Правовое регулирование вопросов безопасности внутреннего и международного туризма

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВОПРОСОВ БЕЗОПАСНОСТИ ВНУТРЕННЕГО И МЕЖДУНАРОДНОГО ТУРИЗМА

Правовое регулирование внутреннего и въездного туризма в России. Правовое обеспечение международной туристической деятельности.

1. Под правовым регулированием понимается «осуществляемое всей системой юридических средств воздействие на общественные отношения с целью их упорядочивания». Представляется, что понятие «система юридических средств» является обобщающим. В связи с чем, понятие правового регулирования представляется как юридическая регламентация общественных отношений, выраженная в дозволении, обязывании, запрете либо различных вариантах сочетания этих способов. Правовое регулирование можно представить и как систему юридических мер, направленных на упорядочивание и регламентацию общественных отношений.

Несмотря на разнообразие определений правового регулирования всем им присущи общие предметный, целевой и методологический состав:

целью правового регулирования является упорядочивание и регламентация общественных отношений; предметом правового регулирования выступают общественные отношения, на которые направлено упорядочивание; методом правового регулирования является совокупность юридических средств, при помощи которых осуществляется правовая регламентация.

, рассматривает правовое регулирование туристской деятельности как «систему нормативно-правовых актов, регламентирующих правовое положение лиц, осуществляющих туристскую деятельность, а так же порядок ее осуществления и публичной организации» . Представляется, что данное определение наиболее полно отражает суть правового регулирования туристской деятельности, за исключением части «порядок ее осуществления и публичной организации». Дело в том, что порядок осуществления туристской деятельности, являясь собирательным понятием, включает в себя и «публичную организацию», соответственно определение правового регулирования туристской деятельности должно выглядеть следующим образом: «система нормативно-правовых актов, регламентирующих правовое положение лиц, осуществляющих туристскую деятельность и порядок ее осуществления».

Правовое регулирование туристской деятельности находится в сфере гражданского права и большинство туристских норм, - это гражданско-правовые нормы. Соответственно, специальные туристские нормы не должны противоречить Гражданскому Кодексу Российской Федерации, и конечно не могут не соответствовать Конституции Российской Федерации.

В Конституции Российской Федерации говорится, что «Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Одним из способов развития человека является туризм, способный в отдыхающей свободной форме привнести не только массу впечатлений, но и информации. В Конституции РФ так же гарантируется право гражданина на отдых, предполагающие, что каждый гражданин в свободное время имеет право отдыхать по собственному выбору любым из известных или неизвестных миру вариантов. Разумеется, что самый распространенный в мире способ отдыха – это туризм.

Россия является страной с большим туристским потенциалом, и поэтому с каждым годом увеличивается число въезжающих туристов. Туризм для нашей страны, как и для многих стран мира, приобретает значение приоритетной отрасли экономики. Однако отсутствие благоприятных условий для инвестиций в российскую туристскую индустрию, невысокий уровень обслуживания, слабая подготовка персонала, несовременная материально-техническая оснащенность предприятий индустрии туризма и ряд иных причин является серьезным препятствием для развития внутреннего и въездного туризма в России.

Актуальной проблемой развития туризма является недостаточное правовое регулирования. В настоящее время законодательство в сфере туризма нуждается в значительном обновлении. Требуют законодательного решения такие проблемы, как государственная поддержка внутреннего, въездного, социального туризма; создание образа России как страны, благоприятной для развития туризма; определение компетенции субъектов Российской Федерации в сфере туризма; учет специфики местных, природных и других ресурсов; обеспечение прав и безопасности туристов и другие.

Правовое регулирование туристской деятельности состоит не только из специальных туристских нормативно-правовых актов. Туризм в полной мере воспринимает регулирующее воздействие норм различных отраслей права: таможенного, страхового, административного, экологического. Бесспорно, что главенствующее место в туристском законодательстве принадлежит Гражданскому Кодексу Российской Федерации (далее, ГК РФ), который направлен на стабильное регулирование гражданско-правовых отношений, определение основных прав и обязанностей предпринимателей, обеспечение и защиту экономических и личных прав граждан.

