Анализ законодательной базы по общественному контролю
в субъектах Российской Федерации
Подготовлено
членом комиссии ОПРФ
по общественному контролю,
общественной экспертизе и
взаимодействию с общественным советами
Предисловие
В ходе рассмотрения жалоб жителей г. Прокопьевск Кемеровской области было выявлено недостаточное регулирование участия граждан в общественном контроле за реализацией целевых программ на региональном уровне. Так Закон (в редакции Закона Кемеровской области от 13 июля 2016 года ) «Об отдельных вопросах в сфере осуществления общественного контроля в Кемеровской области» к субъектам общественного контроля, в отличие от нормы Федерального закона «Об основах общественного контроля», не относит общественные палаты (советы) муниципальных образований. Это значительно сужает сферу действия федерального закона ФЗ-212.
В связи с этим обстоятельством в целях установления соответствия региональных законодательных актов федеральному законодательству Экспертно-аналитический центр при Общественной палате Российской Федерации счел целесообразным предложить проанализировать региональные законы, регламентирующие осуществление общественного контроля на местном уровне.
Объектом анализа выступают следующие показатели:
- наличие регионального законодательства, регламентирующего осуществление общественного контроля на местном уровне; определение субъектов общественного контроля и наделение их правом осуществления общественного контроля на региональном уровне и в муниципальных образованиях субъекта Российской Федерации; формирование системы общественного контроля в субъектах Российской Федерации.
Результаты данного анализа могут быть использованы субъектами общественного контроля для активизации дальнейшего участия общественных институтов в деятельности по соблюдению и совершенствованию федерального законодательства, форм и методов общественного контроля в субъектах Российской Федерации, а также для подготовки и проведения форумов «Сообщество» в Федеральных округах Российской Федерации.
Центральный Федеральный округ
Наличие нормативно-правовой базы
В Центральном Федеральном округе из 18 субъектов РФ имеют региональный закон, регламентирующий осуществление общественного контроля на местном уровне, 9 регионов (Владимирская, Воронежская, Костромская, Курская, Московская, Орловская, Рязанская, Тамбовская, Ярославская области). В двух регионах (Ивановская и Липецкая области) имеется разработанный проект законодательного акта. Высшее руководство трех регионов (Калужская, Смоленская и Тульская области) заявило о намерении разработать нормативно-правовой акт об общественном контроле в ближайшее время. Некоторые нормы общественного контроля (в соответствии с ФЗ-212) нашли отражение в Законе Тверской области от 1 октября 2014 года N 70-ЗО «Об общественной палате Тверской области». В Законе г. Москвы от 4 июля 2012 г. N 34 “Об Общественной палате города Москвы” отражена Статья 29. Общественный контроль. Однако, в связи с тем, что данный закон был принят до принятия ФЗ-212 «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», требуется дальнейший анализ по выявлению соответствия/несоответствия положений данного закона федеральному законодательству. В двух регионах ЦФО (Белгородская и Брянская области) нормативно-правовая база об общественном контроле отсутствует.
Таблица 1. Нормативно-правовая база
№ | Субъект Российской Федерации | Наличие/ отсутствие | Наименование документа | Примечание |
1. | Отсутствует | - | Отдельные формы общественного контроля (общественная экспертиза) закреплены в законе Белгородской области от 21 июля 2008 г. N 226 «Об общественной палате Белгородской области». | |
2. | Брянская область | Отсутствует | - | Законом Брянской области «Об общественной палате Брянской области» от 30 ноября 2006 года предусмотрено взаимодействие общественной палаты Брянской области с органами государственной власти и органами местного самоуправления. |
3. |
| Имеется | Закон Владимирской области от 11 апреля 2016 г. N 38-ОЗ "О регулировании отдельных вопросов организации и осуществления общественного контроля во Владимирской области" | В законе отражен порядок организации и проведения общественной проверки, порядок проведения общественной экспертизы, порядок проведения общественного обсуждения, а также регламентированы случаи и порядок посещения субъектами общественного контроля органов или организаций. |
4. |
| Имеется | Закон Воронежской области от 5 июня 2015 г. N 103-ОЗ "О регулировании отдельных вопросов осуществления общественного контроля в Воронежской области" | В законе отражена роль Общественной палаты Воронежской области, общественных палат (советов) муниципальных образований Воронежской области, общественных советов при органах государственной власти Воронежской области в осуществлении общественного контроля в регионе. Также определен порядок работы общественных советов при органах государственной власти Воронежской области, описаны случаи и порядок посещения субъектами общественного контроля органов государственной власти Воронежской области, государственных организаций Воронежской области, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия. Прописаны правила учета органами государственной власти Воронежской области, государственными организациями Воронежской области, иными органами и организациями, осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, предложений, рекомендаций и выводов, содержащихся в итоговых документах, подготовленных по результатам общественного контроля. |
