,
аспирант МГТА, директор департамента
методологии планирования
Модернизация бюджетного процесса и переход к программно-целевому финансированию
Результатом модернизации бюджетного процесса должны стать повышение точности планирования, сокращение сроков подготовки бюджета и отчетности, повышение результативности бюджетных расходов, с целью эффективного достижения сформулированной цели экономики «минимум ресурсов - максимум отдачи». В статье описан ход и итоги модернизации бюджетного процесса на примере одной из корпорации – Госкорпорации Росатом, которая в настоящее время проводит масштабную реорганизацию как в сфере стандартизации учета, разработки единый методологии бюджетирования и внедрение отраслевой автоматизированной системы бюджетирования.
Ключевые слова: бюджет, бюджетный процесс, модернизация бюджетного процесса, реализация программно-целевого подхода при формировании бюджета.
Модернизация – это модное слово прочно вошло в современный лексикон, как когда-то в советские времена перестройка, хотя изначально термин относился к усовершенствованию, улучшению, обновлению объекта, и приведение его в соответствие с новыми требованиями и нормами, техническими условиями, показателями качества. Сейчас термин модернизация используется практически во всех областях деятельности человека, означая просто усовершенствование, улучшение, обновление какого-либо процесса, сферы деятельности и т. д. Используют термин и применительно к обществу (социальная и политическая модернизация), к экономике и технике.
Всегда следует помнить, что мы существуем в условиях недостаточности ресурсов, не всегда заявленные цели можно достичь минимальными ресурсами, всегда существует соблазн пожертвовать поставленной целью, в пользу той которую можно достичь при соотношении минимум ресурсов – максимум отдачи. Итак, можно сформулировать основную проблему экономики – выбор цели, с учетом соотношения минимальные ресурсы – максимальная отдача. При этом процессы постановки цели и планирования ресурсов по ее достижению должны быть разведены иначе объективно выбор будет сделан в пользу цели, которая дает максимальную эффективность, что не всегда совпадает со стратегическими интересами, например конкретного предприятия и/или государства.
В этой связи представляет интерес один из аспектов экономической модернизации – развитие рационального управления производством, а именно сочетание двух факторов: удовлетворение потребительского спроса (на товар, работу или услугу) при эффективной переработке имеющихся или доступных ресурсов.
Итак, способов эффективного достижения ранее сформулированной цели экономики «минимум ресурсов – максимум отдачи» несколько, описывать все в ограниченных рамках статьи не имеет смысла, попытаемся сосредоточиться на одном из них – планирование (финансовое планирование, бюджетирование). Определимся, что есть что, планирование – это функция, связанная с определением целей и задач, а также ресурсов, необходимых для достижения этих целей. Финансовое планирование, отличается от просто планирования тем, что цель, ресурсы и результат могут иметь единый денежный эквивалент.
Бюджетирование – процесс составления и принятия бюджетов (финансовых планов доходов и расходов), последующий контроль за их исполнением, основное отличие бюджетирования от финансового планирования заключается в делегировании финансовой ответственности за результат. Организация бюджетного процесса (деятельность по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением) зависит от принципов хозяйствования:
· для плановой экономики характерно планирование исходя из принципа «сверху вниз». Все планы спускались сверху и декомпозировались по иерархии вниз.
· для рыночных отношений, основным требованием которых является максимизация прибыли, формирование бюджета происходит согласно принципу «снизу вверх» – утверждение, а декомпозиция бюджетных показателей согласно принципу «сверху вниз». Такая формула позволяет более точно определить достижимые цели, т. к. нижестоящие менеджеры лучше владеют ситуацией на рынке и со своей стороны обеспечат реализуемость бюджетных величин.
Модернизация (обновление) бюджетного процесса сложная и комплексная задача и подразумевает под собой работы по следующим направлениям.
1. Разработка и внедрение методологии бюджетного процесса с учетом специфики объекта бюджетирования (как отдельной компании, так и государства в целом);
2. Автоматизация бюджетного процесса, внедрение передовых IT-технологий и решений;
3. Внедрение проектного похода.
