Организация Объединенных Наций | CMW/C/SR.177 | |
| Международная конвенция | Distr.: 23 November 2012 Russian Original: |
Комитет по защите прав всех трудящихся-
мигрантов и членов их семей
Пятнадцатая сессия
Краткий отчет (частичный)* о 177-м заседании,
состоявшемся во Дворце Вильсона в Женеве
в понедельник, 19 сентября 2011 года, в 15 ч. 00 м.
Председатель: г-н Эд-Джамри
Содержание
Вопросы, относящиеся к Конвенции (продолжение)
День общей дискуссии (продолжение)
Прения, охваченные настоящим кратким отчетом, открываются в 16 ч. 40 м.
Вопросы, относящиеся к Конвенции (продолжение)
День общей дискуссии по вопросу о трудящихся-мигрантах, не имеющих постоянного статуса, и членах их семей (продолжение)
1. Председатель предлагает докладчикам по каждому из трех практикумов, проведенных в ходе первой (закрытой) части заседания, рассказать на пленарном заседании о содержании и выводах проведенных ими дискуссий.
2. Г-жа Гранж ("Глобал дитеншэн проджект", Высшая школа международных исследований и исследований в области развития), рассказывая о первом практикуме, который был посвящен вопросам привлечения к ответственности трудящихся-мигрантов, не имеющих законного статуса, говорит, что к числу основных затронутых вопросов относится необходимость включения проблемы нелегальной миграции во все области государственной политики, включая планы развития и доклады о достижении Целей развития тысячелетия, необходимость принятия комплексных межведомственных и многосекторальных мер и необходимость в новых ратификациях и более широких межправительственных обменах. Участники также подчеркнули необходимость анализа более широких правозащитных рамок для обеспечения того, чтобы не имеющие документов мигранты не оставались полностью бесправными, в то время как гарантии прав человека сохранялись бы за теми, кто этого "заслуживает".
3. Делегат Таиланда поделился с членами группы впечатляющим примером успешного проведения кампании по урегулированию статуса мигрантов, благодаря которой свыше миллиона трудящихся-мигрантов, которые не были зарегистрированы на протяжении двух десятилетий, успешно урегулировали свою ситуацию всего за один месяц. Это достижение объясняется межсекторальными усилиями с привлечением гражданского общества и правительств соседних стран.
4. Делегат Мексики − страны, одна пятая часть граждан которой переместилась на север, в Соединенные Штаты Америки, подтвердил, что сочетание таких факторов, как кампании гражданского общества, общественное давление, внимание со стороны средств массовой информации и поддержка международных учреждений, может способствовать достижению заметных позитивных изменений для граждан страны, живущих и работающих за рубежом
5. Делегат Японии, признавая выгоды, связанные с урегулированием статуса, подчеркнул необходимость проявления осторожности при использовании такой процедуры. Критерии урегулирования должны быть транспарентными и открытыми для общественности, поскольку отрицательное решение может означать высылку. Важно не допустить возникновения ситуаций, когда мигранты, которые в течение многих лет проживали в той или иной стране, где у них, возможно, родились и получили образование дети, получают отрицательный ответ в рамках подачи ходатайства об урегулировании статуса из-за сугубо технической ошибки, которой можно избежать.
