Основные направления бюджетной политики Республики Карелия на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов

Основные направления бюджетной политики Республики Карелия на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов

Основные направления бюджетной политики Республики Карелия на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов разработаны в соответствии с требованиями действующего бюджетного законодательства в целях определения условий и подходов, принимаемых при составлении проекта бюджета Республики Карелия на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов.

Основные направления бюджетной политики Республики Карелия подготовлены на основе системы стратегических документов, определяющих цели и задачи государственной политики в области социально-экономического развития республики и функционирования системы общественных финансов, с учетом итогов реализации бюджетной политики за прошедший период.

Итоги реализации бюджетной политики в 2015-2016 годах

Основные итоги бюджетной политики

Ключевым фактором, определившим условия реализации бюджетной политики в республике в 2015-2016 годах, стали бюджетные ограничения, вызванные изменившимися экономическими условиями и высоким уровнем накопленной долговой нагрузки на бюджет Республики Карелия. Наибольший рост государственного долга Республики Карелия произошел в период 2013-2014 годов и связан с одновременным влиянием ряда внешних причин, которые привели к резкому сокращению доходов бюджета и увеличению объема расходных обязательств, обусловленных федеральным законодательством. Необходимость преодоления сложившихся тенденций вывела на первый план повестки бюджетной политики Республики Карелия задачи опережающего развития экономического потенциала и бюджетной консолидации.

По итогам 2015 года темпы роста налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета Республики Карелия составили 108% и на 2 п. п. превысили средние по России значения. В значительной степени положительная динамика была обеспечена за счет увеличения перечислений налога на прибыль от организаций производственной сферы республики, не входящих в консолидированные группы налогоплательщиков.

В 2016 году рост промышленного производства в республике стабилизировался и на 5 п. п. превысил средние по России показатели. Экономический рост в совокупности с мероприятиями по мобилизации доходов обеспечил увеличение поступлений налоговых и неналоговых доходов в бюджет в 2016 году на 10% к уровню 2015 года.

Отсутствие возможности увеличения экономического потенциала республики большими темпами в условиях замедления развития мировой и отечественной экономики обусловило необходимость реализации пакета мер бюджетной консолидации, основную роль в котором играют мероприятия по оптимизации расходных обязательств и повышению эффективности расходов бюджета.

В целях его разработки была создана Правительственная комиссия, по итогам работы которой в бюджет 2015 года были внесены изменения, предусматривающие сокращение расходов на 1,9 млрд. рублей, а в мае 2016 года была принята комплексная Программа оздоровления государственных финансов Республики Карелия и муниципальных финансов муниципальных образований в Республике Карелия на 2016-2018 годы.

Основным итогом реализации мер по оптимизации расходов и мобилизации собственных доходов стало своевременное обеспечение действующих расходных обязательств при поддержании сбалансированности бюджета. По итогам исполнения бюджета за 2015 год республикой в полном объеме соблюдены условия Соглашений, заключенных с Министерством финансов Российской Федерации. Дефицит бюджета Республики Карелия за 2015 год стал наименьшим с 2012 года. Уровень государственного долга, в том числе по рыночным заимствованиям, в отношении к налоговым и неналоговым доходам бюджета в течение года не увеличился.

В 2016 году дефицит бюджета Республики Карелия не должен превысить уровень в 10% от объема налоговых и неналоговых доходов, что будет способствовать сдерживанию объема долговой нагрузки. Проведенная работа по рефинансированию и замещению коммерческих кредитов бюджетными позволила в течение года обеспечить существенное снижение доли рыночного долга в структуре заимствований. Долговая устойчивость Республики Карелия подтверждена в 2016 году международным рейтинговым агентством Fitch Ratings с прогнозом «Стабильный».

Операционная эффективность использования средств

В условиях объективных проблем с обеспечением сбалансированности консолидированного бюджета Республики Карелия значительное внимание в 2015-2016 году было уделено вопросам повышения операционной эффективности использования средств. В этих целях:

- внедрены элементы нормирования в сфере государственных закупок для государственных нужд;

- установлен порядок возврата части субсидий, предоставленных государственным учреждениям, в случае недостижения значений показателей государственного задания;

- использован механизм перечисления субвенций местным бюджетам под документально подтвержденную фактическую потребность;

- внесены изменения в порядок доведения предельных объемов оплаты денежных обязательств до главных распорядителей и получателей средств, предусматривающие усиление их ответственности в вопросах качества планирования и исполнения расходов.

