Внедрение количественных методов при проведении оценки регулирующего воздействия

Проект на конкурс «Лучший государственный гражданский служащий Вологодской области»

ВНЕДРЕНИЕ КОЛИЧЕСТВЕННЫХ МЕТОДОВ ПРИ ПРОВЕДЕНИИ ОЦЕНКИ РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ

Выполнила: ,

консультант управления организационной, кадровой,

правовой работы и оценки регулирующего воздействия

Департамента стратегического планирования области

Вологда

2017

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение………….....................................................................................................3

Основная часть……………………………………………………………………..6

1. Проектирование …………………………………………………………………6

2. Ожидаемые результаты реализации проекта…………………………………17

Заключение………………………………………………………………………...19

Приложение………………………………………………………………………..20

Введение

Ведение бизнеса связано с большим объемом нормативных документов, различных согласований и отчетов. В этой связи задачами и национальными приоритетами являются снижение административных барьеров, улучшение инвестиционного климата, развитие предпринимательства, создание комфортных условий для бизнеса, формирование делового сообщества, соблюдение баланса интересов власти и бизнеса. Решения, принимаемые в сфере государственного регулирования, так или иначе находят свое отражение в виде определенной совокупности новых норм и правил, закрепленных в соответствующих правовых документах.

Однако любое вмешательство государства в экономические или социальные отношения способно вызвать наряду с положительными последствиями определенные нежелательные эффекты, часто вступающие в противоречие с изначальными целями регулирования.

Для решения указанной проблемы в зарубежных странах был создан институт оценки регулирующего воздействия (далее также – ОРВ), призванный, на основании детального анализа, снизить нежелательные последствия вмешательства государства, сделать инструменты государственного регулирования точнее и эффективнее.

С 2010 оценка регулирующего воздействия применяется в Российской Федерации.

В рамках совершенствования системы государственного управления регионы Российской Федерации постепенно переходят к новой системе нормотворчества. Эта система призвана построить эффективное взаимодействие бизнеса, общества и государства. Одной из основных задач госрегулирования стало внедрение на региональном уровне института оценки регулирующего воздействия. Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено обязательное проведение ОРВ и экспертизы в субъектах Российской Федерации и отдельных муниципальных образованиях.

Задача повышения качества процедур ОРВ и экспертизы поставлена в рамках реализации приоритета «Формирование пространства для развития» в сфере предпринимательства и развития конкуренции в Стратегии социально-экономического развития Вологодской области на период до 2030 года.

Процедура ОРВ направлена на осмысленное, своевременное нормотворчество: определение основных проблем и целей регулирования, идентификация основных вариантов достижения цели, анализ преимуществ и недостатков каждого варианта регулирования с учетом масштабирования его последствий, нахождение наиболее эффективного и своевременного решения, с учетом рассчитанных возможных выгод и издержек, предложений, мнения и опыта субъектов бизнеса, не допущения новых административных барьеров и избыточного давления на бизнес, повышение эффективности законодательства.

Процедура оценки регулирующего воздействия на территории Вологодской области внедрена с 2012 года и проводилась до 1 января 2014 года в инициативном порядке, затем с 1 января 2014 года переход к практическому применению процедуры ОРВ стал обязательным для всех субъектов Российской Федерации, с 1 января 2015 года процедура ОРВ проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизы муниципальных нормативных правовых актов осуществляется в г. Вологде, с 1 января 2016 года в инициативном порядке процедура осуществляется в г. Череповце, с 1 января 2017 года процедура ОРВ проектов муниципальных нормативных правовых актов будет обязательна для всех муниципальных районов, городского округа г. Череповец.

Целью данного проекта является выражение результатов регулирования в виде количественных величин, на основании которых может быть принято объективное и взвешенное решение в той или иной сфере общественных отношений.

Для достижения указанной цели предусматривается решение следующих задач:

- овладение практикой использования экономического инструментария при проведении оценки регулирующего воздействия;

- профессиональное развитие специалистов органов государственной власти области, органов местного самоуправления области;

- количественное (монетарное) измерение издержек субъектов предпринимательской деятельности.

Предлагаемый проект может быть реализован органами государственной власти области, а также органами местного самоуправления области, осуществляющими процедуру оценки регулирующего воздействия.

Основная часть

Проектирование.

Одним из наиболее трудных этапов проведения оценки регулирующего воздействия является экономический анализ регулирующего инструментария, позволяющий выразить результаты регулирования в виде количественных величин, на основании которых может быть принято объективное и взвешенное решение.

