Механизм управления земельными ресурсами

УДК 332 (574.5)

МЕХАНИЗМ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ

Токбергенова Айгул Абдугаппаровна

Международный казахско-турецкий университет имени

Шымкентский институт

/ Республика Казахстан, г. Шымкент/

  Глубокое преобразования были начаты в Казахстане в 1991 году. Радикальное экономическое реформирование имело как положительные, так и отрицатильные стороны.

  Новая система экономических отношений изменяет механизм упрпавления хозяйством, который сводится к организации и координации экономических процессов. Но это не исключает и других форм управления, в том числе использования административных методов.

Управление предпологает организацию всей системы экономических отношений. Нельзя вырвать ни один блок управления без ущерба для всей системы. Поэтому управление на региональном уровне следует рассматривыать как упарвление всем хозяйственным комплексом региона, которое ведется в условиях разнообразия и равноправия форм собственности.

В современных условиях возрастает роль территориальных факторов развития        национального хозяйства. Это вызвано диспропорциями в региональном развитии, кторое особо остро проявляются сейчас, в период развития рыночной экономики.

  Переход к рыночной экономике, связанный с коренной ломкой сложившейся системы приозводства, сопровождался с негативными тенденциями, снижением эффективности аграрного сектора в целом.

  Республика Казахстан распологает огромным аграрным потенциалом, способном в ближайшем будущем многократно увеличить объем производства необходимой обществу сельскохозйственной продукции. Такой рост возможен только на основе научно-обоснованных подходов к использованию земельных ресурсов республики.

  Невоспроизводимость и пространственная ограниченность земли как объекта труда, а также как основного средства производства выдвигают настоятельную необходимость рационального и эффективного ее использования, что приобретает особую важность в условиях Казахстана с его обширной и разнообразной территорией.

  Развитие промышленности, строительство городов и путей сообщения, гидротехнические сооружения нарушают земную поверхность, вызывая значительные изменения природных ландшафтов. Нарушенные земли
характеризуются низкой хозяйственной ценностью, загрязняют окружающую
среду вредными токсичными веществами, ухудшают санитарно-
гигиенические условия жизни людей.

  Все необходимое для поддержания своей жизни и деятельности человечество получает из почвы. Разумеется, от уровня почвенного плодородия во многом зависит уровень развития сельскохозяйственного производства и его экономическая эффективность. Наиболее обеспеченные продуктивными землями страны являются основными производителями сельскохозяйственных продуктов. Вместе с тем сказываются различия в природных условиях, качественном состоянии земель, уровне экономического развития отдельных стран.

  Изменчивость в пространстве и во времени факторов почвообразования обусловливает большое разнообразие их в природе. В современных классификациях выделяется более 100 типов почв, которые объединяются в более высокие единицы.

  Человечество использует 70% почвы, пригодной для сельскохозяйственного производства. Однако негативное влияние хозяйственной деятельности на окружающую среду в настоящее время определяется объемами различных выбросов в окружающую среду. Причем основными антропогенными источниками загрязнения являются промышленные и транспортные предприятия, сельскохозяйственные и строительные организации, объекты коммунально-бытового назначения и т. д.

  Современное производство, в том числе и сельскохозяйственное, требует вовлечения в хозяйственный оборот все новых и новых материальных, энергетических, природных, трудовых и других ресурсов. Мировое их потребление достигло величины, соизмеримой с запасами полезных ископаемых. То, что создавалось природой в течение геологических эпох, сегодня расходуется человечеством за несколько десятилетий. Причем только 5-10% сырья, поступающего в производство, переходит в промышленную продукцию, остальное попадает в отходы производства, которые, загрязняя окружающую среду, нарушают экологическое равновесие в различных регионах планеты "Культура производства, - писал К. Маркс, - если она развивается стихийно, а не направляется сознательно..., оставляет после себя пустыню".  И это действительно так: ведь сегодня уже 43% поверхности суши представляет собой сильно засушливые и полузасушливые земли, большая часть которых - дело рук человека. Как показывает практика, из сельскохозяйственного оборота изымаются под отвалы, свалки и т. п. значительные площади плодородных земельных угодий.        