По итогам оценки качества управления финансами в субъектах Российской Федерации за 2015 год, проведенной Министерством финансов Российской Федерации, Республика Карелия вошла в состав регионов с «надлежащим» качеством.

Государственные программы

Особенностью бюджета Республики Карелия на 2016 год стало отражение бюджетных ассигнований не только в разрезе государственных программ и их подпрограмм, но и в разрезе основных мероприятий. Это нововведение позволило обеспечить увязку бюджетных ассигнований непосредственно с мероприятиями и соответствующими им целевыми показателями, а также предоставило возможность оценить эффективность использования бюджетных средств. Доля программных расходов в бюджете на 2016 год составила 98,2%.

В рамках работы по совершенствованию принципов программно-целевого бюджетирования в 2016 году проведена оценка эффективности государственных программ по итогам 2015 года, в том числе расходов на реализацию их мероприятий, которая осуществлена по формализованным методикам.

Межбюджетные отношения

Бюджетная политика в сфере межбюджетных отношений в 2015-2016 годах была направлена на поддержание сбалансированности местных бюджетов, совершенствование разграничения полномочий, а также повышение эффективности предоставления межбюджетных трансфертов.

В рамках мероприятий по оказанию финансовой поддержки бюджетам муниципальных образований из бюджета Республики Карелия предоставлялись средства нецелевой финансовой помощи, а также бюджетные кредиты по льготной процентной ставке. Важным условием предоставления финансовой поддержки было принятие органами местного самоуправления обязательств о сокращении объема кредиторской задолженности по взносам во внебюджетные фонды и оплате коммунальных услуг. Комплексные меры поддержки местных бюджетов позволили обеспечить своевременную оплату труда работников муниципальных учреждений и сократить объем задолженности по оплате коммунальных услуг по состоянию на 1 октября 2016 года до 2% в годовом объеме расходов по данному направлению.

В 2016 году впервые установлена возможность реструктуризации задолженности муниципальных образований по бюджетным кредитам на срок до 60 месяцев с одновременным снижением процентной ставки до 0,1% годовых. Это решение позволило высвободить средства местных бюджетов в сумме 126 млн. рублей и направить их на обеспечение первоочередных расходов муниципальных образований.

В целях совершенствования разграничения расходных полномочий между уровнями власти в 2015-2016 годах были реализованы следующие меры:

- сокращен перечень государственных полномочий, переданных к осуществлению органами местного самоуправления (с 1 января 2016 года полномочия в области производства и оборота алкогольной продукции и полномочия по социальной поддержке детей-сирот, находящихся в образовательных учреждениях, реализуются на региональном уровне);

- на региональный уровень перераспределены полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, и по организации электро-, тепло - и газоснабжения населения;

- более четко разграничены полномочия по финансовому обеспечению оплаты труда категорий работников дошкольных и общеобразовательных организаций.

Работа по повышению эффективности предоставления субсидий местным бюджетам в 2015-2016 годах была направлена на повышение ответственности главных распорядителей соответствующих средств и органов местного самоуправления и качества взаимодействия между ними. В 2016 году вступили в силу положения, предусматривающие необходимость возврата органами местного самоуправления части использованных средств субсидий в случае недостижения установленных значений показателей результативности. Главным распорядителями, в свою очередь, установлены жесткие сроки, в которые должно быть обеспечено распределение средств субсидий и заключение соглашений об их предоставлении, а также принятие решений о подтверждении остатков субсидий к использованию.

Цели и задачи бюджетной политики на 2017-2019 годы

Ключевые цели бюджетной политики

Эффективное достижение целей социально-экономического развития региона требует от бюджетной политики реализации комплекса мер, направленных на достижение долгосрочной устойчивости регионального и местных бюджетов.

В условиях высокого объема государственного долга бюджета Республики Карелия первоочередной задачей бюджетной политики в 2017-2019 годах будет снижение уровня долговой нагрузки. В среднесрочной перспективе требуется реализация мер, направленных на поэтапное снижение объема государственного долга до 100% налоговых и неналоговых доходов бюджета и более приемлемых значений в дальнейшем.

Решение этой задачи должно быть осуществлено посредством сокращения дефицита бюджета за счет реализации мер по развитию экономического потенциала, мобилизации доходов, повышению эффективности расходов и оптимизации принятых обязательств. Комплексный механизм её решения предусмотрен утвержденной в 2016 году Программой оздоровления государственных финансов Республики Карелия и муниципальных финансов муниципальных образований в Республике Карелия.