Исходя из сложившейся практики можно выделить основные методы анализа регулирующего воздействия, которые предлагаются к применению при проведении оценки регулирующего воздействия:

Анализ издержек и выгод. Анализ издержек и эффективности. Мультикритериальный анализ. Метод анализа издержек и выгод предполагает разделение положительных и отрицательных последствий нормативных актов на три основные группы: монетизируемые, квантифицируемые и качественные.

Монетизируемые последствия могут быть выражены в стоимостном выражении, квантифицируемые – в любых количественных величинах, а качественные невозможно измерить в количественных величинах.

Метод анализа издержек и выгод применяется в случае, когда большую часть издержек и выгод можно монетизировать.

Суммарный объем выгод в стоимостном выражении сравнивается с суммарным объемом издержек на основании чего формулируется решение о целесообразности применения того или иного регулирующего инструмента

Алгоритм применения метода анализа издержек и выгод:

Отбор сценариев (вариантов регулирующего воздействия), по которым и будет проводится анализ; Определение состава организаций и групп населения, затронутых регулирующим воздействием, для которых будут выявляться издержки и выгоды; Составление перечня издержек и выгод по определенному ранее кругу субъектов; Представление издержек и выгод в стоимостной форме (монетизация); Процедура дисконтирования выявленных издержек и выгод, расчет чистой приведенной стоимости; Анализ рисков и неопределенности. Анализ чувствительности по различным параметрам.

Количество сценариев зависит от желания и возможностей субъекта, проводящего анализ (государственного органа). Однако рекомендуется включать в состав сценариев, как минимум, следующие варианты: а) отсутствие регулирования (текущая ситуация, «статус - кво»); б) наиболее предпочтительный сценарий (оптимальное соотношение издержек и выгод);  в) «жесткий» сценарий (максимальные выгоды при более высоких издержках); «мягкий» сценарий (наименьшие издержки при более низких выгодах). В ходе анализа каждый из сценариев сравнивается с вариантом «статус-кво», а также между собой.

При определении административной нагрузки на субъекты предпринимательской и инвестиционной и количественной (монетарной) оценке расходов, связанных с необходимостью соблюдения требований регулирования, применяется модель стандартных издержек. Первоначально модель стандартных издержек (МСИ) была разработана в Нидерландах, но в настоящее время применятся во многих странах как в Европе, так и за её пределами. Преимуществом МСИ является высокая детализация при измерении расходов, обусловленных определенными административными процедурами, включая расходы на осуществления конкретных видов деятельности.

Применение модели стандартных издержек для целей оценки регулирующего воздействия закреплено и в нормативной базе Российской Федерации. Минэкономразвития России разработало и утвердило в 2015 году Методику оценки стандартных издержек субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, возникающих в связи с исполнением требований регулирования.

Согласно данной методике стандартные издержки разделены на две группы – информационные и содержательные издержки субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности.

Информационные издержки регулирования вкачают в себя затраты на сбор, подготовку и предоставление органам публичной власти информации (документов, сведений) в соответствии с требованиями проекта акта, в том числе затраты на поддержание готовности представить необходимую информацию по запросу со стороны органов власти и их уполномоченных представителей.

К типовым информационным требованиям относятся:

- предоставление информации (документы и их копии, уведомления);

- формирование и хранение информации, необходимой для предоставления по запросу со стороны органов власти.

Проведение оценки информационных издержек предполагает последовательную реализацию следующих этапов:

1) выделение информационных требований из текста акта, проекта акта;

2) детализация информационных требований до уровня информационных элементов;

3) определение показателя масштаба информационных требований;

4) определение частоты выполнения информационных требований;

5) определение затрат рабочего времени, необходимых на выполнение информационных требований;

6) определение стоимости приобретений, необходимых для выполнения информационных требований;

7) расчет суммы информационных издержек.

Расчет издержек на выполнение отдельного информационного требования, закрепленного в нормативном акте, проводится следующим образом:

Иит = tит * w + Aит,

где:

tит - затраты рабочего времени в часах, полученные на этапе определения затрат рабочего времени, необходимых на выполнение информационных требований, на выполнение каждого информационного требования, с учетом показателей масштаба и частоты;

w - средняя стоимость часа работы персонала, занятого выполнением действий, необходимых для выполнения требований (включая стоимость оплаты труда, налоги и прочие обязательные платежи, накладные расходы);

Aит - стоимость приобретений, необходимых для выполнения информационного требования, с учетом показателей масштаба и частоты.