6. Делегат Нидерландов поделился рядом примеров эффективной практики, которая свидетельствует о необходимости предоставить не имеющим документов мигрантам возможность самоорганизации и оказания поддержки друг другу, включая право на создание профсоюзов. Мобилизация организаций гражданского общества имеет в этой связи решающее значение; например, в Нидерландах недавно отказались от законопроекта, предусматривающего привлечение к уголовной ответственности провайдеров услуг, которые оказывают помощь и поддержку не имеющим документов мигрантам; это произошло в результате возглавленной гражданским обществом кампании и петиций. Размещенные на вебсайте Комитета письменные представления также свидетельствуют о важности того, чтобы не привлекать к уголовной ответственности провайдеров услуг. В них также содержится призыв к более четкому разграничению трудового законодательства и миграционной политики, что позволило бы оградить не имеющих документы мигрантов, которые прибегают к юридической помощи для защиты своих трудовых прав, от угрозы раскрытия их иммиграционного статуса. Кроме того, трудовые инспекции, занимающиеся проблемами в области санитарии, гигиены и безопасности труда, не следует рассматривать как возможность выявления и высылки не имеющих документов мигрантов. Делегат Нидерландов также привлек внимание членов группы к важной роли судебных исков как средства проверки эффективности действующего законодательства, сославшись в этой связи на недавнее дело в Нидерландах, возбужденное неправительственной организацией "Международная защита детей", что привело в итоге к внесению изменений в законодательство о детях.
7. Ряд участников упомянули о важности использования правильной терминологии. Государственная политика не должна меняться без изменений в восприятии общественности, и для целей декриминализации важно исключить термин "незаконный" из словаря тех эпитетов, которые применяются в отношении не имеющих документов мигрантов.
8. Неправительственная организация ПИКУМ (Платформа в поддержку международного сотрудничества в отношении мигрантов, не имеющих документов) сообщила, что наблюдающийся во многих районах Европейского союза рост криминализации уравновешивается все более частыми примерами эффективной практики, применяемой местными органами власти, которые вмешиваются для того, чтобы предоставить жилье бездомным мигрантам, среди адвокатов, которые оказывают помощь в случае злоупотреблений, и даже в некоторых случаях среди сотрудников полиции. По мнению ПИКУМ, для успешной борьбы с криминализацией важно понимать, кто устанавливает правила и кто извлекает из этого выгоду. Напоминая о движении "Санкчуари", которое возникло в Соединенных Штатах Америки и Канаде в конце минувшего столетия, некоторые участники высказали мнение о том, что возрождение этой системы могло бы сыграть полезную роль.
9. В связи с вопросом о содержании под стражей наблюдалось широкое одобрение мнения о том, что задержание является следствием провала политики убежища и что в нем нет необходимости, когда осуществляется адекватная и эффективная политика. В то же время, пока задержание остается распространенным явлением, важно обеспечить соблюдение процессуальных норм, особенно тех, которые обеспечивают защиту от жестокого обращения и пыток.
10. Наконец, представитель Индонезии поделился некоторыми примерами эффективной практики, осуществляемой индонезийскими властями, в целях защиты индонезийских мигрантов в зарубежных странах, как имеющих, так и не имеющих постоянный статус. Он упомянул о таких инициативах, как установление линии прямой связи и введение обязательной регистрации в консульских учреждениях в стране назначения, благодаря чему местная индонезийская община может незамедлительно оказать помощь, посетив соответствующие центры по содержанию и полицейские участки, или оказать содействие в репатриации.
11. Г-жа Пейс (Международная организация по миграции), сообщая о работе второго практикума, который был посвящен рассмотрению вопросов защиты и ограничения экономических и социальных прав трудящихся-мигрантов, не имеющих постоянного статуса, говорит, что в ходе своей дискуссии группа исходила прежде всего из той посылки, что эффективное осуществление Части III Конвенции и эффективных международных договоров в области прав человека имеет важнейшее значение для сокращения нелегальной миграции и наделения соответствующими правами человека мигрантов, не имеющих документов.