Мероприятия Программы в области доходов бюджета сконцентрированы на следующих направлениях:

- оптимизация фискальной нагрузки на экономику и установленных налоговых льгот;

- расширение налоговой базы за счет имущественных налогов;

- сохранение преференций для инвестиционных проектов и организаций, увеличивающих налоговую базу по налогу на прибыль;

- противодействие теневому сектору экономики, «обеление» рынка алкогольной продукции;

- увеличение собираемости доходов в том числе за счет повышения качества их администрирования;

- проведение более активной политики в области приватизации государственного имущества.

Масштабный пакет мер по бюджетной консолидации необходимо осуществить в 2017-2019 годах в сфере повышения эффективности использования бюджетных ассигнований.

Предусмотренные Программой мероприятия направлены на увеличение эффективности предоставления услуг, совершенствование механизмов социальной поддержки граждан, оптимизацию расходов в сферах государственного и муниципального управления, жилищно-коммунального хозяйства и сокращение расходов на обслуживание долга.

Реализованные в 2016 году мероприятия в сфере государственного управления, в результате которых в органах власти сокращены 102 штатные единицы (или 8 процентов от общей численности государственных гражданских служащих), позволят получить бюджетный эффект в 2017 году.

В очередном году должна быть завершена централизация функций органов власти в сфере бухгалтерского учета и подготовки отчетности на базе вновь созданного учреждения ГКУ «Центр бухгалтерского и аналитического сопровождения».

Значимым инструментом повышения эффективности расходов бюджета Республики Карелия станет работа по совершенствованию механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг. Основными её направлениями будут:

- совершенствование подходов к нормированию затрат на оказание государственных и муниципальных услуг;

- продолжение реформирования бюджетной сети для достижения оптимального объема расходов в расчете на одного получателя услуги;

- снижение расходов на административно-управленческий персонал учреждений путем установления предельного соотношения уровня заработной платы их руководителей и основного персонала, а также ограничения численности заместителей руководителей в зависимости от количества работников в учреждении;

- создание правовых оснований для привлечения социально ориентированных некоммерческих организаций к оказанию государственных и муниципальных услуг;

- контроль достижения государственными учреждениями целевых значений показателей государственного задания.

В сфере социальной поддержки граждан основным направлением станет поэтапный переход к её осуществлению на основании принципов адресности в целях повышения социальной защищенности граждан.

Повышение эффективности расходов на осуществление бюджетных инвестиций будет достигаться за счет концентрации средств на реализацию объектов с высокой степенью готовности. Приоритетными направлениями капитальных вложений будут мероприятия адресной программы по переселению граждан из аварийного жилищного фонда и реализация проектов, включенных в федеральную целевую программу «Развитие Республики Карелия на период до 2020 года».

Оптимизация расходов на осуществление государственных закупок должна быть обеспечена за счет совершенствования подходов к их количественному, качественному и ценовому нормированию с учетом анализа результатов применения принятой правовой базы.

Одним из механизмов повышения эффективности расходов бюджета будет укрепление и развитие единой системы контроля исполнения бюджета Республики Карелия, предусматривающей в том числе смещение акцента с контроля процесса расходования средств на контроль за достижением результатов.

Важным направлением бюджетной политики в 2017-2019 годах будет проведение взвешенной долговой политики. Мероприятия по управлению государственным долгом будут направлены на увеличение доли среднесрочных и долгосрочных заимствований, обеспечение равномерности выплат по его погашению, снижение расходов на обслуживание долга за счет проведения работы по замещению рыночного долга, использования кредитов в форме возобновляемых кредитных линий и кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации.

Проведение эффективной бюджетной консолидации потребует от всех участников бюджетного процесса определить приоритеты бюджетных расходов, которые обеспечат наиболее весомый вклад в достижение стратегических целей социально-экономического развития Республики Карелия. В обязательном порядке в составе приоритетных расходов должны находить отражение мероприятия, направленные на реализацию указов Президента Российской Федерации.

Государственные программы

Основным инструментом определения приоритетов государственной политики и обеспечения взаимосвязи достижения поставленных целей с их ресурсным обеспечением является механизм государственных программ.