Результатом модернизации бюджетного процесса должны стать повышение точности планирования, сокращение сроков подготовки бюджета и отчетности, повышение результативности бюджетных расходов.
Чтобы модернизация бюджетного процесса прошла успешно – необходимо концентрированные усилия по всем направлениям. Успех в значительной мере зависит от людей, которые вырабатывают решения, ставят и реализовывают задачи. Удачных примеров успешно проведенной модернизации бюджетного процесса не так много, поэтому важен и показателен опыт модернизации бюджетного процесса, проведенной в одной из крупнейших корпорации России – Госкорпорации Росатом.
В состав Госкорпорации Росатом входят весьма разнообразные предприятия, как по функциям – от заводов по переработке урана и атомных станций, до научно-исследовательских институтов и комбинатов питания, так и по географии – от Санкт-Петербурга до Красноярска. Соответственно и уровень, глубина и степень охвата процессом бюджетирования был разным. Сама Госкорпорация собственно бюджета не формировала, ограничиваясь формированием сметы расходов кассовым способом – наследие советского прошлого. Для основных предприятия формировался ДПД (долгосрочный программа действия) где с методологической точки зрения в одной таблице были сведены доходы и некоторые расходы, рассчитываемые методом начисления и некоторые показателя по поступлению и списанию денежных средств, рассчитанные кассовым способом. При этом Госкорпорация не разрабатывала методик расчета показателей, ограничиваясь запросом на представление данных в виде таблиц с показателями. Т. е. не исключались ситуации, когда при своде ряда показателей искажались данные связанные с внутригрупповыми оборотами между компаниями в технологической цепочке и нереализованной прибыли, в случае, когда у одной компании группы прибыль фиксировалась, а у другой компании данный продукт пополнял склад и не участвовал в формировании результата.
При этом подведомственные компании Госкорпорации находились на разных стадиях модернизации бюджетного процесса – от внедрения ERP систем и формирования консолидированной отчетности по своим зависимым предприятиям до формирования работниками бухгалтерии сметы кассовым способом. Каждая компания имела свою учетную политику и план счетов, по своим методикам формировала финансовые показатели.
Таким образом, для Госкорпорации процесс модернизации начинался с чистого листа и перед инициаторами и исполнителями стояли непростые задачи, как привлечь ресурсы (как финансовые, так и кадровые) и осуществить интересный по замыслу и сложный по реализации проект модернизации бюджетного процесса в рамках Госкопрорации и подведомственных ей компаний.
Перед стартом любой модернизации необходимо следовать непреложному правилу – успех модернизации обеспечит полномасштабная поддержка высшего руководства, когда ваши идеи и предложения разделяются и поддерживаются на любом уровне, а еще лучше, когда запрос на модернизацию и цели и задачи в этом направлении ставит высшее руководство как компании, так и государство в целом. В Госкорпорации Росатом данное правило было соблюдено цель – модернизация бюджетного процесса по всем предприятиям отрасли была поставлена высшим руководством. Первопричиной этому стала следующая ситуация – принятие любых управленческих решений для корпорации такого уровня должны базироваться на своевременной, полной и регулярной управленческой отчетности, принятые в вакууме решения или не дают результата вообще или результат прямо противоположен ожидаемому. Поэтому для успешного развития отрасли в целом, как стратегической цели, необходимо для начала изменить, перестроить или полностью модернизировать бюджетный процесс в ней, чтобы регулярная управленческая отчетность могла исполнить свою роль – сигнализировать о ходе выполнения стратегических задач.
Первой решенной проблемой, которая стояла перед привлеченными для этой цели кадровыми ресурсами, оказалась принятие решений на каком из трех направлений необходимо сосредоточить усилия – результатом работы стала разработанная Программа трансформация финансово-экономического блока и IT-технологий по всей отрасли, в которой была представлена программа модернизация по всем трем направлениям – методология, IT-решения, проектный подход. Программа в дальнейшем несколько корректировалась, особенно в части сроков и необходимых ресурсов, но именно она дала старт масштабной реорганизации по всей отрасли.
