Этапы развития сообществ как моделей самоуправления за рубежом и в России

УДК 316.42

Этапы развития сообществ как моделей самоуправления за рубежом и в России.

ЛЕВКИНА Л. И.,

к. п.н., доцент

Институт государственной службы и управления

Российской Академии народного хозяйства и

государственной службы

при Президенте РФ, г. Москва

Аннотация: в работе представлены этапы развития сообществ сферы управления в России и за рубежом. Сложившиеся исторические модели территориального управления (англосаксонская, континентальная, германская) определили формирование принципов регулирования местных властных структур в современном мире. Реализация каждой модели трансформировалась под влиянием естественных процессов и национальных приоритетов, сохраняя при этом основные родовые признаки. Сообщества, определяющие отдельные ветви управления, являются частью функционирующих моделей и адаптированы к естественным требованиям территорий, на которых они реализуются.

Ключевые слова: сообщества, самоуправление, этапы развития, англосаксонская модель, континентальная модель, германская модель.

Определяя сообщества, мы констатируем взаимосвязь целевых и территориальных ориентиров общественных групп. Люди объединяются, ведомые единой идеей. В России данный процесс приобретает все большее распространение и активно поддерживается государством. Например, во многих регионах России функционируют территориальные общественные сообщества (ТОС), их влияние с каждым годом увеличивается.

В России нарастающее влияние ТОС подтверждается созданием единой организационной системы - «Лиги ТОС». Девиз данной организации: «Сила общественности на благо России». В мае 2016 прошел первый съезд, продемонстрировавший необходимость поиска новых путей развития территориальных сообществ в России. Современные тенденции актуализируют изучение и адаптацию опыта зарубежных стран к российской действительности. Важно отметить, что функционирование территориальных сообществ в различных странах кардинально отличалось направленностью и особенностями развития. С нашей точки зрения, национальная ментальность в данном вопросе приобретает особое значение.

Одна из самых развитых систем общинного управления, зародившаяся в глубоком Средневековье - англосаксонская. Конституционного статуса территориальное самоуправление в Великобритании никогда не имело. Основой правового регулирования деятельности местных сообществ стал Закон о попечительстве бедных, который был принят в 1834 году [1, c.330]. Данный нормативный акт впервые узаконил территориальное деление и сформировал правовую базу для решения задач местных властей. Актом о муниципальных корпорациях в 1835 году был установлен правовой статус 178 городов Англии и Уэльса [1, c.332]. В данном документе впервые был прописан порядок избрания представителей в структуры управления.

Таблица 1 - Исторические этапы развития сообществ как моделей самоуправления

№№ п/п	Система	Зарождение	Результаты	Принцип
1	Англосаксонская	1834	Формирование принципов территориального деления, разграничение полномочий государственной и местной власти	«Inter vires» – действовать в пределах своих полномочий
2	Французская (континентальная) модель	1789	Формирование префектур	Принцип единой и неделимой нации
3	Германская модель	1808	a) Магистратная система. Исполнительная власть реализуется магистратом (коллегиальный орган). Члены магистрата избираются представительным органом общины. Бургомистерская форма. Бургомистр является председателем представительного органа общины и городской управы. Северогерманская система. Бургомистр избирается представительным органом общины и является его председателем. Наряду с бургомистром избирается городской голова (городской директор).Южно-германский тип. Вместе с органом представительной власти общины, выступает обербургомистр, избираемый гражданами.	Формирование эффективной системы управления на местах.

Представленные модели являются основными и в большей, либо меньшей мере распространены на территориях других государств. В большей степени общественное управление формировалась в непосредственной зависимости от страны, оказывающей влияние на ту или иную территорию: так англосаксонская модель превалирует в странах с одноименной правовой системой, таких как Великобритания, США, Канада, Индия, Австралия, Новая Зеландия и т. д.

К основным чертам англосаксонской модели следует отнести высокую степень автономии общественного управления, выборность и контроль со стороны населения территории, отсутствие местных администраций (органов государственной власти местного уровня). Основной принцип определен следующим образом:- «действовать самостоятельно в пределах предоставленных полномочий» (в Великобритании полномочия определяются парламентом страны, то есть централизовано, в США, непосредственно на уровне штата. Местные органы власти могут законодательно регулировать деятельность территорий, что определяет высокий уровень полномочий. Континентальная модель функционирует в европейских странах, таких как Италия, Бельгия, Испания и конечно сама Франция. Большинство колониально зависимых от Франции государств унаследовали данную модель общественного управления, что определило распространение континентальной модели на страны Африки и Ближнего Востока. Коммуны, являясь представительным органом местного самоуправления, имеют совет и мэра. Все органы являются выборными и в конечном итоге формируют муниципалитет. При этом мэр является государственным служащим. Его деятельность контролируется муниципальным советом и находится под административным контролем комиссара Республики.