Расчет стоимости приобретений:

Aиэ = МР : (n * q),

где:

МР - средняя рыночная цена на соответствующий товар;

n - нормативное число лет службы приобретения (для работ/услуг и расходных материалов n = 1);

q - ожидаемое число использований приобретения за календарный год для осуществления информационного требования.

Расчет информационных издержек

Содержательные издержки регулирования включают в себя затраты на реализацию положений акта, проекта акта, не связанные с выполнением информационных требований.

Проведение оценки содержательных издержек предполагает последовательную реализацию следующих этапов:

1) выделение содержательных требований из текста акта, проекта акта;

2) определение показателя масштаба содержательных требований;

3) определение частоты выполнения содержательных требований;

4) определение затрат рабочего времени, необходимого на выполнение содержательных требований;

5) определение стоимости приобретений, необходимых для выполнения содержательных требований;

6) расчет суммы содержательных издержек.

Наиболее распространенными типами содержательных требований являются:

- приобретение (установка и обслуживание) оборудования;

- найм дополнительного персонала;

- заказ (представление) услуг.

Расчет содержательных издержек по выполнению каждого содержательного требования:

Ис = tс * w + Aс,

где:

tс - затраты рабочего времени в часах, полученные на четвертом этапе, на выполнение каждого содержательного требования с учетом показателя масштаба и частоты;

w - средняя стоимость часа работы персонала, занятого выполнением действий, необходимых для выполнения требований (включая стоимость оплаты труда, налоги и прочие обязательные платежи, накладные расходы);

Aс - стоимость приобретений, полученных на пятом этапе, необходимых для выполнения содержательного требования, с учетом показателя масштаба и частоты.

Расчет содержательных издержек

Простое суммирование выгод и издержек для использования в приведенной выше формуле будет являться неверным, поскольку необходимо учитывать фактор изменения стоимости денег во времени, то есть необходимо продисконтировать (пересчитать на определенную дату) стоимостной эквивалент как выгод, так и издержек. Для этого можно использовать показатель чистой приведенной стоимости (NPV), рассчитываемый по следующей формуле:

,

где:

Вt – выгоды за период t;

Ct – издержки за период;

r – ставка дисконтирования.

В качестве ставки дисконтирования используют один из следующих показателей: ставка рефинансирования центрального банка, текущий или ожидаемый уровень инфляции, средняя по рынку ставка банковского процента по депозитам.

Завершающим этапом проведения анализа издержек и выгод является анализ рисков и неопределенности, который может проводится в виде следующих вариантов:

Анализ чувствительности - служит для выявления значимых факторов, способных повлиять на результативность регулирующего воздействия путем отклонения переменных величин, приписываемых факторам, от базового значения. Данный метод позволяет оценить, насколько изменится значение сводного показателя при варьировании факторных переменных. Имитационное моделирование по методу Монте-Карло - позволяет оценить риски реализации нормативного акта с помощью генерации случайных значений переменных, влияющих на издержки и выгоды, возникающее в результате регулирующего воздействия. Анализ сценариев реализация которого предполагает последовательное прохождение следующих этапов:

а.) Составление перечня сценариев, различающихся по значениям факторных переменных.

б) Определение вероятности реализации каждого сценария. Как правило, для этого применяется экспертная оценка.

в.) Для каждого сценария рассчитывается результирующий показатель (чистая приведенная стоимость).

г.) Исходя из рассчитанных значений NPV производится расчет статистических показателей, отражающих степень риска – среднего значения, среднеквадратичного отклонения, коэффициента вариации.

Анализ эффективности затрат, еще один метод оценки регулирующего воздействия нормативных актов, весьма распространенный в зарубежной практике, как правило, используется в случае отсутствия возможности монетизировать выгоды регулирования. В этом случае выбирается определенный квантифицируемый параметр, отражающий преимущества реализации регулирующего инструментария, который сопоставляется с затратами, выраженными в стоимостной форме. В рамках анализа эффективности затрат рассматривается несколько сценариев, позволяющих достичь близкие результаты, но с различными вариантами затрат. Мультикритериальный анализ, как и метод АЭЗ, применяется в случае невозможности свести последствия регулирующего воздействия к ключевым монетизируемым параметрам. Метод мультикритериального анализа более универсален и имеет более широкое применение. К сожалению, результаты анализа, при его применении, значительно зависят от мнения экспертов и поэтому менее объективны, чем в случае применения метода анализа издержек и выгод и метода анализа эффективности затрат.

Алгоритм применения метода мультикретириального анализа следующий:

а.) Разработка сценариев достижение целей регулирующего воздействия.

б.) Отбор критериев достижения целей и задач регулирования (обязательное условие – критерии должны быть измеряемыми).

