ОБЩЕРОССИЙСКАЯ ОБЩЕСТВЕННАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ «АССОЦИАЦИЯ ЮРИСТОВ РОССИИ» МОСКОВСКОЕ ОТДЕЛЕНИЕ |
119991, , стр. 13-14 4 учебный корпус МГУ им. , Юридический факультет, каб. 6035 а, |
Аналитическая записка
о некоторых проблемах соблюдения основополагающих правовых принципов в правоотношениях, связанных с владением жилой недвижимостью и ее приобретением
«Нам бы хотелось, чтобы Москва больше походила на большой европейский город, а не на азиатский закуток…»
, из выступления на встрече с рестораторами.
Настоящая аналитическая записка составлена по результатам круглого стола Московского отделения Ассоциации юристов России по теме «Проблемы защиты титульных прав добросовестных приобретателей и владельцев жилой недвижимости в городе Москве», прошедшего 28.04.2014, и последующей экспертной работы.
Город Москва и его государственные органы и структуры известны стремлением создать на территории города Москвы комфортную среду для жителей, в том числе комфортную правовую среду.
Вместе с тем не менее известна крайне жесткая позиция органов власти Москвы по множеству правовых вопросов. Это во многом касается проблемы защиты прав добросовестных владельцев и добросовестных приобретателей жилья. Сохраняется и целый ряд неурегулированных вопросов, связанных с реализацией права на жилье, неприемлемых для современного демократического правового государства.
1. Правовая определенность. Пропорциональность.
Органы власти Москвы нередко не идентифицируют свою деятельность с деятельностью, осуществляемой ими же на более ранних этапах их функционирования, что нередко влечет прецеденты нарушения принципов правовой определенности и соразмерности (пропорциональности), закрепленных российской Конституцией и основополагающими международными правовыми соглашениями, обязательными и для России.
Наиболее примечательной проблемой в этой области является лишение городом жителей Москвы жилья (нередко единственного) по основаниям, за которые они не отвечают и не могут отвечать.
Как показало обсуждение на Круглом столе и подтверждается материалами экспертов, распространенной ситуацией лишения жилья добросовестных приобретателей является такое лишение, основанное на пороке предшествующих сделок (приватизации и т. п.). На основании этого значительное количество семей уже лишилось или находятся под угрозой лишения жилья.
Подобное лишение жилья произошло в делах , В. А. и , , семей Николаевых, Стрекалевых, Хомич, Однодворцевых, Минич, Карим, Вариных, Вагановых и иных многочисленных дел, рассматриваемых или рассмотренных в Москве1. Во всех указанных случаях основанием требований московских публичных органов были выявленные нарушения, допущенные при оформлении предшествующих сделок приватизации указанного имущества иными лицами – первоначальными продавцами жилья.
Другая правовая ситуация, которая была выявлена в ходе Круглого стола и дальнейшей экспертной работы – лишение жилья на основе советского законодательства. Показательным примером такой категории дел стало дело семьи Яшухиных, в котором последние были в 2008-2009 годах лишены права на жилой дом, поскольку в 1991 году советские местные органы теоретически могли отобрать это жилье по советскому законодательству2, но не сделали этого (с тех пор Яшухины проживали в этом жилье, регистрировали с ним сделки, регистрировались по месту жительства и платили налоговые и коммунальные платежи).
Обе приведенные правовые ситуации грубым образом нарушают принципы правовой определенности и пропорциональности.
Россия является правовым государством, в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью, и признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства (статьи 1, 2 Конституции РФ).
Важными условиями характеристики государства как правового является защита граждан от произвола государственных органов и должностных лиц (Постановление Конституционного Суда РФ -П).
Правовое государство предполагает наличие в его правовой системе принципов правовой определенности, разумной стабильности правового регулирования и правоприменения, предсказуемости действий тех или иных государственных органов, которые связаны с принципом поддержания доверия к государству и власти, и т. д. Правовая определенность, разумная стабильность правового регулирования имеют своей целью, в том числе, обеспечение того, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, на что указывал Конституционный Суд РФ (Постановление Конституционного Суда РФ -П). Конституционный Суд РФ, отмечал, что эти принципы необходимы для того, чтобы участники соответствующих правоотношений были уверенными в неизменности приобретенных ими прав, действенности их государственной защиты, т. е. в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано. При этом Конституционный Суд отметил, что данная правовая позиция носит общий характер (Постановление Конституционного Суда РФ -П и др.).
