Цена административно-территориальной реформы местного самоуправления
На наш взгляд, недостаточно продуманны и просчитаны финансовые затраты на проведение реформы, масштабы необходимого кадрового обеспечения, а также последствия для социально-экономического развития отдельных территорий и поселений.
Ожидаемое при реализации законопроекта увеличение числа муниципалитетов будет иметь следствием дополнительный рост числа чиновников местного уровня и раздувание бюрократического аппарата.
По состоянию на 2001 г. кадровая структура органов местного самоуправления Российской Федерации была следующей (Лексин, Швецов, Муниципальная Россия, т. 1, с. 148):
· выборные должностные лица, депутаты, члены выборных органов местного самоуправления – около 110 тыс. чел.;
· муниципальные служащие или лица, замещающие муниципальные должности – около 275 тыс. чел.;
· прочие работники (обслуживающий персонал) органов местного самоуправления – около 150 тыс. чел.
Таким образом, нынешняя численность работников местного самоуправления в России может быть оценена в 500-550 тыс. чел. (в среднем: 3,5 муниципальных работников на 1000 населения).
По данным Министерства финансов РФ в 2002 г. расходы муниципальных образований по строке «муниципальное управление» составили 48 млрд. руб. (6,6% от расходов местных бюджетов).
Всего согласно статистике насчитывается около 12 тыс. органов местного самоуправления. Часть муниципальных образований сформирована в рамках административных районов - 1448, 519 органов местного самоуправления сформированы в рамках городов и п. г.т., остальные муниципальные образования – сельские поселения. Из них далеко не все являются «полноценными» органами местного самоуправления: по данным Госкомстата России около 500 муниципальных образований не имеют выборных органов власти и/или самостоятельных бюджетов. Ряд экспертов полагает эти цифры заниженными, в частности, по оценке (Минфин России), в России насчитывается не более 4000 «полноценных» муниципальных образований (еще одним критерием «полноценности является наличие муниципальной собственности).
На основании экспертной оценки, подтвержденной выборочными данными по ряду субъектов Российской Федерации (Саратовская область, Томская область, Республика Якутия) можно предположить, что 550 тыс. работников органов местного самоуправления следующим образом распределены по типам муниципальных образований.
Тип МО | Число МО данного типа | Работников местного самоуправления на 1000 жит. | Средняя численность населения | Средняя численность муниципальных работников на одно поселение | Всего муниципальных работников в МО данного типа |
Городские поселения | 519 | 2 | 90 000 | 180 | 93 420 |
Районы | 1448 | 3 | 50 000 | 150 | 217 200 |
Поселки городского типа и сельские поселения – «полноценные» МО | 3000 | 9 | 4 000 | 36 | 108 000 |
Сельские поселения – прочие МО | 7000 | 6,3 | 3 000 | 19 | 131 380 |
ВСЕГО | 11 967 | 3,5 | 12 600 | 46 | 550 000 |
В результате реализации законопроекта можно предположить следующие изменения.
А. Практически все органы местного самоуправления районного типа перейдут в разряд муниципальных районов (объединение (укрупнение) районов в густонаселенной части страны, возможное с точки зрения законопроекта, на практике маловероятно). Более того, численность муниципальных районов увеличится по сравнению с сегодняшним числом муниципальных образований районного типа.
Можно предположить, что статус муниципального района получат все административные районы, где на сегодняшний день не созданы органы местного самоуправления (420).
В редконаселенных частях страны придется провести разукрупнение сетки административных районов, с тем, чтобы муниципальные районы соответствовали требованиям законопроекта (критерии доступности). Ниже (п.3) на примере Томской области детально показано, как могло бы выглядеть такое разукрупнение, и сделан вывод о том, что число муниципальных районов в Томской области вырастет в 1,5-2 раза. В целом по России коэффициент разукрупнения составит не менее 25% (в первую очередь, за счет районов Севера, Сибири и Дальнего Востока).