5. |
| Имеется Проект от 01.01.2001г. | Закон Ивановской области «Об отдельных вопросах в сфере осуществления общественного контроля в Ивановской области» | В законе нашли отражение принципы формирования общественных инспекций и групп общественного контроля; прописаны процедуры организации и проведения общественной проверки, общественной экспертизы, общественного обсуждения, случаи и порядок посещения субъектами общественного контроля органов государственной власти Ивановской области, государственных организаций Ивановской области, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия на территории Ивановской области. |
6. | Разрабатывается | |||
7. |
| Имеется | Закон Костромской области от 01.01.01 года N 70-6-ЗКО «Об общественном контроле в Костромской области» | В законе прописана роль Общественной палаты Костромской области, общественных палат (советов) муниципальных образований Костромской области, общественных советов при органах государственной власти Костромской области, общественных советов по проведению независимой оценки качества оказания услуг, общественных инспекций и групп общественного контроля в осуществлении общественного контроля в регионе. В законе нашли отражение формы и порядок осуществления общественного контроля, прописаны процедуры общественной экспертизы, общественного обсуждения, случаи проведения общественных (публичных) слушаний, порядок посещения субъектами общественного контроля органов государственной власти Костромской области, областных государственных организаций, в отношении которых осуществляется общественный контроль. |
8. |
| Имеется | Закон Курской области от 28 апреля 2015 года N 39-ЗКО «О некоторых вопросах осуществления общественного контроля в Курской области» | В законе отражена процедура организации и проведения общественной проверки, общественной экспертизы, общественного обсуждения, общественных (публичных) слушаний; регламентированы случаи и порядок посещения субъектами общественного контроля органов государственной власти Курской области, областных государственных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, случаи учета органами государственной власти Курской области, областными государственными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, предложений, рекомендаций и выводов, содержащихся в итоговых документах, подготовленных по результатам общественного контроля. |
9. | Липецкая область | Имеется Проект | Закон Липецкой области «Об осуществлении общественного контроля в Липецкой области» | Отражена роль и порядок формирования общественных инспекций и групп общественного контроля Липецкой области. В законе описаны формы и порядок проведения общественного контроля: организация и проведение общественной проверки; проведение общественной экспертизы; проведение общественного обсуждения; случаи и порядок посещения субъектами общественного контроля органов государственной власти Липецкой области, государственных организаций Липецкой области, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, в отношении которых осуществляется общественный контроль. Прописаны также механизмы взаимодействия субъектов общественного контроля с государственными органами и организациями. Законом возложена ответственность за систему общественного контроля в регионе на Координационный совет общественного контроля в Липецкой области. |
10. |
| Имеется | Закон Московской области «Об отдельных вопросах осуществления общественного контроля в Московской области» от 01.01.2001 | Отражена роль и полномочия Московской областной Думы, полномочия Губернатора Московской области, полномочия Правительства Московской области, полномочия органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области, Общественной палаты Московской области, общественных палат муниципальных образований Московской области, общественных советов при Московской областной Думе и исполнительных органах государственной власти Московской области, общественных наблюдательных комиссий Московской области, общественных инспекций и групп общественного контроля в сфере общественного контроля. Прописаны процедуры организации и проведения: общественного мониторинга; общественной проверки; общественной экспертизы; общественного обсуждения в Московской Области; общественных (публичных) слушаний. Отмечен порядок инициирования проведения общественного контроля, описаны случаи и порядок посещения объектов общественного контроля, взаимодействие субъектов общественного контроля с органами власти и организациями, порядок рассмотрения органами власти и организациями результатов общественного контроля. |