Данная правовая позиция направлена на то, чтобы защитить гражданина как слабую сторону отношений с государством от волюнтаризма и непоследовательности в принятии решений. Она направлена на то, чтобы не допускать ситуаций, когда бремя ошибок государственных органов возлагается на гражданина, не имевшего ни обязанности, ни даже возможности влиять на действия государства.
Когда публичные органы субъекта Российской Федерации осуществляют согласование, регистрацию сделок, начисление налоговых платежей, заключают договоры о передаче жилья – они признают официальный статус этого жилья и права его владельца. Такое признание означает, что сами публичные органы (в том числе другие органы, являющиеся в конституционном смысле представителями государства) не вправе в последующем требовать отмены собственного официального признания правового статуса с возложением негативных последствий на гражданина. Этот признак правового государства направлен на стабилизацию категории собственности и исключения условий для произвола в соответствующих правоотношениях.
Гражданин, безусловно, не имеет возможности контролировать экономический оборот, следить за качеством всех предшествующих сделок, и тем более – перепроверять государственные решения относительно признания официального статуса имущества. Государство же обладает для контроля экономического оборота всем необходимым аппаратом – ведомственным, информационным, оперативно-розыскным и иным. Это означает, что в правоотношениях гражданина и государства последнее является безусловно гораздо более сильной стороной правоотношения, что должно учитываться при поиске баланса интересов.
Подобные позиции были неоднократно подтверждены Европейским Судом по правам человека, который по одному из приведенных дел, делу Гладышевой, прямо указал: «ошибки или недостатки в работе органов государственной власти должны работать в пользу пострадавших от них лиц, особенно в случае отсутствия других конфликтующих частных интересов. Другими словами, риск совершения ошибки органом государственной власти должно нести государство, и эти ошибки не должны исправляться за счет заинтересованного лица (см. упоминавшееся выше постановление по делу Гаши (Gashi) § 40, и, mutatis mutandis, «Радчиков против России» (Radchikov v. Russia), жалоба № 000/01, § 50, 24 мая 2007 года). Таким образом, Суд приходит к выводу, что лишение заявителя квартиры возложило на нее чрезмерное индивидуальное бремя, и что общественное интересы не являлись для этого достаточным основанием». Такая позиция Европейского Суда по правам человека явилась результатом многолетней разработки приведенных правовых принципов, и до этого излагалась в других решениях ЕСПЧ (см., напр., дело «Эдуард Чистяков против России», на которое неоднократно ссылался Конституционный Суд РФ и др.).
Таким образом, как следует из приведенных правовых позиций, действия властей Москвы по приведенным делам, направленные на отобрания жилья, противоречат основополагающим принципам Конституции России и Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.
В настоящее время еще ряд из приведенных дел находятся на рассмотрении в ЕСПЧ. Важно при этом отметить узость подходов московских органов власти к решениям данного Суда. Не отрицая правильность позиции о формальной применимости решения ЕСПЧ только к конкретным правоотношениям, необходимо учитывать роль Европейского Суда, которую он играет в формировании международного права, национальных правовых систем. На важность согласования позиций с ЕСПЧ неоднократно указывал Конституционный Суд РФ и иные российские органы власти. Поэтому неучет позиций ЕСПЧ по иным делам, кроме непосредственно дела Гладышевой, препятствует соблюдению в Москве признаков правового государства.
Необходимо отметить, что результатом позиции об «отобрании любой ценой» жилья у добросовестных приобретателей в подобных случаях является резкое ухудшение правового климата в Москве, серьезное снижение доверия граждан к московским органам власти.
В правовом создании населения Москвы уже успели укрепиться положения о том, что если субъект федерации изымает у добросовестных граждан квартиры на основании допущенной ранее собственной ошибки, или на основании неадекватного советского законодательства, нарушает при этом принцип справедливости и соразмерности – то такой субъект федерации сложно назвать способствующим развитию правового государства.
С учетом этого предлагается:
- отказаться от изъятия жилья В. А. и , , семей Николаевых, Стрекалевых, Хомич, Однодворцевых, Минич, Карим, Вариных, Вагановых, Яшухиных и иных владельцев жилья, оказавшихся в сходной ситуации. Это будет соответствовать правовым принципам правовой определенности, стабильности правоотношений, пропорциональности, соразмерности, а также нормам международного права, улучшит правовой климат в г. Москве;
- провести необходимые мероприятия, направленные на исключение действий органов власти, возлагающих какие-либо неблагоприятные последствия собственных действий (в том числе ошибочных) на добросовестных владельцев жилья, в том числе в форме изъятия жилья в пользу государства;
- рассмотреть вопрос о создании института публичного страхования добросовестных приобретателей жилья в
г. Москве, если спор об указанном жилье возникает между частными лицами.