  Рассматривая изменения в структуре и качественном состоянии земельных ресурсов, приходится констатировать, что их направленность, особенно в части земель сельскохозяйственного назначения, носит явно негативный характер. [2]

  Неблагоприятные процессы ведут к сокращению земельно-ресурсного потенциала и, как следствие, - объемов производства сельскохозяйственной продукции, что представляет угрозу национальной безопасности страны. Непременным условием предотвращения этих процессов является обеспечение рационального использования земли на основе создания экономических основ его стимулирования. Особенно это важно в современных условиях хозяйствования, когда острый недостаток производственных ресурсов сопровождается падением плодородия почвы.

  Отсутствие эффективного экономического механизма хозяйствования и землепользования и, как следствие, медленное внедрение природосберегающих и охранных технологий приводят к дефициту земельных ресурсов и их деградации. Особую остроту в этих условиях приобретает приведение в действие механизмов перехода от бесплатного к платному землепользованию, экономической основы эффективного и рационального использования земельных ресурсов. Исходя из этого, достижение эффективности используемых земельных ресурсов является важнейшей задачей в условиях рыночных отношений. Но для ее решения необходимы новые экономические подходы, которые бы стимулировали рациональное землепользование и совершенствовали действующий экономический механизм. Однако из всего комплекса мероприятий приходится выбирать наиболее приемлемые и реальные.

  За последнее десятилетие произошли серьезные изменения во всех составляющих Казахстанского общества. Создана новая политическая система, экономика страны в основном перешла на рыночные основы, проведены аграрные и земельные преобразования. Однако экономика страны, а особенно её аграрный сектор, находится в кризисе. Это было предопределено порядком реформирования. Выдвинутая идея о том, что рынок своей невидимой рукой все наладит, фактически привела к разрушению системы производства. Реформирование в большинстве сфер экономики оказалось не подготовленным. Показательна в этом отношении ситуация с проведением земельной реформы. Многие годы плановой экономики сформировали устойчивый объект управления, где предметом управления являлись прогнозируемые процессы и явления, имевшие невысокую скорость осуществления и изменения. Жесткость системы управления не требовала глубокого изучения их содержания.

  Неторопливый ход плановых земельных преобразований сформировал соответствующие содержание и порядок землеустройства. Специальной подготовки к осуществлению земельной реформы не проводилось. Период реформирования, определенный законом о земельной реформе, был слишком коротким. За этот период землеустройство не смогло обеспечить качественного решения поставленных проблем в сфере землепользования. Это было связано с отсутствием теоретического и методического обеспечения и слабой материальной оснащенностью проектных землеустроительных организаций, что в частности привело к приватизации не пригодных для сельскохозяйственного использования земель, неточному установлению границ земельной собственности, наличию значительного числа недостатков землепользовании и их неустойчивости. В результате реформирования система "Земельные ресурсы" серьезно усложнилась: возникли новые явления и процессы в использовании земли, а также разновидности старых. В природной составляющей земельных ресурсов отмечается резкое усиление негативных явлений и процессов вследствие общего увеличения в последние десятилетия антропогенного воздействия и отсутствия сдерживающих мероприятий. Отмечается дробление ранее единых природных процессов, появление множества разновидностей, связанных с характером воздействия использование земли; усиление их интенсивности и скорости. Вследствие прерывания, и так явно недостаточного, систематического изучения земель все чаще проявляются природные процессы, приводящие к катастрофическим последствиям (эрозия, загрязнение, истощение почв). Крупное сельскохозяйственное землепользование в значительной мере разрушено. Возникла смесь разнообразных по размеру хозяйствующих субъектов, для которых главной целью стала максимизация производства не продукции, а прибыли. Это приводит к противоположным явлениям в системе землепользования: незасевание части площади пашни, неиспользование значительной части кормовых угодий у одних и чрезмерно интенсивное использование пашни у других. Появились субъекты земельных отношений со сложными, зачастую противоположными экономическими интересами, что приводит к общей нестабильности. Но наибольшей трансформации подверглась правовая составляющая объекта управления. Достаточно однообразное дореформенное земельно-правовое пространство серьезно усложнилось. В нем возникли и продолжают появляться новые формы прав собственности, пользования, виды ограничений и обременении прав на землю. Организационно до настоящего времени система землепользования в основном не оформлена: отсутствуют установленные на местности границы у большинства сельскохозяйственных землепользовании. Реального отграничения земель, находящихся в ведении сельских администраций, от земель сельскохозяйственных организаций не произошло. Для наведения порядка в системе землепользования необходимо усиление государственного управления этими процессами, но не с позиций жесткого администрирования, а взвешенного участия государства в разрешении возникших проблем, помощи конкретным землепользователям. Это вызывает потребность в совершенствовании всей системы управления земельными ресурсами, особенно в части её наиболее действенного механизма - землеустройства.  Экономическое содержание земли как средства производства определяет двуединый характер управления ею как объектом собственности и хозяйствования. Вместе с тем, поскольку земля является основой жизнедеятельности общества, появление любых материальных благ без ее участия в производственном процессе невозможно. В силу уникального природного свойства пространственной ограниченности земли как элемента материального мира необходимо применение специальных экономико-правовых механизмов регулирования земельных отношений. [1]