Первоочередная задача, которая всегда должна решаться на начальных стадиях проектов подобного типа – унификация учетных принципов, задача решалась в несколько этапов, и вылилось в формировании 2-х документов единой учетной политики и единого плана счетов. Принципиально важно является то, что перед началом масштабной реорганизации бюджетной системы отрасли удалось договориться об единых правилах, тем более задача сложность задачи определялась масштабом и количество предприятий в отрасли (около 300), разнообразием и уникальностью их бизнеса (невозможно было отработать документы на нескольких предприятиях, а затем масштабировать на оставшиеся). Работа была организована проектной командой по следующему алгоритму – ЦЕЛЬ-РЕСУРСЫ (смета проекта, проектная команда, рабочая группа, экспертный и управляющие советы, консультанты) – ПРОДУКТ (от эскиза консультантов до документа/продукта, утвержденного управляющим советом проекта) – ВНЕДРЕНИЕ (одномоментный переход всех предприятий отрасли на единые учетные принципы и план счетов) – РАБОТА. На текущий момент проект успешно реализован и самым сложным остался момент регулярных обновлений, так как это означает обновление справочников бюджетной системы связанных с единым планом счетов.
Следующей не менее масштабной задачей стала разработка и внедрение единой и унифицированной методологии процесса, для начала процесса был разработан концептуальный документ – политика планирования и оценки деятельности. Данный документ устанавливал принципы и объекты планирования, горизонты, нормативно-справочную документацию и систему оценку.
Принципы планирования – полнота, ответственность, наследуемость. Устанавливался критерий, по которому компании попадают в контур бюджетной консолидации – доля владения акциями более 50%.
Объекты планирования – структурные единицы, формирующие и исполняющие бюджет. Все организации Госкорпорации были разделены на центры финансовой ответственности, в начале реализации было предложено ограничиться 3 уровня центров ответственности, в целевом состоянии их пять. Были разработаны 3 состава бюджетных документов, которые определяли уровни консолидации, различаются они количеством от 10 до 60 вспомогательных бюджетов, заполняемых компаний. Критерием выбора набора бюджетных документов от 1 до 3 уровня консолидации является объем получаемой выручки и/или размер внеобротных активов компании. Компании 3-й группы консолидации не входят в периметр бюджетной консолидации и заполняют упрощенный пакет бюджетных документов.
Внедрение понятия центров финансовой ответственности вызвало наиболее широкий резонанс из-за новизны, нововведение долго обсуждалось и критиковалось как все новое и непонятное, но со временем прижилось и в настоящее время используется не вызывая вопросов и нареканий. Кроме того к объектам планирования также относятся отраслевые проекты и программы, выделяя их в качестве объектов планирования означает что по каждому проекту или программы необходимо иметь отдельный бюджет.
Горизонты и продукты планирования, задуманная отраслевая система планирования должна быть сквозная с оперативным горизонтом в 1 год – бюджет, со среднесрочным горизонтом в 5 лет – среднесрочный план и долгосрочным горизонтом 10-15 лет – стратегический план. При этом все компании отрасли формируют бюджеты, среднесрочные планы формируют компании 1-2-й группы консолидации, стратегический план формируется на уровне Госкорпорации.
Нормативно-справочная документация – политика, положения, стандарты, регламенты, методики. При этом к политикам относятся концептуальные документы, устанавливающие основные понятия, критерии, объекты и субъекты процесса, горизонты и итоговые выходные документы. В соответствии с положениями формировались органы в полномочиях которых рассматривать и согласовывать те или иные документы, формируемые в бюджетном процессе. Например, бюджетные комитеты, которым по задумке авторов реформ вменено право согласовывать бюджеты, они были сформированы во всех компаниях отрасли, при этом рассматривать и одобрять бюджет конкретный компании может бюджетный комитет следующего уровня, например, бюджет конкретного юридического лица рассматривает бюджетный комитет холдинга, в состав которого эта компания входит, соответственно бюджет самого холдинга одобряет бюджетный комитет Госкорпорации. Стандарты – это методологические документы, описывающие отдельные подпроцессы бюджетного процесса, устанавливающие участников процесса, их роль, ответственность, входные и исходные документы, например стандарты по формированию бюджета, прогноза бюджета, план-факт анализа и т. д. Регламенты – документы, устанавливающие сроки формирования того или иного документа, исходя из этого регламенты как правило формируется непосредственно для формирования каждого документа – плана, прогноза, план-факт бюджета. Методика, нормативный документ, в котором описывается алгоритм расчета отдельного показателя, например методика формирования налога на добавленную стоимость.