В Германии, Японии, Австрии и большинстве постсоциалистических стран сформированы смешанные модели, которые вобрали в себя разные черты англосаксонской и континентальной моделей.

Основным Законом ФРГ [2, с. 581-634] (§§1-3 ст. 28) определено, что федеральный центр не вмешивается в функционирование местного сообщества. Руководители сообществ на местах избираются тайным голосованием и являются подконтрольным населению органом. Территориальное устройство предусматривает 4 ступени: федерация; земли, крейсы (районы), общины. Крейсы являются публично-правовыми корпорациями и объединяют коммуны (общины), являясь при этом государственной административной единицей нижнего уровня. На уровне общин формируется система управления коммунальными службами, систематизация и контроль финансового обеспечения уборки улиц, озеленения и т. д. Органы управления напрямую формируются населением и представляют собой своего рода «коммунальный парламент». Обобщенный размер общинных бюджетов составляет больше половины бюджета Федерации и около 75% общего бюджета земель. Бюджет формируются за счет налоговых поступлений местного бюджета, которые сохраняются и формируют общинный фонд. Немаловажным инструментом обеспечения местных сообществ являются дотации Федерального центра. К неналоговым доходам относят выдачу платных разрешений на осуществление различных видов деятельности (торговля, получение водительских удостоверений, проведение зрелищных мероприятий, судебные и нотариальные сборы, различные штрафы). Важным источником финансирования в германской модели являются инвестиционные займы, которые определяются отдельными проектами развития.

Показательным примером является опыт Польши. Польша делится на: 16 воеводств, 308 сельских повятов и 65 городских (города на правах повятов), 2489 гмин. Гмины - это и есть общины [3, с. 716-718]. Гмины являются основой общественного самоуправления в стране [4,с. 726-728]. Гмина разрабатывает собственную управленческую документацию и действует на основе собственного Устава. Весь спектр общественных интересов отражен в деятельности рассматриваемого сообщества. Демократические выборы и референдумы обеспечивают полномочия гмины в сфере гражданских правоотношений.

Реформы, в области территориального управления в России предпринимались неоднократно. Особую историческую роль сыграла крестьянская реформа 1861 года. Важным этапом стало введение земств, просуществовавших до 1919 г. В советский период была проведена огромная работа по реформированию национально-государственного и административно-территориального деления страны, экономическому районированию и территориальному планированию, поиску рациональных форм сочетания отраслевого и территориального подходов в управлении экономикой. Важным этапом стало развитие концепции комплексного экономического и социального развития регионов: республик, краев и областей, городов и районов, представлявших собой территориальные и административные объединения людей – сообщества в их широком понимании. Рассматривая различные модели формирования сообществ, нельзя не отметить тот факт, что начальной стадией, как и за рубежом, являлась община. Община, обладающая признаками географической, национальной, идеологической близости, стала основой для формирования сообществ. Определяя значимость территориального самоуправления, подчеркнем особенности эволюции сообществ в нашей стране, нарастание которых является значимым признаком развития общества в целом. Формирование различного рода движений в нашей стране объединяет интересы граждан и формирует их гражданскую активность.

Формирование общественных объединений в современной России происходит активно, что связано с развитием законодательной базы, стремлением к участию в общественной жизни. Определяя культурные и общественные интересы как фактор объединения, констатируем рост сообществ, основанный в т. ч. на национальном объединяющем факторе. Современный этап характеризуют сложные, противоречивые процессы качественного реформирования важнейших сторон общественной жизни, пересмотр казавшихся незыблемыми принципов межгосударственных и внутригосударственных отношений определяет поиск новых решений. Общественные объединения, в т. ч. сообщества самоуправления территорий, способны взять на себя решение задач и организацию контроля, что позволит активизировать процессы развития территорий.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Мортон Англии/ Пер. с англ. Н. Чернявской, ред. и вступ. статья А. Самойло. – Москва: Издательство иностранной литературы, 1950. — 464 с. Основной Закон ФРГ // Конституции государств Европы: в 3 т. Т. 1. М., 2001. С. 581-634. Конституция Республики Польша, раздел VII – Территориальное самоуправление //Конституции государств Европы: в 3 т. Т. 2. М., 2001. С. 716-718. Конституция Республики Польша, раздел X – Публичные финансы // Конституции государств Европы: в 3 т. Т. 2. М., 2001. С. 726-728.

© , 2016