БЮДЖЕТНЫЕ УСЛУГИ
КАК ИНСТРУМЕНТ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ
БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ
Добрый день, уважаемые коллеги!
На что расходуются государственные средства. Каковы результаты деятельности государственного сектора. Какова эффективность государственных расходов. Эти вопросы неизбежно встают перед теми, кто стремится внедрить в практику планирования и исполнения бюджета принципы, ориентированные на конечный результат.
В последнее время очень актуальным для представителей власти разных уровней стал вопрос повышения эффективности управления. Внедрение механизмов повышения эффективности, безусловно, требует времени и осмысленного подхода, но непреодолимых сложностей эти механизмы не содержат.
Эффективность бюджетных расходов - одно из направлений, которому в последние годы уделяется достаточно много внимания. Это обусловлено как возросшим интересом к методам программно-целевого планирования, так и первым опытом использования оценки деятельности органов государственной власти и местного самоуправления через призму эффективности их деятельности.
Одним из ключевых вопросов в этой связи является правильное понимание термина «эффективность». В соответствии с теорией эффективность рассчитывается как отношение полученных результатов к стоимости затраченных на их достижение ресурсов. Достижение эффективности подразумевает достижение баланса между результатами, которые желательно получить, и имеющимися ресурсами.
Применяя эту общую формулу к бюджетным расходам, можно понять, что эффективность бюджетных расходов определяется как соотношение достигнутых социально значимых результатов к затраченным на их достижение бюджетным средствам. Чтобы быть эффективными, необходимо работать либо более качественно (увеличивая объем социально значимых результатов), либо менее затратно (сокращая объем бюджетных расходов), и обе эти задачи должны быть сбалансированы.
С целью достижения эффективности бюджетных расходов и их оптимизации в Кировской области внедряется такой элемент финансово-правового регулирования, как бюджетирование по результатам, что позволяет повысить результативность бюджетных расходов, сделать планируемые показатели более обоснованными.
Бюджетирование, ориентированное на результат, - не просто возможность разделить бюджет по-новому, не просто новый способ финансирования - это мощный инструмент, обладающий значительным аналитическим потенциалом, который при грамотном применении позволяет повысить эффективность бюджетных расходов.
Здесь необходимо отметить, что определенные результаты в данном направлении в нашей области уже достигнуты, и мы начали постепенный переход от финансирования учреждения к финансированию услуги.
Переход к бюджетированию, ориентированному на результат, явился одним из основных направлений реформы бюджетного процесса, произошедшей в рамках успешно завершившейся в 2006 году Программы реформирования общественных финансов Кировской области. В рамках Программы был проведен комплекс мероприятий, направленных на реформу бюджетного процесса и управления расходами. Можно смело сказать, что поставленная задача полноценного реформирования всех стадий бюджетного процесса выполнена, и усилия, направленные на реализацию программы реформирования, оказались не напрасными.
Реформа общественных финансов заставила нас изменить традиционное мышление, поставила новые задачи, которые оказывались подчас не только непривычными, но и требующими принятия неординарных решений.
БОР оказался интересным методом, учитывающим не только финансовые вопросы, но и вопросы достижения социально значимых результатов. Важно, что БОР подразумевает переход от финансирования учреждений к финансированию предоставляемых услуг. Это позволило сформировать перечень предоставляемых бюджетных услуг, определить конечный результат, стоимость услуги, а значит, эффективность бюджетных расходов.
Но, обо всем по порядку.
Как известно, все дороги ведут в Рим, а все проблемы - экономические, социальные, политические - сходятся у бюджетного «колодца». Но, как показало время, этот «колодец» сам потребовал ремонта, а лучше сказать переделки. И немедленной.
Такова была ситуация с нашим областным бюджетным колодцем. Если говорить образно, прохудившимся оказалось даже ведро, которым надо было черпать «воду».
К 2004 году финансовая система области работала в прямом смысле в режиме «пожарной команды», в режиме «затыкания дыр» - огромная кредиторская задолженность, долги по зарплате работникам бюджетной сферы, пособиям, непрозрачность регионального и местных бюджетов, отсутствие целостной системы мониторинга состояния и качества управления общественными финансами, результаты которой были бы доступны не только органам власти, но и населению, инвесторам и кредиторам, размытость ответственности должностных лиц органов власти, отсутствие объективных критериев оценки результатов управленческой деятельности.