в.) Каждому из критериев, в зависимости от важности для целей регулирования, приписывается определенный вес (как правило, в интервале от 0 до 1).

г.) Для каждого сценария производится оценка по каждому из критериев в определенной бальной шкале (как правило, от 0 до 100 баллов).

д.) Суммирование баллов по каждому сценарию с учётом весов критериев.

е.) Выбор оптимального сценария.

На всех этапах мультикритериального анализа активно привлекается экспертная группа, участники которой обладают как достаточной квалификацией, так и опытом, касающимся сферы регулирования. Несмотря на некоторый субъективизм результатов данного метода, данный метод может с успехом применяться при ограниченном количестве монетизируемых последствий регулирующего воздействия.

Следует отметить, что в настоящее время наиболее применимым является метод анализа издержек и выгод. Данный метод возможен к реализации с использованием калькулятора стандартных издержек. На федеральном портале проектов нормативных правовых актов, размещенном в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» по адресу: www. , имеется возможность оценить (рассчитать) издержки субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности при введении предлагаемого проектом акта регулирования с помощью калькулятора стандартных издержек. Для этого необходимо зарегистрироваться в личном кабинете на указанном сайте.

Главная страница федерального портала проектов нормативных правовых актов - www.

При использовании калькулятора стандартных издержек соответствующие константы (показатели) возможно добавлять самостоятельно, а при использовании в расчетах средней заработной платы целесообразно применять официальные данные статистики о средней заработной плате по области в соответствующей отрасли регулирования проекта акта (при отсутствии данных – официальные данные статистики о средней заработной плате по области).

Использовать калькулятор стандартных издержек возможно при проведении органами исполнительной государственной власти области публичных консультаций по проектам нормативных правовых актов области и составлении информации для подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия, а также при подготовке Департаментом стратегического планирования области заключений об оценке регулирующего воздействия на проекты нормативных правовых актов области. При этом применение количественных методов при проведении оценки регулирующего воздействия не потребуют дополнительных финансовых затрат бюджета области. Примеры расчета издержек приведены в Приложении к настоящему проекту.

Для успешной реализации предлагаемого проекта для специалистов органов исполнительной государственной власти области и органов местного самоуправления области, осуществляющих функции по ОРВ, требуются прежде всего обученные человеческие ресурсы, в связи с чем до конца 2017 года специалистами Департамента стратегического планирования области будет проведено обучение по использованию калькулятора стандартных издержек.

Ожидаемые результаты реализации проекта

Реализация проекта позволит обеспечить применение методов экономического анализа (количественных методов) при осуществлении процедуры оценки регулирующего воздействия не менее, чем в 30% заключений об оценке регулирующего воздействия на территории области по данным мониторинга Департамента.

Для органов исполнительной государственной власти области реализация проекта также позволит обеспечить:

повышение качества принимаемых управленческих решений в сферах деятельности, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности;

снижение трудовых затрат органов государственной власти при подготовке информации для оценки регулирующего воздействия и заключений об оценке регулирующего воздействия;

увеличение качества подготовки информации для ОРВ и заключений об оценке регулирующего воздействия;

профессиональное развитие специалистов органов государственной власти области.

Для органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов реализация проекта позволит обеспечить:

повышение качества принимаемых управленческих решений в сферах деятельности, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности;

снижение трудовых затрат органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов при подготовке информации для оценки регулирующего воздействия и заключений об оценке регулирующего воздействия;

увеличение качества подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия.

профессиональное развитие специалистов органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.

Для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности реализация проекта позволит обеспечить:

увеличение информированности о процедуре оценки регулирующего воздействия и принимаемых управленческих решениях;

повышение качества принимаемых управленческих решений в сферах деятельности, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности.

Заключение

Улучшение качества проводимой ОРВ, углубление анализа ОРВ, совершенствование каналов сбора информации, использование количественных показателей эффективности нормативных актов, усиление контроля за качеством ОРВ, анализ и обобщение успешной практики ОРВ является одним из этапов развития оценки регулирующего воздействия в России.

В условиях постоянного увеличения регулирования в предпринимательской сфере необходимо выстроить структуру оценки регулирующего воздействия так, чтобы было возможно оценить предлагаемые к принятию решения, сравнить их с возможными альтернативными вариантами регулирования и выбрать наиболее оптимальное как для государства, бизнеса, так и для населения в целом.

Поэтому, без применения количественных методов при проведении оценки регулирующего воздействия не может быть принято объективное и взвешенное решение.

Приложение