12. Исходя из этой отправной точки, группа поставила вопрос о том, какие социально-экономические права признаются в настоящее время за нелегальными мигрантами в рамках международного права. Один из участников отметил в этой связи, что, если ограничения этих прав можно обсуждать в течение многих дней, определение средств защиты остается проблемой. На европейском уровне Европейская конвенция по правам человека обеспечивает защиту всех трудящихся-мигрантов независимо от их статуса, однако ориентирована главным образом на права гражданского или политического характера. В то же время в рамках Совета Европы предпринимались многочисленные попытки установить кодифицированный перечень минимальных экономических и социальных прав, признаваемых за нелегальными мигрантами. Поскольку каждое лицо имеет право оспаривать нарушение конкретных положений Европейской конвенции в Европейском суде по правам человека, сформировалась также достаточно обширная база судебных решений, которые свидетельствуют о том, как на статьи Европейской конвенции, особенно те, которые касаются принудительного труда, жестокого обращения и доступа к правосудию, ссылаются в целях защиты прав нелегальных мигрантов. В этой связи были упомянуты такие конкретные дела, как Д. против Соединенного Королевства, в котором суд подтвердил право истца оставаться в стране назначения, с тем чтобы воспользоваться медицинским лечением, которое он не мог получить в стране происхождения, и дело М. С.С. против Бельгии и Греции, в котором суд подтвердил право нелегальных мигрантов на приемлемое жилье и достойные человека условия проживания. К сожалению, ввиду затрудненного доступа нелегальных мигрантов к правосудию они зачастую не имеют возможности оспаривать решения и практику, в соответствии с которыми их лишают минимальных прав.
13. Группа обсудила также более широкие рамки обеспечения защиты от дискриминации. Защита предоставляется в соответствии с Протоколом I к Европейской конвенции, гарантирующим право на бесплатное образование для всех детей, и в соответствии с Европейской социальной хартией, которая, как правило, не применяется в отношении нелегальных мигрантов, но на которую в отдельных случаях успешно ссылаются. Кроме того, многие из базовых прав, которые должны быть признаны за нелегальными мигрантами, такие как право на создание профсоюза и право на здравоохранение, выходят за рамки оказания чрезвычайной помощи и гарантируются всем лицам без каких-либо исключений на основании одного из двух пактов Организации Объединенных Наций.
14. Обсуждался также вопрос о возможности подготовки Комитетом замечания общего порядка по экономическим и социальным правам нелегальных мигрантов, которое могло бы послужить в качестве руководства по наиболее оптимальной практике и помочь государствам-участникам в плане толкования и применения более широких рамок защиты. Права, полезное разъяснение которых могло бы содержаться в таком замечании общего порядка, включают право на жилище, право на работу, право на социальное обеспечение и образование. Касаясь последнего из этих прав, группа рассмотрела вопрос о том, должны ли такие права зависеть от соответствующего вклада, или же наиболее оптимальной практикой стала бы система, аналогичная той, которая существует в Аргентине, когда право на подобные социальные услуги не увязано со статусом.
15. Группа также рассмотрела вопрос о защите, предоставляемой в соответствии с национальным законодательством, отметив, что экономические и социальные права зачастую гарантируются в национальных конституциях и что лица, не являющиеся гражданами, не обязательно исключаются из этой сферы конституционной защиты. В то же время отсутствие четко определенных правил в отношении соответствующих прав создает затруднения для провайдеров услуг, которые опасаются привлечения к ответственности, что зачастую ограничивает их готовность оказывать помощь мигрантам.
16. Наконец, группа рассмотрела вопрос о практических препятствиях на пути осуществления мигрантами своих экономических и социальных прав, к числу которых относится отсутствие информации на том языке, который они понимают, и опасение возможной высылки, механизмы мониторинга, разработанные для преодоления этих препятствий, и использование судебных решений в качестве средства защиты. Главный вывод группы заключался в том, что важное значение имеют более широкая ратификация и эффективное осуществление Конвенции, с тем чтобы трудящимся-мигрантам можно было гарантировать их базовые социально-экономические права и чтобы государства-участники не прибегали к миграционным процедурам и мерам контроля в качестве средства, позволяющего обойти выполнение своих обязательств по предоставлению таких гарантий.