При внедрении системы оценки процессов планирования, были разработаны показатели для оценки руководителей разного уровня – КPI, коэффициенты оценки эффективности. В настоящее время они охватывают 5 уровней руководителей конкретной компании, при этом состав документов и сроки формирования отличаются от документов и сроков формирования собственно бюджета, например, отчетность по бюджету квартальная, а по коэффициентам ежемесячная. Пожалуй, это самый спорный пункт процесса модернизации бюджетного процесса, рискнем предположить, что причинами являются:
· Смешаны два способа управления зависимыми компаниями – бюджетное управление и управление через KPI. Особенность бюджетного управления – перед началом бюджетной компании акционер, в нашем случае Госкорпорация, определяет сценарные условия для формирования бюджетов, в том числе и внутриотраслевые цены для компаний, находящихся в технологической цепочке и согласовывает выделение необходимых ресурсов, т. е. активно влияет на вход процесса и частично несет ответственность за выход процесса в виде финансового результата конкретной компании. Отличительной особенностью управления по KPI является то, что акционер не вмешивается в операционную деятельность компании, но устанавливает результирующие показатели компании, по которым определяется уровень компетенций менеджмента. При этом менеджмент самостоятельно определяет необходимый уровень ресурсов для достижения установленных показателей.
· Как правило, KPI должны устанавливаться только высшему менеджменту компании и могут устанавливаться руководителям/сотрудникам работающих в подразделениях, которые формирует доход компании. Это определяется тем, что только руководители принимают решения, определяющие, как тот или иной ресурс может быть использован, с целью получения максимального значения определенного KPI. Формирование KPI для сотрудников зарабатывающих подразделений, является хорошим стимулом, как для роста продаж компании, так и одним из критериев для роста благосостояния сотрудника. Такие KPI, как правило, логичны, понятны и легко определяются с помощью финансовой отчетности. Расширение количества сотрудников, которым устанавливаются KPI в том числе и вниз по иерархии, дезорганизует работу и снижают эффект от внедрения показателей. В результате, сотрудники не зарабатывающих подразделений, заняты не столько своей текущей деятельностью, сколько необходимостью придумать себе такие показатели, которые они заведомо исполнят или же им устанавливают показатели, на которые они не могут влиять.
Все вышеперечисленные причины снижают эффект от внедрения системы оценки по показателям, что косвенно подтверждается тем фактом, что KPI руководителей/сотрудников формируется и утверждается со значительными опозданиями по срокам, в отличие от бюджета.
Процесс разработки и внедрения методологии бюджетного процесса неразрывно связан с задачей по автоматизации и внедрения отдельных IT-решений, тем более что на примере Госкорпорации это задача осуществляется параллельно с разработкой методологии и еще не завершена. Избранный к автоматизации подход был очевиден и логичен – сначала формируется и обкатывается EXCEL-модель, затем переход к внедрению ERP-системы. Сложность и незавершенность процесса объясняется несколькими взаимосвязанными факторами, как объективными, так и субъективными. Внедрение ERP-систем на сопоставимые масштабы, как правило занимает 5-6 лет, сопровождается значительными затратами как интеллектуального так и капитального характера (IT-оборудование, программы, лицензии и т. д.). Процесс должен проходить итерационно не должен сопровождаться революционными рывками, в отрасли много компаний, которые не использовали в своей деятельности автоматизированные системы. К субъективным факторам, усложняющим процесс автоматизации, следует отнести то, что некоторые холдинги в составе Госкопорации, имея собственные автоматизированные решения оказались перед выбором при внедрении отраслевой ERP-системы или поддерживать две системы, ценой повышенных трудозатрат или отказаться от своей, в пользу отраслевой, не учитывающей особенности конкретной компании. При этом сама корпорация поставила всех в очень непростые условия – по замыслу авторов реформ, поддержка отраслевых IT-систем должна осуществляться из общего отраслевого центра обслуживания, а это решение не предполагает возможности существования специализированной автоматизированной системы, учитывающие особенности бизнеса отдельного холдинга, на обслуживание будут приниматься единообразные IT-системы. В настоящее время идет поиск взаимоприемлемого решения из трех возможных – внедрять на всех предприятиях отраслевую систему, позволить предприятиям отрасли иметь собственные системы, но передать на обслуживание в отраслевой центр, позволить предприятиям собственные системы обслуживать самостоятельно.
