Проблемы проведения независимой антикоррупционной экспертизы российского законодательства
,
д. ю.н., профессор кафедры Международного и конституционного права
РЭУ им. , независимый эксперт, уполномоченный на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.
Борьба с коррупцией и изучение проблем противодействия ей является фундаментальной основой формирования и совершенствования антикоррупционной политики российского государства. Одной из таких проблем стала проблема экспертного обеспечения законодательного процесса. Антикоррупционная экспертиза как уже принятых законов, так и законопроектов играет особую роль в обеспечении эффективности действующего в стране законодательства.
Идея проверки законодательства на коррупциогенность зародилась в 2002-2003 годах. В 2004 году был выработан единый согласованный документ – «Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта». Методика анализа нормативных правовых актов была основана на проверке соблюдения правил юридической техники и оценке «дефектных» норм с точки зрения коррупциогенного потенциала1.
Нормативную правовую базу для проведения антикоррупционной экспертизы составляют Федеральный закон -ФЗ «О противодействии коррупции»2, Федеральный закон -ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»3, которые значительно расширили поле деятельности антикоррупционной экспертизы, а именно, наряду с проектами, экспертизе могут подвергаться действующие законы, количество субъектов антикоррупционной экспертизы также значительно увеличилось.
Отечественные законодатели федерального и регионального уровней прямо указали, какие проекты нормативных правовых актов подлежат обязательной антикоррупционной экспертизе:
- проекты федеральных законов, проекты указов Президента РФ и проекты постановлений Правительства РФ, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями;
-проекты концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов….
-проекты уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований
-проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. (ФЗ № 000. От 17 июля 2009 года.)
Важным элементом развития законодательства федерального уровня являются: Указ Президента РФ от 01.01.2001 № 000 «О мерах по противодействию коррупции»4, а также Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом РФ 31.07.2008 № Пр-15685.
Сегодня на законодательном уровне утверждено и действует Постановление Правительства РФ от 01.01.2001 №96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», которое нормативно закрепило Правила проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов и проектов нормативных правовых актов и Методику проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов6.
Так Постановление №96 корректирует объем коррупционных факторов. Например, Постановлением Правительства РФ «Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» предусматривались три группы коррупционных факторов. В Постановлении №96 факторы именуются уже как «коррупциогенные» и предусмотрено только две их группы, а также сужен сам перечень таких факторов. Постановлением № 000 обобщены коррупционные факторы, связанные с наличием правовых пробелов, существованием собственно пробела в правовом регулировании, а также системными коллизиями.
Анализ федеральных нормативных-правовых актов позволяет сделать вывод о том, что основная нагрузка по осуществлению антикоррупционной экспертизы ложится на федеральные и региональные органы исполнительной власти, а также Прокуратуру Российской Федерации. Однако, в законодательстве России закреплено, положение о возможности проведения антикоррупционной экспертизы независимыми экспертами, которых можно отнести к субъектам общественной неофициальной экспертизы.
Под субъектами антикоррупционного анализа и оценки нормативных правовых актов (их проектов) на коррупциогенность понимаются уполномоченные институты государственной власти и местного самоуправления, а также институты гражданского общества, организации и физические лица, выступающие в качестве специалистов (экспертов) в области правового противодействия коррупции.
Одной из неразработанных как в теории юриспруденции, так и не нашедшей отражения в законодательстве проблем, является проблема правового статуса независимого эксперта, уполномоченного на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Она, прежде всего, связана с ответственностью, которую должен нести эксперт в случае некачественной экспертизы. Разумеется, эксперт несет личную моральную ответственность за полноту анализа законопроекта и обоснованность заключения по результатам экспертизы, но юридически эта ответственность не установлена.
Также, важным представляется установление срока проведения экспертизы. Неурегулированность данного вопроса создает определенные затруднения и в работе парламента, если речь идет о законопроекте, и в работе организации, которой законопроект направляется на экспертизу.
Четкая регламентация правового статуса эксперта способствовала бы повышению эффективности экспертной работы и усилению ее влияния на подготовку действенных законодательных решений.
Одной из проблем правового статуса независимого эксперта стало определение принадлежности интеллектуальной собственности на материалы и заключения экспертизы. Если иное не предусмотрено договором, то данное право должно принадлежать как заказчику экспертизы, так и непосредственно эксперту, однако в литературе высказано предложение, что авторские права на результаты, материалы и заключения экспертизы должны принадлежать эксперту, творческим трудом которого они созданы7.
Как упоминалось ранее, законодательно не решена проблема ответственности независимого эксперта за проведенную экспертизу и данное по ее результатам заключение.
Естественно, что ответственность за чистоту разрабатываемых и принимаемых нормативных правовых актов от коррупциогенных норм должны нести все участники нормотворческого процесса: лица, непосредственно разрабатывающие нормативный правовой акт; правовые службы и специалисты, осуществляющие правовую экспертизу проектов нормативных правовых актов на разных стадиях их подготовки к принятию (утверждению); независимые экспертные организации и эксперты.
Однако на сегодняшний день правовые нормы, предусматривающие привлечение перечисленных лиц к ответственности за умышленные нарушения, допущенные в ходе разработки и экспертизы проекта нормативного правового акта, отсутствуют. Вместе с тем необходимость разработки таких положений объективно существует.
Важным направлением сегодня является организация и проведение профессиональной подготовки экспертов в области антикоррупционного анализа и оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность. Как показывает практика, наиболее эффективно введение спецкурсов в образовательные программы послевузовского повышения квалификации, а также магистерских программ; проведение тренингов и семинаров со специалистами в области антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Соответствующие знания могут служить показателем уровня их специальной квалификации и правовой компетентности.
Таким образом, независимая антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов заключается как в обеспечении гласного, публичного противодействия коррупциогенности российского законодательства, так и является элементом механизма общественного контроля в сфере борьбы с коррупцией. И этот механизм необходимо развивать и совершенствовать.
1 См.: Законодательная техника./ Подред. . М.,2000
2 Собрание законодательства РФ. 2008. № 52. Ст. 6228.
3 Собрание законодательства РФ. 2009. № 29. Ст. 3609.
4 Собрание законодательства РФ. 2008. № 21. Ст. 2429.
5 Российская газета. 2008. № 000.
6Российская газета. 2010. № 46. от 5 марта 2010.
7 См.: Научные основы и методы проведения независимых экспертиз. Технологии экспертизы. – М.: Изд-во Моск. ун-та, 2006.