17. Г-н Бингэм (Международная католическая комиссия по вопросам миграции), сообщая о работе третьего практикума, который был посвящен международному сотрудничеству в деле защиты трудящихся-мигрантов, не имеющих постоянного статуса, поясняет, что 13 членов его группы, в число которых входят представители шести правительств, обсудили данную проблему с двух точек зрения − сотрудничество в целях ратификации Конвенции и сотрудничество в деле осуществления ее положений.
18. В том что касается сотрудничества в деле содействия ратификации, которая рассматривается в качестве критерия и цели максимально возможного международного сотрудничества, группа выразила озабоченность в связи с тем, что в число государств − участников Конвенции не входят страны Севера и Запада. Хотя изменения в глобальных моделях миграции привели к тому, что ряд государств-участников, которые первоначально были главным образом странами происхождения, в частности Аргентина, Египет, Мексика, Марокко, Сенегал, Сирия и Турция, превратились в страны транзита, а также назначения, основные страны назначения не фигурируют в списке государств, подписавших Конвенцию. Исходя из этого факта, члены группы обсудили вопрос о том, связаны ли препятствия для ратификации, особенно применительно к членам Европейского союза, с конкретными статьями Конвенции или же с самим характером миграции и оказывают ли демографические изменения, миграционные модели и политика, проводимая на местном уровне, влияние на решения относительно ратификации.
19. Группа также обсудила возможные последствия увеличения числа ратификаций, поставив вопрос о том, какие факторы могли бы побудить государства подписать Конвенцию, с тем чтобы ускорить таким образом достаточно медленный в настоящее время процесс новых ратификаций. Было отмечено, что достижение порога в 60 сигнатариев могло бы стать поворотным пунктом, после которого могли бы начаться изменения в подходах и воззрениях на Конвенцию в странах Севера, особенно если гражданское общество и нынешние государства-участники будут продолжать добиваться более широкой ратификации.
20. По вопросу о сотрудничестве в деле осуществления в ходе обсуждений были определены пять уровней. Глобальный форум по миграции и развитию является основным механизмом сотрудничества на глобальном уровне, и, несмотря на постоянно сохраняющуюся озабоченность относительно неофициального и необязательного характера его работы, он, судя по всему, продвигается в правильном направлении, после того как ему удалось вывести на широкую арену обсуждение таких ранее запретных тем, как незаконная миграция и права мигрантов, не имеющих документов. Сотрудничество на региональном уровне обсуждается главным образом в связи с процессом Абу-Даби и другими азиатскими форумами. Двустороннему сотрудничеству уделяется гораздо меньше внимания, и оно обсуждается главным образом в связи с соглашениями о реадмиссии и вопросом о том, каким образом могут быть усовершенствованы их защитные положения, а также в связи с возможностью вовлечения в двусторонние переговоры агентств по найму. В связи с деятельностью на национальном уровне было высказано мнение о том, что осуществление положений Конвенции можно использовать в качестве стимула для изменения в национальных законах, что могло бы повлечь за собой повышение минимальной заработной платы и улучшение стандартных условий контрактов, а это могло бы, в свою очередь, положительно сказаться на трансграничных перемещениях. Наконец, группа отметила все более важную роль судов в деле защиты прав человека и обеспечения средств защиты, о чем свидетельствует рост числа обращений в Европейский суд по правам человека.
21. Группа пришла к пяти выводам: во-первых, международное сотрудничество не следует использовать для ограничения международных обязательств и отказа от их выполнения. Во-вторых, 45 государств-участников должны принимать согласованные меры для того, чтобы добиваться новых ратификаций и выводить на более широкий уровень международное обсуждение вопросов ратификации и осуществления. В-третьих, государства-участники должны сотрудничать в деле обмена моделями. В-четвертых, необходимо развивать региональные подходы. Наконец, необходимо содействовать тому, чтобы Комитет осуществлял и укреплял свои собственные усилия по содействию ратификации Конвенции и продвижению вперед работы Комитета в рамках Глобального форума.