Таким образом, число муниципальных районов составит (1448+420)*1,25=2335, что в 1,6 раза больше сегодняшнего числа муниципалитетов районного типа.
Если предположить, что при «разукрупнении» муниципальных районов, как минимум, не произойдет никакого сокращения штатов в уже существующих районах, дополнительно потребуется около 70 тыс. новых работников местного самоуправления районного уровня (1448+420)*0,25= 465 разукрупненных муниципальных района * 150 муниципальных работника в среднем на один район).
Б. В результате реформы ожидается рост числа муниципалитетов нижнего уровня (поселений) до 30 000, то есть увеличение примерно на 20 000. Данное число представляется вполне реальным: оно включает в себя все нынешние городские населённые пункты (2967) и около 25 тыс. сельских населённых пунктов. Среди последних:
· сельские населённые пункты людностью свыше 3000 чел. (около 1,4 тыс.);
· часть сельских населённых пунктов людностью свыше 1000 чел. (всего их около 8 тыс.);
· сельские населённые пункты, расположенные в редконаселённых регионах, которые могут получить статус поселений в порядке исключения (около 10 тыс.);
· сельские поселения, которые могут быть образованы вследствие объединения соседних сёл согласно критерию пешей доступности (ст. 11.5 (б) законопроекта) – около 10-15 тыс.
Средняя людность новых муниципального образований поселенческого типа составит 3-4 тыс. человек (подавляющее большинство их будет сельскими поселениями). При этом, численность муниципальных служащих, выборных должностных лиц и обслуживающего персонала не будет пропорциональна из-за эффекта масштаба (см. таблицу, описывающую сегодняшнюю структуру). В новых муниципальных образованиях – поселениях этот показатель будет не меньше 10. Таким образом, средний штат муниципальных работников в новых органах местного самоуправления на уровне поселений составит 30-40 человек.
С другой стороны, можно предположить, что на поселенческом уровне будет воспроизведена сложившаяся кадровая структура местного самоуправления, когда выборные должностные лица составляют 20% всех работников местного самоуправления (см. выше). Поскольку, согласно законопроекту, в муниципальном образовании поселенческого типа должно быть не менее 10 депутатов, можно предположить, что это повлечет создание штата из 40 муниципальных служащих и обслуживающего персонала органов местного самоуправления (функционирование «неосвобожденных» депутатов также будет связано с определенными административными издержками). Примем величину 40 работников местного самоуправления на 1 поселение как основу для дальнейших расчетов.
При предположении, что будет вновь создано 20 тыс. муниципальных образований - поселений и 467 новых муниципальных районов, общая численность работников органов местного самоуправления составит более 1,4 млн. человек (550 тыс. существующих работников + 40*20 000 работников в поселениях, приобретших статус муниципального образования + 70 000 работников местного самоуправления в новых «разукрупненных» муниципальных районах).
Таким образом, поскольку с принятием нового законопроекта численность работников местного самоуправления вырастет в 2,5 раза (с 550 тыс. до 1,4 млн. человек) можно ожидать пропорционального увеличения потребности в бюджетных расходах на обеспечение содержания местного самоуправления, которые вырастут с 48 млрд. руб. до 120 млрд. руб. (в ценах 2002 года).
Если учесть, что совокупный объем расходов муниципальных бюджетов, составивший в 2002 году 728 млрд. руб. с принятием законопроекта, как минимум, не увеличится, доля расходов на содержание местного самоуправления вырастет с сегодняшних 6,6% до 16,5%.
Кроме того, параллельное существование старых и новых структур муниципального управления в течение 3-х месяцев с октября 2004 года до 1 января 2005 года (в соответствии с пп.5,6 ст.85 законопроекта) будет «стоить» бюджетам субъектов Российской Федерации порядка 10 млрд. руб.
Все эти расходы должны в полной мере учитываться при оценке экономических и бюджетных последствий принятия законопроекта. Отдельной проблемой будет кадровое обеспечение местного самоуправления.