Большое значение для развития туристской деятельности имеют международные акты и соглашения между правительствами различных государств. Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948г., провозгласила право каждого человека на отдых и свободное время. Манильская декларация 1980г. определила право на отдых, свободу путешествий и туризм, в качестве важнейшего элемента развития человеческой личности. Гаагская декларация 1989г. провозгласила десять принципов туризма, как инструмента международного сотрудничества, сближения между народами и фактора гуманной, культурной и экономической миссии.

Глобальный Этический кодекс туризма, одобренный на Генеральной Ассамблеи Всемирной туристской организации 1 октября 1999г. установил, что «туристскую деятельность необходимо осуществлять в гармонии со специфическими особенностями и традициями принимающих регионов и стран, соблюдая при этом их законы, обычай и традиции. Принимающие сообщества, с одной стороны, и местные участники туристского процесса, с другой стороны, должны проявлять уважение к туристам, которые их посещают, получать представление об их образе жизни, вкусах и ожиданиях. Государственные власти должны обеспечивать защиту туристов и посетителей, их имущества; они должны уделять особое внимание безопасности иностранных туристов, учитывая их особую потенциальную уязвимость».

Российская Федерация активно сотрудничает с иностранными государствами в области развития туризма. Например, 30 сентября 2002г. подписано Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Хорватия о сотрудничестве в области туризма[6]; 25 января 2002г. Соглашение между Правительством РФ и Правительством Австрийской республики о сотрудничестве в области туризма[7]. В подобных соглашениях стороны обязуются уделять особое внимание укреплению и развитию сотрудничества в области туризма посредством подготовки кадров, обмена рекламными материалами, развития группового и индивидуального туризма, упрощения туристских формальностей и другими способами.

Российская Федерация является участником развития отношений в сфере туристской деятельности с государствами СНГ. В сентябре 1994г. по решению глав правительства Содружества был создан Совет по туризму стран СНГ. Основными актами, принятыми участниками СНГ, в целях развития туризма являются: Межправительственное соглашение «О сотрудничестве в области туризма»; законодательный акт «Об основных принципах сотрудничества государств – участников СНГ в области туризма»; межгосударственная целевая программа «Развитие туристских связей между государствами – участниками СНГ».

2. Международный туризм в настоящее время является одной из самых динамично развивающихся отраслей мировой экономики. Это же справедливо и в отношении России. В 2012 г., несмотря на недавние негативные события в Северной Африке и на Ближнем Востоке, вряд ли снизится глобальный спрос. Скорее всего, будут изменения в характере туристских направлений и маршрутов. Рост числа международных туристских прибытий, по данным ЮНВТО, продолжится, но более умеренно, и составит в среднем 4-5%.

Правовое обеспечение туристической деятельности осуществля­ется на основе международных и национальных норм права, выра­жающихся в формировании национальных законодательств, между­народных соглашений, создании организаций в сфере туризма. Важным событием в области международного туризма стало созда­ние в 1975 г. Всемирной туристической организации (ВТО). Штаб ВТО находится в Мадриде. Основные цели ВТО: межстрановое со­трудничество в области туризма; развитие людских ресурсов и обеспечение кадрового потенциала туризма; сбор статистической информации в области туризма.

  Одной из важнейших целей международных организаций и со­глашений в сфере туризма является упрощение туристических фор­мальностей, т. е. дальнейшая интеграция пространства. Важное внимание уделяется также вопросам охраны окружающей среды.

В России основой правового регулирования в сфере туризма яв­ляются законодательные акты и постановления правительства. Так, в 1996 г. был принят Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в РФ», в котором, в частности, говорится, что «госу­дарственное регулирование туристской деятельности осуществляет­ся путем защиты прав и интересов туристов, обеспечения их без­опасности, установления правил въезда в РФ, выезда из РФ и пре­бывания в РФ». Значение этого закона состоит в том, что он лега­лизовал производственные отношения в сфере туризма и оформил, таким образом, новую отрасль экономики.

В последние годы настоятельной необходимостью является по­становка вопроса о соответствии социально-экономических тен­денций развития общества и законодательства, в том числе в облас­ти туризма. Так, перекос в сторону развития выездного туризма це­лесообразно компенсировать законодательными мерами по разви­тию внутреннего и въездного туризма.