Чтобы кардинально изменить ситуацию, необходимы были кардинальные действия. Таким шагом стала разработка «Программы реформирования общественных финансов в Кировской области», стратегической целью которой был обозначен вывод управления общественными финансами области на качественно новый уровень. Программа должна была стать средством для решения социальных проблем жителей области путем создания таких стимулов, при которых каждый, кто управлял государственными и общественными финансами, был бы заинтересован в максимальной эффективности своих действий. По-новому выстраиваемые бюджетные отношения основывались уже не на оплате совокупных затрат, например на здравоохранение или образование, а на адресном предоставлении каждому жителю области государственных гарантий в сфере медицины и образования.
Как я уже сказала, одним из направлений реализации Программы реформирования общественных финансов области стал процесс формирования системы бюджетирования, ориентированного на результат, направленный, в первую очередь, на повышение эффективности планирования и распределения бюджетных средств, что полностью коррелировалось с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации.
Как говорил Сенека, «сделай первый шаг, и ты поймешь, что не все так страшно». И, действительно, с начала реализации Программы реформирования на территории области в сфере управления общественными финансами многое изменилось, на мой взгляд, исключительно в позитивную сторону. Ход процесса реформирования бюджетной сферы отслеживался и на региональном, и на муниципальном уровнях. Ведь переход к бюджетированию, ориентированному на результат (далее – БОР), требовал изменения всех стадий бюджетного процесса: планирования, исполнения бюджета, контроля за его исполнением, отчетности на всех уровнях. Последующие годы показали правильность выбранного курса. Конечно, трудностей хватает, но в целом можно сказать, что на местах бюджетные средства сейчас расходуются эффективнее, повышается качество бюджетных услуг населению.
Залогом успешного прохождения реформ в области стало, в первую очередь, стремление Правительства области использовать реформы для качественного улучшения жизни людей. По сути, с 2005 года, Кировской области пришлось решать целый ряд совершенно новых для своего времени задач, связанных с повышением эффективности управления государственными и муниципальными финансами, и, не имеющих аналогов. Это потребовало от участников и новых знаний, и, главное, понимания, поддержки реформ. Пришлось организовать многоэтапное обучение специалистов и руководителей, участвующих в реформационных процессах. Бюджетная реформа в регионе носила комплексный, системный характер, она стыковалась с реформированием других направлений, в частности муниципального и административного, с преобразованиями в социальной сфере. Такой подход способствовал формированию новой системы межведомственного взаимодействия. Была налажена совместная работа органов власти субъекта и органов местного самоуправления. Это позволяло принимать эффективные решения, в том числе законодательные, в части регулирования межбюджетных отношений между субъектом и муниципалитетами. Еще один важный фактор связан с взаимодействием с общественностью. Бюджетный процесс невозможно сделать полностью открытым в силу объективных причин: его механизмы понятны в лучшем случае специалистам. Тем не менее, тот огромный объем информации, который публиковался в областных СМИ, давал любому желающему возможность ясно представить стратегию управления финансами в регионе, ход бюджетной реформы. Без всех этих слагаемых успеха бюджетная реформа не была бы реализована в области в полной мере и не имела бы значимых результатов.
Самым трудоемким этапом реформирования бюджетного процесса в области был процесс формирования системы БОР, который включал в себя создание системы и установление стандартов качества предоставления бюджетных услуг, а также учет потребности в предоставляемых бюджетных услугах.
Фундаментом новых бюджетных отношений стал единый системный перечень бюджетных услуг, востребованных населением.
В целях совершенствования бюджетного планирования постановлением Правительства Кировской области в марте 2005 года «О мерах по формированию системы управления бюджетными услугами» был утвержден перечень бюджетных услуг, по которым должен производиться учет потребности в их предоставлении и на основе которого должны формироваться расходы областного бюджета. Создание в регионе такой системы учета бюджетных услуг стало залогом повышения качества бюджетного планирования.
Изначально, при формировании расходов областного бюджета на 2006 год перечень был представлен бюджетными услугами по пяти отраслям социальной сферы: здравоохранению, образованию, социальной политике, культуре и физкультуре. По каждой бюджетной услуге был разработан финансовый норматив.
Следует отметить, что процесс формирования расходов на основе перечня бюджетных услуг поначалу шел отнюдь не гладко. Учитывая, что в 2005 году определение и утверждение перечня было делом абсолютно новым, его «отладкой» приходилось заниматься непосредственно в ходе работы. Например, ряд принятых бюджетных услуг оказался слишком раздроблен, и в ходе исполнения пришлось вводить специальную систему финансовой и статистической отчетности, позволяющей осуществлять их мониторинг.