11. | Имеется | Закон Орловской области от 8 декабря 2014 г. N 1711-ОЗ "Об отдельных правоотношениях, связанных с осуществлением общественного контроля в Орловской области" | В законе отражено: Общественные советы при органах государственной власти Орловской области. Случаи и порядок посещения субъектами общественного контроля органов государственной власти Орловской области, государственных организаций Орловской области, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия. Общественное обсуждение общественно значимых для Орловской области вопросов, а также проектов решений органов государственной власти Орловской области, государственных организаций Орловской области, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия. Учет органами государственной власти Орловской области, государственными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, предложений, рекомендаций и выводов, содержащихся в итоговых документах, подготовленных по результатам общественного контроля. | |
12. | Имеется | Закон Рязанской области от 01.01.01 года N 45-ОЗ «О отдельных вопросах организации и осуществления общественного контроля в Рязанской области» | Отражена роль Общественной палаты Рязанской области, общественных палат (советов) муниципальных образований Рязанской области, общественных наблюдательных комиссий Рязанской области, общественных советов при Рязанской областной Думе и исполнительных органах государственной власти Рязанской области, общественных инспекций и групп общественного контроля в осуществлении общественного контроля. Регламентирован: порядок проведения общественной экспертизы; порядок проведения общественного обсуждения; порядок проведения общественных (публичных) слушаний. Прописаны случаи и порядок посещения органов государственной власти Рязанской области, государственных организаций Рязанской области, иных органов и организаций, осуществляющих отдельные публичные полномочия. Отражены механизмы учета предложений, рекомендаций и выводов, содержащихся в итоговых документах, подготовленных по результатам общественного контроля. | |
13. | Разрабатывается | |||
14. |
| Имеется | Закон «О регулировании отдельных вопросов в сфере осуществления общественного контроля в Тамбовской области» от 22 апреля 2015 года | Отражено: Общественные советы при законодательном (представительном) и исполнительных органах государственной власти Тамбовской области. Общественные инспекции и группы общественного контроля. Формы и порядок осуществления общественного контроля. Отдельные вопросы, связанные с проведением общественной проверки. Отдельные вопросы, связанные с проведением общественной экспертизы. Отдельные вопросы, связанные с проведением общественного обсуждения. Случаи проведения общественных (публичных) слушаний. Отдельные вопросы взаимодействия субъектов общественного контроля с органами государственной власти Тамбовской области, государственными организациями Тамбовской области, иными органами и организациями Тамбовской области. Отдельные вопросы информационного обеспечения общественного контроля. |
15. | Тверская область | Отсутствует | Закон Тверской области от 1 октября 2014 года N 70-ЗО «Об общественной палате Тверской области» | В закон Тверской области от 1 октября 2014 года N 70-ЗО «Об общественной палате Тверской области» отражено: Статья 25. Общественный контроль Статья 26. Общественный мониторинг Статья 27. Общественная экспертиза Статья 28. Заключение Общественной палаты по результатам общественной экспертизы Статья 29. Участие членов Общественной палаты в работе общественных советов при органах государственной власти, общественных советов (палат) муниципальных образований Тверской области Статья 31. Участие членов Общественной палаты в работе органов государственной власти и органов местного самоуправления Статья 32. Предоставление информации Общественной палате |
16. | Тульская область | Разрабатывается | ||
17. | Ярославская область | Имеется | Закон Ярославской области об общественном контроле в Ярославской области от 01.01.01 года | Отражено: Организация и проведение общественной проверки. Проведение общественной экспертизы. Проведение общественного обсуждения. Взаимодействие субъектов общественного контроля с государственными органами и организациями. Ответственность за проведение общественного контроля в регионе законом возложена на Координационный совет общественного контроля в Ярославской области. |
18. | Москва | Отсутствует | В Законе г. Москвы от 4 июля 2012 г. N 34 “Об Общественной палате города Москвы” отражена Статья 29. Общественный контроль. |
Субъекты общественного контроля
В региональных законах Воронежской, Ивановской (в проекте), Костромской, Курской, Липецкой (в проекте), Московской и Ярославской областей четко выделены субъекты общественного контроля. В законодательных актах Владимирской, Орловской областей субъекты не названы, но дается ссылка на федеральный закон, определивший перечень субъектов общественного контроля. В законе Тамбовской области указано, что понятия и термины, используемые в Законе, по своему значению соответствуют аналогичным понятиям и терминам, используемым в Федеральном законе "Об основах общественного контроля в Российской Федерации". Однако вышеназванный закон регламентирует создание и функционирование лишь общественных советов при законодательном (представительном) и исполнительных органах государственной власти Тамбовской области, общественных инспекций и групп общественного контроля. Роль самой общественной палаты Тамбовской области, а также муниципальных палат (советов) не обозначена.
