемых понятиях «убыток» и «вред», рассматривает термин «ущерб» преимущественно как имущественную составляющую потерь, тогда как применительно к неимущественной составляющей - утрата или ухудшение здоровья, моральные аспекты, применяется термин «вред», в «убытки», помимо ущерба, включаются неполученные доходы или упущенная выгода.
При этом необходимо отметить тенденцию превалирования понятия «вред» над понятиями «ущерб» и «убыток». Так, ряд нормативно-правовых документов, содержащих в предыдущей редакции термин «ущерб», в новой редакции оперируют уже более общим термином «вред» (см., например, УК РФ). При этом в Конституции, являющейся главенствующим нормативно-правовым документом, говорится об ущербе как имуществу, так и здоровью (ст.42) – «Каждый имеет право на …, и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением».
Анализ динамики выхода официально утвержденных методик по расчету ущерба от загрязнения того или иного компонента окружающей среды показывает, что в последние годы на проблему оценки ущерба стали обращать пристальное внимание. При этом, если методики, вышедшие до начала 2000г. г., оперируют термином «ущерб», что видно даже по их названию (см, например, Временная…, 1986; Методика определения…, 1998, Методика…, 1999), то в утвержденных в последние годы методиках явно прослеживается тенденция применения административной системы взглядов (см., например, Методика, 2008; Методика, 2009; Методика, 2010), что, конечно же, связано с необходимостью решения юридических вопросов, урегулирования возникающих споров в судебном порядке, принятия официальных решений по различным случаям компенсации причиненного ущерба, опирающихся на результаты расчетов утвержденных методик.
Обращаясь к методикам расчета ущерба от загрязнения окружающей среды (вреда вследствие нарушения законодательства) важно выделить методические недостатки:
1. Отсутствие единой утвержденной методики расчета ущерба.
Некоторые методики утверждены на уровне министерств и ведомств, но отсутствует единая методика, утвержденная на федеральном уровне.
2. Многообразие методик расчета ущерба.
3. Несовпадение расчетных величин существующих методик.
Так, ущерб от попадания 1 тонны нефтепродуктов на участок реки Амур в Хабаровском крае, рассчитанный по методике (Методика определения.., 1999), составляет 169 тыс. 814 руб. По Методике (Временная…, 1986) - около 350 тыс. руб., и самые низкие показатели – до 100 тыс. руб. - дает Методика (Методика определения…, 1995)[1].
4. Прослеживается противоречие теоретической и практической базы в количестве вредного вещества, наносящего вред.
5. Отсутствие учета соединений некоторых вредных веществ.
6. Несоответствие большинства существующих методик распространению ущерба в динамике.
7. Отсутствие рассчитанных величин предельных поступлений вредных веществ, губительных для отдельных видов природных сред.
8. Несоответствие платежей и штрафов за загрязнение реальным величинам ущерба.
В некоторых методиках расчета ущерба используются базовые ставки платы за загрязнение окружающей среды. Например, методика (Методика определения…, 1995) полностью построена на таких ставках, вследствие чего получаемые результаты расчетов являются сравнительно минимальными – в десятки раз меньше реального ущерба.
9. Несоответствие индексации платежей официальному уровню инфляции.
10. Отсутствие учета накопленного (аккумулированного) ущерба.
11. Недостаточная проработка и как следствие отсутствие учета в большинстве методик комплексного вреда при взаимодействии различных видов сред в системе «атмосферный воздух - поверхостные воды -подземные воды – земля – недра – почвы – растительный мир – животный мир».
12. Отсутствие в некоторых методиках четких ссылок на объект (адресность) определяемого ущерба.
Как правило, существующие методики предполагают расчет ущерба для экономики в целом. При этом ущерб может возникать на различных уровнях – отдельному человеку, фирме, региону и т. д.
13. Отсутствие периода расчета ущерба.
14. Отсутствие определения структуры полученной величины ущерба.
Кроме того, недостатки мониторинга – нехватка числа постов и качество оценки существующих – вызывают сложности при идентификации источника загрязнения и количественных оценках загрязнения.
Расчетные величины, получаемые по существующим в настоящее время методикам, еще раз доказывает важность рассматриваемой нами проблемы. Разрешение основных противоречий современного представления об ущербе, включая разработку теоретических принципов выявления негативных эффектов загрязнения окружающей среды, осуществляется в рамках проекта РГНФ № 11-02-00667а.
Литература
1. Временная типовая методика определения экономической эффективности осуществления природоохранных мероприятий и оценки экономического ущерба, причиняемого народному хозяйству загрязнением окружающей природной среды. М.: Экономика, 1986.
2. Временные методические рекомендации по оценке соразмерной платы за сервитут" (утв. Росземкадастром 17.03.2004).
3. Гражданский кодекс Российской Федерации: В 4 ч. – 12-е изд. – М.: Ось-89, 2010. – 560 с.
4. Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации" от 01.01.2001 N 81-ФЗ (принят ГД ФС РФ 31.03.1999))
5. Конституция Российской Федерации, http://constitution. kremlin. ru/
6. Методика исчисления размера вреда, причиненного объектам животного мира, занесенным в Красную книгу Российской Федерации, а также иным объектам животного мира, не относящимся к объектам охоты и рыболовства и среде их обитания. (утв. Приказом МПР России от 01.01.2001 N 107).
7. Методика исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства " Приказ Минприроды РФ от 01.01.2001 N 87 (Зарегистрировано в Минюсте РФ 25.05.2009 N 13989)
8. Методика исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды. Приказ МПР России № 000 от 01.01.2001.
9. Методика определения предотвращенного экологического ущерба. М.: Госкомэкологии, 1999.
10. Методика исчисления размера ущерба от загрязнения подземных вод (Утв. Приказом Государственного комитета РФ по охране окружающей среды от 11.02.98 № 81).
11. Методика определения ущерба окружающей природной среде при авариях на магистральных нефтепроводах. (утв. Минтопэнерго России), 1995.
12. Уголовный кодекс РФ, http://www. ug-kodeks. ru/
13. Федеральный закон от 01.01.2001 N 161-ФЗ "О материальной ответственности военнослужащих" (принят ГД ФС РФ 22.06.1999).
[1] Расчеты проведены в ценах 1999г.