  Предметная систематизация и исследование зарубежной и казахстанской практики регулирования земельных отношений позволяют заключить, что в условиях становления смешанной экономики стержнем земельной политики должна являться не безусловная ориентация на формирование монополии частной собственности на землю, а создание рационального баланса различных вещных прав на землю с учетом категорий земель, условий и видов их использования, а также роли земельных ресурсов в сбалансированном развитии экономических процессов в соответствующих отраслях национальной экономики.

  Эффективное использование земельными ресурсами и их охрана
представляют собой не только крупные правовые и организационные, но и
сложные научно-технические проблемы. Смена приоритетов и
переориентация в организации системы использования земли вызваны как
внутренними, так и внешними факторами - многообразием форм
собственности и хозяйствования, появлением частной собственности на
земельные участки, разрешением их продажи и покупки, обмена, дарения
и других сделок. Требования в отношении рационального использования
земельных ресурсов определяются только необходимостью
обеспечения воспроизводства плодородия и восстановления их
первоначальных свойств, но и сохранением или восстановлением
благоприятных ландшафтов. [4]

  Основные направления рационального использования земли и ее охраны обусловлены следующими долгосрочными целями:

  - стабилизация природной среды путем создания системы средостабилизирующих и особо охраняемых территорий, способных поддерживать экономический баланс;

  -  предотвращение деградации земель;

  - восстановление земляных угодий, утраченных вследствие нерациональной хозяйственной деятельности и деградации первоначальных свойств, соответствующих окружающим природным условиям;

  -  переход на ресурсосберегающие технологии.

  Экономический механизм хозяйственного использования земель включает в себя экономические условия, обеспечивающие реализацию возможностей, возникновение заинтересованности и усиление ответственности за рациональное пользование земельными ресурсами.

  Совершенствование механизмов управления земельными ресурсами в условиях становления рыночной экономики требует также проведения глубокого системного анализа совокупности качественных характеристик земель и происходящих в их структуре явлений, а также всех компонент процесса регулирования земельных отношений.

Для характеристики земельных ресурсов как средства производства первостепенное значение имеют региональный и территориальный аспекты. Во-первых, участки земли, расположенные в различных регионах, могут существенно отличаться своей продуктивностью из-за природных особенностей, состава почвы, климата, рельефа, обеспеченности водными ресурсами и т. д.; во-вторых, земельные ресурсы пространственно ограничены и при исчерпании свободных угодий их нельзя увеличить в отличие от возможного расширения производства других средств производства. В-третьих, земельные участки жестко привязаны к определенному региону, им свойственно постоянное местоположение, что вызывает необходимость в специальных средствах производства для землепользования в данном регионе, в системе инфраструктуры для межрегиональных связей и т. д. Большинству средств производства искусственного происхождения свойственна мобильность, их можно перемещать в пространстве.        Вопрос о сущности и содержании эффективного использования земли - один из важнейших при рассмотрении проблем земельных отношений и функционирования земли в общественном производстве. При этом следует учесть, что эффективность использования земли рассматривается в экономическом, социальном и экологическом отношении. Эффективность использования земли - земельных ресурсов, землепользования, взятая в совокупности ее взаимосвязанных проявлений, определяет рациональность ее использования. Поэтому в основе рационального использования земельных ресурсов лежит выбор наиболее эффективного варианта их использования с точки зрения решения определенных социально-экономических задач и последствий от соответствующих изменений в функционировании этого главного природного ресурса. [3]

  Исследование структуры земельных ресурсов показывает, что земельный фонд планеты представляет собой сочетание разнообразных категорий земель. Сегодня для использования в качестве сельскохозяйственных угодий пригодно около 10% всей суши, то есть около 15 млн. кв. км. При этом около 10% этой площади занято под пашни, около 17% - под пастбища и сенокосы, 23% занято лесами, 8% находится на территории населенных пунктов (то есть не пригодно для масштабного агропромышленного использования) и, наконец, 42% таких земель не могут быть полноценно использованы для нужд сельского хозяйства по причине недостаточного количества тепла и осадков.