22. Г-жа Гранж затрагивает два вопроса, о которых она не упоминала ранее. Во-первых, имеют место случаи, когда законы страны гарантируют трудящимся-мигрантам доступ к тому или иному праву, однако получить такой доступ невозможно. Например, законы той или иной страны могут предоставлять трудящимся-мигрантам доступ к страхованию на случай болезни, однако сами трудящиеся не могут оформить такое страхование, поскольку оно им не по карману. Во-вторых, важно, чтобы трудящиеся-мигранты имели доступ к механизмам правосудия и стремились таким образом к улучшению своего положения.
23. Председатель благодарит трех руководителей дискуссий и просит участников выступить с любыми комментариями.
24. Г-н Таран (Международная организация труда) говорит, что, если в некоторых государствах наблюдается согласованное противодействие ратификации, во многих других ратификация задерживается из-за недостаточной информации или технической поддержки. Он предлагает, чтобы в заключительном документе совещания, если таковой будет подготовлен, содержался призыв к выделению дополнительных ресурсов, в том числе для Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по правам человека, в целях оказания технической поддержки процессу рассмотрения ратификации, а, возможно, также и Международной организации труда, с тем чтобы последняя могла более эффективным образом содействовать принятию тех из своих конвенций, которые затрагивают трудящихся-мигрантов.
25. Г-жа Снельдеб ("Респект нетуорк") говорит, что важно добиться того, чтобы предоставление услуг мигрантам, не имеющим документов, не рассматривалось как уголовное правонарушение.
26. Г-н Таль говорит, что Конвенция не предоставляет мигрантам право на урегулирование их статуса. Она обязывает государства-участники принимать надлежащие меры, с тем чтобы не допустить сохранения такого положения, когда в пределах их территории находятся трудящиеся-мигранты, не имеющие постоянного статуса, а это не совсем одно и то же. Необходимо тщательно организовывать обсуждения, с тем чтобы не ставить под угрозу достижение цели более широкой ратификации.
27. Г-н Брильянтес выражает сожаление в связи с тем, что в ходе практикумов, судя по всему, не затрагивалась проблема "невидимости" трудящихся-мигрантов, не имеющих документов. Трудно оказывать услуги или пытаться организовать людей, если с ними нельзя вступить в контакт.
28. Г-н Бингэм (Международная католическая комиссия по вопросам миграции) предлагает представить доклад о проведенных в этот день обсуждениях в качестве официального вклада в работу пятого Глобального форума по миграции и развитию, который состоится в Женеве в конце 2011 года, как в рамках сегмента организаций гражданского общества (29−30 ноября), который предусматривает обсуждение проблем мигрантов, не имеющих постоянного статуса, так и в рамках правительственного сегмента (1−2 декабря).
29. Г-н Гоис (Азиатский форум мигрантов) говорит, что страны, которые ратифицировали Конвенцию, могут рассказать немало полезного в отношении последствий и выгод ратификации, добавив, что среди этих стран насчитывается больше принимающих стран, чем обычно принято считать.
30. Г-жа ЛеВой (Платформа в поддержку международного сотрудничества в отношении мигрантов, не имеющих документов) отмечает, что некоторые государства, которые не ратифицировали Конвенцию, однако ратифицировали другие международные документы, касающиеся проблем, которые затрагивают трудящихся-мигрантов, уже располагают правовыми структурами, обеспечивающими этих трудящихся защитой сверх того уровня, который предусмотрен в Конвенции, например в таких областях, как урегулирование статуса и охрана здоровья. Она спрашивает, каким образом можно укрепить применение таких норм и как Комитет может более эффективно взаимодействовать с другими договорными органами для обеспечения достижения этой цели.