2. Свобода экономической деятельности. Свобода договора. Свобода объединений.
Основополагающим принципом российского гражданского оборота является принцип свободы договора, вытекающий из установленных конституцией экономических свобод.
Конституционный Суд РФ отмечал: «Конституция Российской Федерации гарантирует свободу экономической деятельности в качестве одной из основ конституционного строя (статья 8). Конкретизируя это положение в статьях 34 и 35, Конституция Российской Федерации устанавливает, что каждый имеет право на свободное использование своих способностей и свободное использование имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Из смысла указанных конституционных норм о свободе в экономической сфере вытекает конституционное признание свободы договора как одной из гарантируемых государством свобод человека и гражданина, которая Гражданским кодексом Российской Федерации провозглашается в числе основных начал гражданского законодательства (пункт 1 статьи 1)» (см. Постановление -П.
Принцип свободы договора, в том числе, подразумевает право лица (группы) лиц свободно выбирать контрагента, а также подразумевает государственную защиту от навязывания контрагентов участникам гражданского оборота.
Не менее важным принципом российской Конституции является свобода объединений. Как отмечал Конституционный Суд РФ, право каждого на объединение, как следует из статьи 30 (часть 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 1 (часть 1), 2, 13, 17 (часть 1), 29 (части 1 и 3) и 32 (часть 1), относится к базовым ценностям общества и государства, основанным на принципах господства права и демократии, и включает право … создавать объединения для защиты своих интересов …, а также свободу деятельности общественных объединений, что согласуется с положениями Всеобщей декларации прав человека (пункт 1 статьи 20), Международного пакта о гражданских и политических правах (пункт 1 статьи 22) и Конвенции о защите прав человека и основных свобод (пункт 1 статьи 11) о праве каждого на свободу объединения (ассоциации) с другими (см. Постановление -П).
Развитие частных моделей управления общей собственностью владельцев жилых объектов стало серьезным шагом на пути развития эффективности этой сферы. Москва является флагманом развития таких моделей, субъектом федерации, в котором создание, например, ТСЖ стало достаточно распространенной ситуацией. Не менее важен для Российской Федерации и широкий опыт создания и функционирования в Москве управляющих компаний по обслуживанию жилых домов.
Вместе с тем в ходе экспертного исследования выявлена часто встречающаяся проблема навязывания жителям квартир застройщиками созданных последними ТСЖ и управляющих компаний.
Конституционный Суд РФ указывал на необязательность членства в ТСЖ: «Из смысла и содержания части 2 статьи 30 Конституции Российской Федерации вытекает невозможность принуждения к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем. Любое объединение, его структура и организационно - правовые формы управления им должны быть основаны на личной инициативе, добровольном волеизъявлении и, следовательно, на добровольном членстве в таком объединении. Применительно к товариществу собственников жилья как объединению это означает невозможность принудительного членства в нем, несмотря на решение большинства объединиться в товарищество. Из принципа добровольности членства в объединении следует, что создание товарищества собственников жилья в кондоминиуме не исключает возможности для отдельных домовладельцев оставаться вне данного объединения, при этом не утрачивая с ним иных правовых связей, кроме членства в товариществе.» (см. Постановление 03.04.1998 ).
Вместе с тем изучение практики показывает повсеместную распространенность ситуаций, когда ТСЖ и управляющие компании, нанимаемые ТСЖ, фактически создаются застройщиком различными методами еще до реализации половины площадей жилого дома. Более того, получение ключей от квартиры нередко ставится застройщиком в зависимость от вступления в ТСЖ.
Данная деятельность по существу превращается в дополнительный вид бизнеса для застройщиков. В условиях реальной жизни переизбрание руководства ТСЖ и выбор другой управляющей компании является непростой задачей, наталкивающейся к тому же на активное противодействие застройщика. Данная ситуация, как представляется, достаточно серьезно ограничивает свободу объединения и свободу договора.
В качестве одного из наглядных примеров подобных явлений экспертами было приведено ТСЖ «Чертановское», созданное застройщиком и управляющей организацией, которая осуществляла содержание и ремонт многоквартирных домов, и якобы представляющее интересы жителей дома 38 (корп.1, корп.2) по улице Чертановская. На самом деле, ТСЖ было создано для скорейшего «освобождения» застройщика от бремени временной эксплуатации, а также последующего технического обслуживания многоквартирных домов через подконтрольную ему управляющую компанию. Более того, собственникам квартир до получения ключей навязывалось вступление в это ТСЖ и уплата вступительного взноса. ТСЖ, без получения согласия жителей, повышало тарифы, подписывало сомнительные акты и утверждало явно завышенные сметы на выполнение работ и оказание услуг. Многие жители домов после длительных судебных тяжб, безрезультатных попыток ликвидировать ТСЖ или сменить его руководство, решили выбрать другой способ борьбы с подобными махинациями – не оплачивать коммунальные платежи.