В 2016 году в Республике Карелия была проведена масштабная работа по анализу структуры и основных параметров  государственных программ и результатов реализации за 2015 год. По итогам их общественного обсуждения с участием экспертного и научного сообщества республики  были выявлены основные направления их совершенствования: это обеспечение иерархичности и взаимоувязки целей, задач и мероприятий государственных программ, измеримости целей и результатов реализации мероприятий, достижения межведомственной согласованности.

В 2017 год с учетом результатов проведенной работы планируется провести «перезапуск» государственных программ. Его целью является повышение эффективности государственной политики во всех сферах за счет совершенствования механизмов программно-целевого планирования и определения приоритетов при осуществлении расходов.

Одним из направлений совершенствования государственных программ станет консолидация субсидий местным бюджетам в рамках государственных программ. Реализация принципа «1 программа (подпрограмма) – 1 субсидия» позволит обеспечить бомльшую рациональность в использовании средств субсидий органами местного самоуправления за счет предоставления им маневра в определении конкретных направлений их расходования, что в конечном итоге будет содействовать достижению целей государственных программ. Методики распределения средств субсидий местным бюджетам из бюджета Республики Карелия должны быть предусмотрены ответственными исполнителями в составе соответствующих государственных программ.

Важным шагом в повышении качества бюджетного планирования станет утверждение бюджетного прогноза Республики Карелия на период до 2030 года, которым будут установлены основные параметры бюджета на долгосрочный период. Это позволит определить границы финансовых возможностей бюджета по реализации государственных программ и сформировать приоритеты в распределении бюджетных ассигнований, что создаст стимулы для органов власти к повышению качества целеполагания.

Одним из направлений повышения эффективности стратегического и бюджетного планирования также станет внедрение проектного подхода в деятельность органов исполнительной власти.

Повышение открытости и прозрачности бюджетной политики

Действенным инструментом повышения эффективности бюджетных расходов и проводимой бюджетной политики в целом является обеспечение её прозрачности и привлечение общественности к участию в бюджетном процессе и осуществлению внешнего контроля.

Решение этой задачи будет продолжено посредством формирования приложения к закону о бюджете в доступной и понятной для граждан форме, актуализации сведений, представленных в специализированном разделе официального сайта Министерства финансов Республики Карелия «Бюджет для граждан», информирования общественности о принимаемых решениях в сфере налоговой и бюджетной политики, реализации механизмов обратной связи и внедрения лучшей практики по повышению открытости и прозрачности бюджета. Будет продолжено проведение ставшего уже традиционным конкурса идей и проектов по формированию «бюджета для граждан», активное участие в котором принимают представители общественности.

Новацией проекта закона о бюджете Республики Карелия на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов станет формирование в соответствии с поручением Президента Российской Федерации отдельного приложения с информацией об объемах бюджетных ассигнований на государственную поддержку семьи и детей («детского бюджета»), что будет способствовать увеличению открытости бюджета для заинтересованной целевой группы.

В 2017-2019 годах будет продолжена практика инициативного бюджетирования в рамках Программы поддержки местных инициатив, которая является действенным инструментом вовлечения граждан республики в бюджетный процесс. В связи с тем, что этот механизм положительно зарекомендовал себя с точки зрения своевременности и эффективности использования средств, оценки населением результатов реализации проектов, масштаб его применения с каждым годом возрастает. В 2015 году были реализованы проекты в 40 поселениях, в 2016 году участниками Программы стали также городские округа, и количество реализуемых проектов выросло до 53. В 2017 году объем финансового обеспечения Программы планируется увеличить до 50 млн. рублей.

Повышению прозрачности при определении подходов к формированию межбюджетных отношений будет содействовать работа Трехсторонней комиссии по вопросам межбюджетных отношений с органами местного самоуправления, впервые созданной в Республике Карелия в 2016 году. В её состав вошли депутаты Законодательного Собрания Республики Карелия, главы муниципальных образований и представители республиканских органов исполнительной власти. Предметом деятельности комиссии будут как стратегические вопросы повышения эффективности межбюджетных отношений, так и рассмотрение проектов, устанавливающих условия предоставления и методики распределения межбюджетных трансфертов местным бюджетам.

Межбюджетные отношения

Изменения федерального законодательства, которые привели к резкому снижению доходов и увеличения объема расходных обязательств Республики Карелия в 2013-2015 годах, затронули бюджеты муниципальных образований республики в меньшей степени. Вместе с тем, в условиях осложнения общей финансово-бюджетной ситуации в республике совокупный муниципальный долг местных бюджетов (две трети из которого составляют коммерческие заимствования) в 2016 году превысил 50% налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов.