31. Председатель говорит, что проведенное в этом день обсуждение предоставило возможность укрепить общее понимание положений Конвенции и сопутствующих вопросов. В области прав трудящихся-мигрантов выделены три приоритетных аспекта. Первый из них заключается в устранении таких серьезных нарушений, как пытки и убийства. Во-вторых, необходимы механизмы подачи и рассмотрения жалоб, с тем чтобы трудящиеся-мигранты, не имеющие постоянного статуса, могли добиться правосудия. В-третьих, требуются системы получения возмещения. С учетом всего этого целесообразно создать механизмы, которые позволили бы различным лицам, заинтересованным в вопросах, которые касаются положения трудящихся-мигрантов, координировать свою деятельность.
32. Очевидно, что страны, которые ратифицировали Конвенцию и представили один или несколько докладов, готовы применять ее, однако некоторым из них требуется помощь в процессе осуществления. В странах, которые не ратифицировали Конвенцию, те или иные права трудящихся-мигрантов, не имеющих документов, могут содержаться в других договорах и механизмах, и необходимо обеспечить соблюдение этих прав. В конечном счете, требуется более высокий уровень ратификации для обеспечения социально-экономических прав трудящихся-мигрантов, не имеющих документов, более эффективным образом с учетом того, что препятствия на пути ратификации носят не экономический или правовой, а политический характер.
33. Трудящиеся-мигранты, не имеющие постоянного статуса, являются частью общества, и предоставление прав всем группам общества, кроме одной, является неприемлемым. Права таких трудящихся-мигрантов должны стать объектом государственной политики. Тот факт, что то или иное лицо не имеет постоянного статуса, не должен рассматриваться как преступление, а те, кто принимает у себя таких трудящихся-мигрантов или помогает им, не должны рассматриваться как лица, совершающие правонарушение. Необходимо изменить не только политику, но и законы и соответствующий менталитет. В то же время страны происхождения также несут ответственность перед своими гражданами, которые эмигрировали, в том числе в плане оказания им поддержки через свою систему консульских учреждений.
34. В том что касается содействия ратификации Конвенции, ситуация, которая наблюдалась в первые годы после 2000 года, изменилась. Были налажены важные партнерские связи с гражданским обществом. НПО в различных странах мира объединили усилия в поддержку Конвенции. Немалая работа была проделана с такими учреждениями, как Совет Европы. Необходимо продолжать все эти усилия, с тем чтобы закрепить достигнутое. Возможно, вскоре будет создана платформа для профсоюзов, которая бы дополнила международную платформу НПО по Конвенции о трудящихся-мигрантах. Будущая деятельность могла бы включать, в частности, такие области, как роль нелегальной миграции в экономике.
35. По его мнению, по итогам проведенного обсуждения можно сформулировать следующие основные моменты:
а) страны должны закреплять права трудящихся-мигрантов, не имеющих документов, в своем законодательстве;
b) требуется наращивание возможностей лиц, которым поручено осуществление законов и предусмотренных в соответствующих документах прав в целом;
с) трудящиеся-мигранты, особенно те, которые не имеют документов, должны быть лучше информированы о своих правах;
d) в учебные программы по правам человека необходимо включать вопросы, касающиеся прав трудящихся-мигрантов;
е) необходимо учитывать и использовать взаимодополняемый характер документов по вопросам, затрагивающим трудящихся-мигрантов;
f) государственная политика в отношении трудящихся-мигрантов должна носить более инициативный характер.
36. В заключение он благодарит всех участников за их вклад в обсуждение и напоминает им, что в ближайшее время возникнет немало возможностей оказать влияние на обсуждение положения трудящихся-мигрантов.
Заседание закрывается в 18 ч. 05 м.
* По остальной части заседания краткий отчет не составлялся.
В настоящий отчет могут вноситься поправки.
Поправки должны представляться на одном из рабочих языков. Они должны быть изложены в пояснительной записке, а также внесены в один из экземпляров отчета. Поправки должны направляться в течение одной недели с момента выпуска настоящего документа в Группу редакционного контроля, комната Е.4108, Дворец Наций, Женева.
Любые поправки к отчетам об открытых заседаниях Комитета на этой сессии будут сведены в единое исправление, которое будет издано вскоре после окончания сессии.