С учетом этого предлагается:
- инициировать введение законодательного запрета (ограничения) на создание ТСЖ и управляющих компаний застройщиками;
- инициировать введение административной ответственности за навязывание вступления в ТСЖ путем постановки в зависимость от этого получения ключей от квартир.
3. Право на жилище. Право собственности. Доверие к власти.
В соответствии с российским законодательством собственнику принадлежат все права в отношении принадлежащего ему имущества.
Кроме того, Конституционный Суд РФ неоднократно отмечал существенность принципа поддержания доверия к закону и действиям государства (Постановления Конституционного Суда РФ -П, -П, -П и др.). Указывал он и на неотъемлемую необходимость обеспечения в России взаимного доверия и уважения граждан и государства (Постановление Конституционного Суда РФ -П), что должно подразумевать разумность требований государства для совершения действий по оформлению тех или иных правоотношений.
Среди прочих следует особенно выделить право на строительство на принадлежащем собственнику участке жилого дома для индивидуального проживания. Это важнейшая возможность и связанные с ней правовые вопросы стали крайне актуальной для Москвы в последнее время, после расширения границ города.
Множество собственников земельных участков в «Новой Москве» столкнулись с необходимостью оформления строительства по новым московским правилам.
Так, для получения при строительстве индивидуального жилого дома разрешения на строительство, необходимого в соответствии с градостроительным законодательством, жителю Москвы необходимо обратиться в Мосстройнадзор, предоставив среди документов градостроительный план земельного участка. За последним необходимо обратиться в Москомархитектуру, предоставив кадастровые выписки, за которыми необходимо обратиться в многофункциональные центры.
При этом если фактические сроки получения документов в кадастре и Мосстройнадзоре составляют 1-2 недели и 10 дней соответственно, то выдача градостроительного плана земельного участка (ГПЗУ) занимает на практике от 3 до 6 месяцев и более. По проведенному исследованию это вызвано положениями Административного регламента предоставления государственной услуги «Подготовка, утверждение и изменение градостроительных планов земельных участков» в г. Москве (Приложение 1 к Постановлению Правительства Москвы -ПП).
Сама по себе Москомархитектура выполняет все зависящие от нее действия оперативно и в установленные сроки. Вместе с тем названный административный регламент предусматривает приостановление выдачи ГПЗУ на срок рассмотрения его проекта Градостроительно-земельной комиссией г. Москвы (60 дней), Окружной комиссией по вопросам градостроительства, землепользования и застройки при Правительстве Москвы (90 дней) и пр.
Московское отделение Ассоциации юристов России обращает внимание, что не считает себя вправе оценивать разумность рассмотрения каждого ГПЗУ применительно к земельным участкам, предназначенным для коллективной и нежилой застройки.
Вместе с тем приведенные нормы Административного регламента, на практике подразумевающие рассмотрение каждого ГПЗУ указанными комиссиями, фактически означает следующее. Каждый индивидуальный собственник земельного участка в Новой Москве (фактически, что очевидно, по большинству территорий застроенной частными домовладениями), только для начала строительства жилого дома должен:
- обратиться в три (!) публичных органа;
- ожидать около 4-7 (!) месяцев (2 недели + 10 дней + 3-6 месяцев).
Очевидно, что такой порядок получения разрешений на строительство серьезно ограничивает право собственности, право на жилище и подрывает доверие граждан к органам власти Москвы.
С учетом изложенного предлагается:
- упростить порядок выдачи ГПЗУ для участков, предназначенных для индивидуального жилищного строительства (возможно, предоставив самостоятельное право их выдачи Москомархитектуре);
- сократить срок оформления разрешения на строительство и сопутствующих документов московскими органами по названным участкам;
- создать условия для получения разрешения на строительство гражданами – собственниками участков, предназначенных для индивидуального жилищного строительства, – в многофункциональных центрах без троекратного обращения в различные публичные органы (в порядке внутреннего межведомственного взаимодействия).
1 По запросу Московское отделение АЮР готово предоставить дополнительную информацию об этих и иных делах, указанных в настоящей Аналитической записке.
2 Такая возможность по советскому законодательству с учетом обстоятельств дела сама по себе вызывает сомнения.