  Особую ценность представляют пахотные земли (пашни) - наиболее эксплуатируемая часть земельных ресурсов, систематически обрабатываемая и используемая под посев сельскохозяйственных культур. Распаханность территории (отношение пашни к общей площади, в %) сильно колеблется как по крупным регионам земного шара (Африка - 7% , Южная Азия - 45%), так и по отдельным странам мира (Россия - 8% , Украина - 59, Казахстан - 13, Молдова - 66, Канада -5, Япония -12 , США - 21 , Франция - 35).

Во многих странах в земельном законодательстве усиливается контроль за использованием земли, урезаются права земельного собственника в пользу государства. Там законодательство направлено на то, чтобы земля все
больше служила общественным интересам. Каждая страна по-своему
защищает свои земли от бесхозяйственного использования. Особенно под
пристальным вниманием находятся земельные участки, переданные в
частную собственность. Как условие эффективного землепользования
частная собственность на землю не всегда имеет решающее значение.
Поэтому поддержки и одобрения заслуживает        всякая форма
землепользования, способная обеспечить рациональное использование
земельных ресурсов. Главное не в смене форм собственности и
перераспределении земли, а в создании комплекса условий для эффективного
пользования ею. [2]

  Методология управления земельными ресурсами сельскохозяйственного производства, как и его главного механизма - землеустройства, опирается на роль, значение земли в современном обществе и общую теорию управления. Комплексное исследование роли земли применительно к ее подлинной значимости в жизни общества является наиболее актуальной научной проблемой в современных условиях. Ранее земля понималась и изучалась главным образом как природный комплекс и средство производства, реально она всегда существовала и как природный ресурс, средство рекреации. Кроме того, вследствие проведенных рыночных преобразований земля стала объектом частной собственности, имуществом, товаром. Это значительно усложняет объект управления и вносит серьезные изменения в систему управления не только сельскохозяйственным производством, но и земельными ресурсами: возникает настоятельная необходимость выработки новых целей, задач, механизмов реализации. Требуется значительное совершенствование теории землеустройства как основного механизма управления сельскохозяйственным землепользованием и отчасти самим производством. Данные вопросы в свое время исследовались в работах русских ученых , , , , , , и в трудах казахстанских ученых ,  ,  , ,   и других. Теория землеустройства в период своего становления трактовала его как технико-правовые действия. Это понимание сохранилось до Октябрьской революции 1917 года. В результате реформирования общественной системы кардинально изменилась роль землеустройства, которое П..Н. Першин рассматривал уже как социально-экономические мероприятие. Однако задачи, поставленные затем государством перед землеустройством, изменили его характер. Оно стало преимущественно экономическим действием, обеспечивающим плановое производство. Это было закреплено в теории землеустройства, разработанной академиком , одним из постулатов которой являлось политэконо-мическое положение о земле как главном средстве производства в сельском хозяйстве. Землеустройству придавалось значение обязательной системы мероприятий, призванных реализовывать государственные планы развития экономики. Управление земельными ресурсами как научная теория сформировалось позднее, в 70-е годы прошлого века. Первоначально оно непосредственно не было связано с теорией землеустройства, существовало параллельно. Конечно, ; точки соприкосновения эти две теории имели, но их основы развивались раздельно. Данный подход, ставший главенствующим, определил методологию и методику землеустройства в дореформенный период. Проводимая земельная реформа в последующие годы показала, что землеустройство должно стать оcновным регулятором системы землепользования, механизмом управления земельными ресурсами. Поэтому актуальной проблемой является развитие методологической основы землеустройства, особенно в части его управленческого аспекта.

Литература

1. Состояние и перспективы развития прикладных научных исследований в области управления земельными ресурсами // Земельные ресурсы Казахстана.№1-2005-6-10стр.

2. Тонкопий природопользования. - Алматы: Экономика,

1998.-С. 56.

3. Ю. , Абдильдина сельского хозяйства. Алма-Ата:Кайнар, 1996. -608 с.

4., Мауль механизм землепользования - Акмола: Нива, 1993. -171 с.

5.Калиев реформа в Казахстане: история, современность, перспективы. Алматы: РНИ «Бастау», 1998.-232 с.