На территориях Белгородской, Брянской, Калужской, Смоленской, Тверской, Тульской областей и города Москвы, где субъекты общественного контроля не определены на региональном уровне, в полной мере должны действовать и применяться положения ФЗ о субъектах общественного контроля.
Таблица 2. Субъекты общественного контроля
№ | Субъект Российской Федерации | Субъекты общественного контроля на региональном уровне | Основания |
1. | Белгородская область | Субъекты общественного контроля, закрепленные в ФЗ-212 «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» | ФЗ-212 «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» |
2. | Брянская область | Субъекты общественного контроля, закрепленные в ФЗ-212 «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» | ФЗ-212 «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» |
3. | Владимирская область | Субъекты общественного контроля, закрепленные в ФЗ-212 «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» | ФЗ-212 «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Закон Владимирской области от 01.01.01 г. N 38-ОЗ "О регулировании отдельных вопросов организации и осуществления общественного контроля во Владимирской области" |
4. | Воронежская область | 1) Общественная палата Воронежской области; 2) общественные палаты (советы) муниципальных образований Воронежской области; 3) общественные советы при Воронежской областной Думе; 4) общественные советы при исполнительных органах государственной власти Воронежской области. А также: 1) общественные наблюдательные комиссии; 2) общественные инспекции; 3) группы общественного контроля; 4) иные организационные структуры общественного контроля. | Закон Воронежской области от 5 июня 2015 г. N 103-ОЗ "О регулировании отдельных вопросов осуществления общественного контроля в Воронежской области" |
5. | Ивановская область | 1)Общественная палата Ивановской области; 2)Общественный совет при Ивановской областной Думе; 3)общественные советы при исполнительных органах государственной власти Ивановской области; 4)общественные палаты (советы) муниципальных образований Ивановской области. | Закон Ивановской области «Об отдельных вопросах в сфере осуществления общественного контроля в Ивановской области». |
6. | Калужская область | Субъекты общественного контроля, закрепленные в ФЗ-212 «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» | ФЗ-212 «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» |
7. | Костромская область | 1) Общественная палата Костромской области; 2) общественные палаты (советы) муниципальных образований Костромской области; 3) общественный совет при Костромской областной Думе, общественные советы при исполнительных органах государственной власти Костромской области (далее - общественные советы при органах государственной власти Костромской области). Также: 1) общественные наблюдательные комиссии; 2) общественные советы по проведению независимой оценки качества оказания услуг; 3) общественные инспекции; 4) группы общественного контроля; 5) иные организационные структуры общественного контроля. | Закон Костромской области от 01.01.01 года N 70-6-ЗКО «Об общественном контроле в Костромской области» |
8. | Курская область | 1)Общественная палата Курской области; 2)Общественный совет при Курской областной Думе; 3)общественные советы при исполнительных органах государственной власти Курской области; 4)общественные палаты (советы) муниципальных образований Курской области. | Закон Курской области от 01.01.01 года N 39-ЗКО «О некоторых вопросах осуществления общественного контроля в Курской области» |
9. | Липецкая область | 1) Общественная палата Липецкой области; 2) общественный совет при Липецком областном Совете депутатов; 3) общественные советы при органах исполнительной власти области; 4) общественные палаты муниципальных образований области. | Закон Липецкой области «Об осуществлении общественного контроля в Липецкой области» Проект |
10. | Московская область | 1) Общественная палата Московской области; 2) общественные советы при Московской областной Думе и исполнительных органах государственной власти Московской области; 3) Общественная наблюдательная комиссия Московской области; 4) общественные палаты муниципальных образований Московской области; 5) иные субъекты общественного контроля, установленные федеральным законодательством. А также: 1) общественные инспекции; 2) группы общественного контроля; 3) иные организационные структуры общественного контроля. | Закон Московской области «Об отдельных вопросах осуществления общественного контроля в Московской области» от 01.01.2001 |
11. | Орловская область | Субъекты общественного контроля, закрепленные в ФЗ-212 «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» | Закон Орловской области от 8 декабря 2014 г. N 1711-ОЗ "Об отдельных правоотношениях, связанных с осуществлением общественного контроля в Орловской области" |