Проектный подход или программно-целевое финансирование, этот современный подход к бюджетному процессу очень широко распространен в отрасли. В упрощенном виде, суть подхода состоит в следующем – если раньше заложенные в бюджет суммы по различным статьям означали возможность проводить финансирование в утвержденном размере, а перед финансовыми службами необходимо отчитываться о причинах перевыполнения или недовыполнения лимита определенной статьи, то применение проектного или программного подхода означает, бюджет теперь формируется исходя из согласованных и утвержденных проектов и программ и является, по сути, только сводной таблицей, где расходы на проекты и программы сводятся и суммируются. Таким образом, теперь перед финансовыми службами необходимо отчитываться не только за выполнение бюджетных показателей по статье, но самое главное за выполнением мероприятий по проекту или программе, достигнутых результатов по ним и потраченных на это ресурсах, в первую очередь денежных.
Итак, суть программно-целевого финансирования – повысить эффективность бюджетных расходов, так соотношение результат-ресурсы позволит устанавливать и контролировать эффективность затраченных ресурсов. В Госкорпорации Росатом широко использую проектный подход при формировании бюджетов, прошла инвентаризация и систематизация проектов, проекты объединены в программы, а затем в инициативы. Для каждой инициативы определен курирующий ее топ-менеджер, формирование проекта означает подбор проектной команды и определение бюджета проекта и защита целесообразности проекта.
Однако в этом подходе к формированию бюджета кроется и недостаток, в случае, когда все проекты в рамках программ и инициатив сформированы и их бюджеты согласованы и утверждены, но при формировании собственно бюджета выясняется что финансовых ресурсов на все проекты и программы просто не хватает и они должны подвергнуться секвестру.
Снизить вероятность негативного развития ситуации, когда ресурсов не хватает на все заявленные проекты/программы можно только в тщательном и кропотливом отборе проектов, которые должны работать только на стратегические цели компании, отрасли и даже государства. Нельзя допускать соблазна бесконтрольного роста заявленных проектов, в противном случае даже закупку обычной офисной техники можно оформить как «модернизацию вспомогательного процесса по обеспечению жизнедеятельности», определение лимита средств, который может быть определен в рамках бюджета на все проекты/программы с выделение расходов как капитального, так и операционного характера. Предпочтительнее, что выделенные средства на все проекты определялись не абсолютной, а относительной величиной, проекты/программы при этом были ранжированы. Выбор проекта, которому было выделено финансирование, определялся простым алгоритмом в зависимости от сочетания двух факторов - сумма общего финансирования и ранга проекта.
В заключении подводя краткий итог описанному в статье опыту модернизации бюджетного процесса, можно сделать два очень интересных вывода:
· если оглянуться назад к началу старта модернизации – то сделано колоссально много от сметы административных расходов по бывшему министерству до консолидированного бюджета по отрасли на регулярной основе, от рассылки пустографок к заполнению в компании отрасли для получения данных до внедрения единой методологии бюджетирования и единой модели бюджетирования.
· если посмотреть вперед – то очень много еще предстоит, отладка, доводка всей системы бюджетирования на ERP-платформе по масштабу и трудозатратам вполне сопоставима, а может даже превышает задачи, стоящие на первом этапе модернизации.
В этой связи к месту слова китайского мыслителя Конфуция «не важно как идти, главное не останавливаться» – можно предположить, что в этом и кроется смысл модернизации.