Другой проблемой, также требующей законодательного реше­ния, является недобросовестность туристических компаний. Каж­дый туристический сезон изобилует пострадавшими от недобросо­вестных туристических компаний. В России до недавнего времени не было юридических норм, обязывающих туркомпании предостав­лять туристам финансовые гарантии. С 1 июня 2007 г. вступили в силу поправки в Закон «Об основах туристской деятельности», с помощью которых государство намерено контролировать туристи­ческий рынок страны. По закону финансовое обеспечение компа­ний, специализирующихся на международном туризме, с 2008 г. бу­дет составлять 10 млн руб. Принятие поправок оценивается неодно­значно для набирающей стремительные обороты отрасли выездного туризма.

Требует совершенствования законодательство в сфере проблем, связанных с неразвитостью туристической инфраструктуры, в част­ности нехваткой гостиничных мест.

Но, пожалуй, наиболее актуальная проблема, которая требует решения в туристической и иных сферах хозяйственной деятельно­сти, — это проблема разграничения прав собственности. В эконо­мике существует теорема Коуза, согласно которой споры хозяйст­вующих субъектов сводятся к минимуму при разграничении прав собственности. К сожалению, в настоящее время у многих объектов историко-культурного наследия, представляющих интерес в том числе и для целей туризма, нет собственника. Не имея хозяина, они разрушаются под воздействием антропогенных и природных факто­ров. Возможно, было бы правильно приватизировать эти объекты, чтобы они при контроле со стороны общественности передавали последующим поколениям национальные культурно-исторические традиции. Подобный опыт в хозяйственной практике западных стран уже имеется. Важно также отметить регулирование прав соб­ственности в отношении использования рекреационных земель для целей туризма. К сожалению, права собственности в России сего­дня носят во многом декларативный характер, и провозглашенное Конституцией право частной собственности не является незыбле­мым. Это снижает стимулы к экономической активности, и в част­ности к инвестициям в тот же туризм.

Российское законодательство в сфере туризма может быть допол­нено и по другим направлениям. Так, известно, что во многих городах России, в том числе в Москве и Санкт-Петербурге, ощущается дефи­цит в гостиницах для массового туризма. Вкладывать в их строитель­ство средства невыгодно из-за дороговизны земли и длительных сро­ков окупаемости проектов. Поэтому представляется целесообразным провести корректировку налогового законодательства в части предос­тавления льгот инвесторам, реализующим подобные проекты.

Отдельно следует сказать о частных гостиницах. До настоящего времени в России нет утвержденного законодательного акта о ма­лой гостинице. Большинство действующих малых гостиниц зареги­стрированы как частное жилье. Отсюда — невозможность контроля их деятельности со стороны соответствующих служб, уход от упла­ты налогов, недоплата коммунальных платежей, несоблюдение тре­бований безопасности.

Представляется целесообразным разработать также законодательную базу по отдельным видам туризма, в частности социально­му, экологическому, аграрному.

В настоящий момент на государственном уровне и на уровне предприятий отсутствуют законодательные акты поддержки соци­ального туризма. Но именно социальный туризм мог бы служить важным фактором в решении проблемы улучшения здоровья на­ции, снижения уровня смертности, обеспечения подрастающего поколения отдыхом в летние месяцы.

Неразвита и правовая база развития перспективного сегодня ви­да туризма — туризма экологического. Нормы, критерии, опти­мальные маршруты, не вредящие территории, находятся на стадии разработок.

На сегодняшний день в России не создано сколь-нибудь значимых зако­нодательных актов, касающихся развития аграрного туризма. В за­рубежных странах этот вид туризма очень популярен и выполняет ряд важных функций. В условиях ужесточения конкуренции на рынках сельскохозяйственной продукции аграрный туризм в Евро­пе помогает фермерам диверсифицировать свою производственную деятельность и получать дополнительные заработки. В ряде стран с развитой индустрией международного туризма, например на Кипре, аграрный туризм выполняет функцию переключения турпотоков из прибрежных перегруженных районов в отдаленные сельские рай­оны, снижая таким образом нагрузку на окружающую среду. Аграр­ный туризм выполняет важную социальную функцию обеспечения возможностью отдыха малообеспеченных граждан.