12. | Рязанская область | 1) Общественная палата Российской Федерации; 2) Общественная палата Рязанской области; 3) общественные палаты (советы) муниципальных образований Рязанской области; 4) общественные советы при федеральных органах исполнительной власти; 5) общественный совет при Рязанской областной Думе; 6) общественные советы при исполнительных органах государственной власти Рязанской области; 7) Общественная наблюдательная комиссия Рязанской области. А также: 1)общественные инспекции; 2) группы общественного контроля; 3) иные организационные структуры общественного контроля. | Закон Рязанской области от 01.01.01 года N 45-ОЗ «О отдельных вопросах организации и осуществления общественного контроля в Рязанской области» |
13. | Смоленская область | Субъекты общественного контроля, закрепленные в ФЗ-212 «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» | ФЗ-212 «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» |
14. | Тамбовская область | Частично Роль ОП не выделена (кроме того, что она может быть инициатором ОК). | Закон «О регулировании отдельных вопросов в сфере осуществления общественного контроля в Тамбовской области» от 01.01.01 года |
15. | Тверская область | Согласно ФЗ-212 «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» | ФЗ-212 «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» |
16. | Тульская область | Согласно ФЗ-212 «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» | ФЗ-212 «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» |
17. | Ярославская область | 1) Общественная палата Ярославской области; 2)общественный совет при Ярославской областной Думе; 3)общественные советы при органах исполнительной власти Ярославской области; 4)общественные палаты муниципальных образований Ярославской области. Могут также создаваться общественные инспекции, группы общественного контроля и иные организационные структуры общественного контроля. | Закреплено Законом Ярославской области об общественном контроле в Ярославской области |
18. | Москва | Согласно ФЗ-212 «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» Общественная палата города Москвы | ФЗ-212 «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» |
Система общественного контроля
Система общественного контроля представляет собой сочетание следующих показателей:
- наличие нормативно-правовой базы, регламентирующей осуществление общественного контроля на местном уровне; определение субъектов общественного контроля и делегирование им прав на осуществление общественного контроля в регионе; описание процедур организации и проведения общественного контроля в регионе; назначение координирующего органа, отвечающего за соблюдение законодательства при осуществлении общественного контроля, процедур и регламентов общественного контроля.
Исходя из этих показателей, системный подход прослеживается в Липецкой и Ярославской областях.
Таблица 3. Система общественного контроля
№ | Субъект Российской Федерации | Наличие нормативно-правовой базы | Субъекты общественного контроля | Описание процедур организации и проведения общественного контроля | Координирующий орган организации и проведения общественного контроля |
1. | Белгородская область | Отсутствует | На региональном уровне не определены | Прописана процедура общественной экспертизы | Не определен |
2. | Брянская область | Отсутствует | На региональном уровне не определены | Прописана процедура общественной экспертизы | Не определен |
3. | Владимирская область | Имеется | Закреплены областным законом | Отражено в региональном законе | Не определен |
4. | Воронежская область | Имеется | Закреплены региональным законом | Отражено в региональном законе | Не определен |
5. | Ивановская область | Имеется проект закона | Закреплены региональным законом | Отражено в региональном законе | Не определен |
6. | Калужская область | Отсутствует | На региональном уровне не определены | Прописана процедура общественной экспертизы | Не определен |
7. | Костромская область | Имеется | Закреплены региональным законом | Отражено в региональном законе | Не определен |
8. | Курская область | Имеется | Закреплены региональным законом | Отражено в региональном законе | Не определен |
9. | Липецкая область | Имеется проект закона | Закреплены региональным законом | Отражено в региональном законе | Определен |
10. | Московская область | Имеется | Закреплены региональным законом | Отражено в региональном законе | Не определен |
11. | Орловская область | Имеется | Закреплены региональным законом | Отражено в региональном законе | Не определен |
12. | Рязанская область | Имеется | Закреплены региональным законом | Отражено в региональном законе | Не определен |
13. | Смоленская область | Отсутствует | На региональном уровне не определены | Прописана процедура общественной экспертизы | Не определен |
14. | Тамбовская область | Имеется | Закреплены региональным законом | Отражено в региональном законе | Не определен |
15. | Тверская область | Отсутствует | На региональном уровне не определены | Отражено в региональном законе об Общественной палате Тверской области | Не определен |
16. | Тульская область | Отсутствует | На региональном уровне не определены | Прописана процедура общественной экспертизы | Не определен |
17. | Ярославская область | Имеется | Закреплены региональным законом | Отражено в региональном законе | Определен |
18. | Москва | Отсутствует | На региональном уровне не определены | Отражено в региональном законе об Общественной палате города Москвы | Не определен |
18.01.2017г.