В связи с этим основными задачами бюджетной политики в 2017-2019 годах в сфере межбюджетных отношений будет поддержание сбалансированности местных бюджетов и стимулирование органов местного самоуправления к проведению взвешенной долговой политики.

Решение этих задач будет обеспечено за счет следующих мер:

- увеличения доли нецелевой финансовой помощи в объеме межбюджетных трансфертов местным бюджетам;

- предоставления трансферта местным бюджетам в новой форме – дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов муниципальных образований;

- приостановки замены части дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности дополнительными нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц в целях исключения рисков недопоступления доходов в местные бюджеты;

- предоставления возможности реструктуризации задолженности местных бюджетов по бюджетным кредитам на срок до 5 лет по ставке в 0,1% годовых с направлением высвободившихся средств на снижение муниципального долга по кредитам коммерческих банков;

- совершенствования механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности местных бюджетов, предусматривающих расширение перечня налогов, участвующих в расчете налогового потенциала территории, и распределение средств дотации исходя из уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных образований, определенной на основании показателей консолидированных бюджетов;

- компенсации бюджетам муниципальных образований роста расходов, связанных с отменой льгот уплате налога на имущество организаций муниципальными учреждениями.

Реализация этих мер позволит увеличить самостоятельность органов местного самоуправления за счет предоставления больших возможностей для маневра в принятии бюджетных решений. Проведение взвешенной и ответственной политики органами местного самоуправления в настоящих условиях предполагает необходимость:

- расширения налоговой базы местных бюджетов за счет имущественных налогов и налогов по специальным налоговым режимам;

- концентрации расходов на приоритетных направлениях развития;

- отказа от принятия новых расходных обязательств в ущерб финансовому обеспечению действующих;

- снижению дефицита бюджета и сдерживания муниципального долга.

Для поддержки текущей сбалансированности местных бюджетов будет продолжено использование механизма предоставления бюджетных кредитов на пополнение остатков средств бюджетов муниципальных образований. В 2016 году в «пилотном» режиме возможность привлечения этих кредитов была предоставлена Петрозаводскому городскому округу, Беломорскому и Прионежскому муниципальным районам.

На региональном уровне в сфере межбюджетных отношений будет продолжена работа по оптимизации количества межбюджетных трансфертов, передаваемых органам местного самоуправления.

Решение о возможности предоставления одной субсидии в рамках государственной программы (подпрограммы) позволит за счет консолидации трансфертов обеспечить повышение результативности и эффективности использования средств.

Оптимизация количества субвенций местным бюджетам будет осуществлена за счет объединения субвенций на общее и дошкольное образование. Это изменение позволит увеличить самостоятельность органов местного самоуправления в вопросе определения направления использования средств субвенции, что будет способствовать их оптимальному расходованию и увеличению эффективности предоставления соответствующих услуг. Еще одним изменением, направленным на совершенствование финансового обеспечения данных полномочий, станет изменение нормативов, учитывающее особенности предоставления образования в сельских населенных пунктах и поселках городского типа, связанные с наполняемостью классов.

В рамках работы по совершенствованию разграничения полномочий в 2017 году планируется отмена передачи государственных полномочий органам местного самоуправления в сфере социальной поддержки детей-сирот с прекращением предоставления субвенции на их исполнение.

Важной задачей бюджетной политики в сфере межбюджетных отношений в 2017-2019 годах является увеличение доли субсидий, распределяемых местным бюджетам до начала финансового года. Её решение позволит обеспечить своевременность реализации запланированных мероприятий и повысить эффективность использования субсидий из бюджета Республики Карелия, что в конечном итоге будет содействовать достижению целей государственных программ.

В 2016 году обеспечены организационные возможности для проведения подготовительных процедур, необходимых для использования в очередном финансовом году средств трансфертов на реализацию проектов поддержки местных инициатив граждан и подготовку к празднованию Дня Республики Карелия.

Одним из инструментов повышения операционной эффективности расходов бюджета Республики Карелия по предоставлению субсидий местным бюджетам станет расширение практики применения механизма перечисления средств трансфертов бюджетам муниципальных образований под документально подтвержденную фактическую потребность на отдельные субсидии.