Во всех зарубежных странах, активно развивающих аграрный туризм, существует соответствующая законодательная база. Так, в Италии региональный закон о развитии агротуризма был принят в 1984 г., а федеральный закон о превращении агротуризма в сектор национальной экономики был принят спустя полтора года, 5 де­кабря 1985 г. Ссылка на возможность и перспективность развития агротуризма в РФ упоминается лишь в программных документах, касающихся развития сельского хозяйства. А существующая зако­нодательная база в области земельного законодательства не только не способствует, а, наоборот, препятствует развитию данного вида экономической активности. Так, в принятом в 2001 г. Земельном кодексе РФ вводится понятие о целевом использовании земель пу­тем введения нескольких форм землепользования (земли сельхозна­значения, земли поселений, земли промышленности и т. п.). Если говорить о рекреационном использовании земель, то в Кодексе под ним понимается использование земель особо охраняемых террито­рий и объектов, находящихся в федеральной собственности. Так как агротуристические хозяйства имеют преимущественно частно­собственническую форму землевладения, то законодательной базы для развития агротуризма нет. Более того, существует правило, что при изменении собственника земли изменение их целевого назна­чения не допускается. То есть частник может продать свой надел только соседу-фермеру, но не предпринимателю из города, который вздумал на пашне построить спортивный комплекс и собрался при­нимать туристов.

Отсутствует законодательная база такого перспективного вида отдыха, как клубный отдых, одной из форм которого является таймшер. Идея отдыха таймшер первоначально возникла в США и была адаптирована в США в середине 1970-х годов во время жесто­чайшего нефтяного кризиса и связанного с ним кризиса на рынке недвижимости. По окончании строительного бума во Флориде компании нуждались в новых способах, которые помогли бы им продать пустующие объекты. И тогда таймшер, т. е. система долево­го владения местом отдыха, был принят в качестве решения: оказа­лось очень выгодным, разбив год на 52 недели, продать одну и ту же квартиру 51 раз — на неделю каждому желающему отдохнуть во Флориде. Оставшаяся неделя была предназначена для коммуналь­ных работ и ремонта.

В настоящее время система клубного отдыха таймшер наиболее успешно развивается в таких странах, как США, Великобритания, Канада, Финляндия, Бельгия, Австрия. Таймшер в зарубежных стра­нах является правовой категорией. Первый законодательный акт по этому направлению был принят в Великобритании в 1992 г. Затем аналогичные законы были приняты в США, Франции, Германии и ряде других стран. В России подобного закона нет. Точнее, Закон «Об особенностях туристской деятельности в сфере организации клубного отдыха» был принят Государственной Думой РФ 24 июня 1999 г., но отклонен Президентом. Большинство таймшерных ком­паний, действующих в России, зарегистрированы как туристические фирмы, но часто не имеют лицензии на ведение туристической дея­тельности, что ставит их работу вне правового поля. В условиях от­сутствия законодательства, регулирующего отношения клубного от­дыха, покупатели должны проявлять максимум осторожности.

При оформлении договорных отношений между туристом и ту­рагентством обычно руководствуются следующими нормами права:

Закон РФ «Об основах туристской деятельности в РФ» от 01.01.01 г. , Гражданский кодекс РФ 1-я и 2-я части, Закон РФ «О защите прав потребителей» от 9 января 1996 г. , Воз­душный кодекс РФ от 01.01.01 г. .

Сказанное позволяет сделать вывод о том, что многие важные аспекты развивающейся индустрии туризма и гостеприимства прак­тически находятся вне правового поля. Это приводит к ряду нега­тивных последствий:

Во-первых, многие, особенно малообеспеченные граждане, остались фактически лишенными права на отдых (не разра­ботана законодательная база по социальному туризму, при­нятые законодательные акты по монетизации льгот малоэф­фективны, профсоюзное движение в стране ослаблено), а российские туристы направляются в основном за рубеж в том числе из-за отсутствия законодательных актов, стимули­рующих развитие внутреннего туризма. Во-вторьгх, многие перспективные виды туризма (экологический, аграрный) слабо развиваются в том числе из-за отсутствия зако­нодательной базы по развитию этих видов деятельности. В-третьих, государство не добирает налоги, так как многие субъекты хозяйственной деятельности, например небольшие частные гостиницы, находятся вне правового поля. В-четвертых, отсутствие налоговых льгот в законодательстве не стимулирует инвестиции в объекты индустрии туризма и гостеприимства, в частности в средства размещения для мас­сового туризма.