При формировании областного бюджета на 2006 год перечень бюджетных услуг был доработан и стал значительно шире, включая уже 18 направлений. А, начиная с бюджета 2007 года, этот перечень охватывает практически все расходы областного бюджета, кроме межбюджетных трансфертов.
В ходе такой работы была проведена оценка необходимости и общественной значимости бюджетных услуг и приняты решения о приоритетах расходования средств, благодаря чему в области сформировались условия для совершенствования бюджетного планирования.
Для формирования областного бюджета, исходя из оценки реальной потребности экономики региона в утвержденных перечнях бюджетных услуг, также в марте 2005 года, были разработаны Порядок проведения ежегодной оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг, в дальнейшем эта работа стала обязательным этапом создания проекта областного бюджета на очередной финансовый год, а также Порядок учета результатов оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг, в соответствии с которым результаты ежегодной оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг учитывались при планировании расходной части областного бюджета на очередной финансовый год.
Следующим шагом стала разработка областных стандартов качества бюджетных услуг, что было вызвано потребностью в четком и детальном техническом задании для производителей бюджетных услуг, так как каждая услуга должна иметь четкое описание, не допускающее неоднозначности трактовки. Наличие стандартов качества бюджетных услуг позволяет определить, отвечает ли работа учреждений, оказывающих бюджетные услуги установленным критериям.
Изначально стандарты качества предоставления бюджетных услуг разработаны лишь в области культуры, образования, физической культуры, охраны окружающей среды, оказания медицинской помощи, предоставления социальных услуг, по строительству и содержанию автомобильных дорог.
Чтобы урегулировать процедуру проверки соответствия оказываемых бюджетных услуг утвержденным стандартам качества, был разработан Порядок оценки соответствия качества фактически предоставляемых бюджетных услуг стандартам качества, в котором предусматривалась и ответственность к исполнителю услуги за нарушение стандартов качества. Отраслевые департаменты при проведении контрольных мероприятий в подведомственных им учреждениях стали проводить данную оценку с помощью системы критериев оценки. Предусматривалось проведение контрольных мероприятий и при рассмотрении годовой отчетности подведомственных исполнителей бюджетных услуг.
Со временем в документ вносились необходимые коррективы. Так, при формировании областного бюджета на 2006 год для органов исполнительной власти области были предусмотрены дополнительные стимулы за соблюдение стандартов. Бюджетные учреждения, обеспечивающие качественное выполнение заданий, получали право самостоятельно расходовать эти дополнительные средства. Данная работа продолжалась и в дальнейшем при формировании и исполнении областного бюджета в 2007 и последующих годах.
Так как и наименования и количество утвержденных бюджетных услуг в процессе работы постоянно изменялось, поэтому и количество утвержденных стандартов качества предоставления услуг в течение последних лет все время изменялось – разрабатывались новые стандарты, отдельные стандарты отменялись. На сегодняшний день все бюджетные услуги охвачены стандартами.
Создание в области рынка бюджетных услуг стало хорошей базой для перехода на программно-целевые методы бюджетного планирования, обеспечивающие прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования.
Система БОР уже стала составной частью бюджетного процесса Кировской области.
Такой подход к управлению расходами сделал результат, то есть, бюджетную услугу, основой для расчета суммы расходов по тому или иному направлению бюджетного финансирования, определил конечные результаты расходования бюджетных средств, а также установил индикаторы выполнения требований, позволяющие оценить степень достижения поставленных целей.
Количественное и качественное выражение бюджетной услуги способствует принятию решений в сфере общественных финансов и планированию объема производства услуги.
Задания по выполнению бюджетных услуг на очередной финансовый год доводятся до каждого органа исполнительной власти ежегодно, при этом их осуществление оценивается по количественным показателям, характеризующим результаты деятельности учреждений.
Данные, отражающие потребность в предоставлении бюджетных услуг, используются при формировании расходной части областного бюджета, как на очередной финансовый год, так и на среднесрочную перспективу.
Формирование расходов областного бюджета на основе бюджетных услуг позволило формализовать планирование расходов и поставить их в зависимость от количества предоставляемых бюджетных услуг. На основании мониторинга выполнения установленных заданий по предоставлению бюджетных услуг осуществляется работа по установлению взаимосвязи между затраченными бюджетными ресурсами и полученными результатами, что позволяет систематизировать цели и задачи органов исполнительной власти области.
Так, в 2007 году объем расходов областного бюджета, сформированный на основе перечня бюджетных услуг, возрос в 3 раза по сравнению с 2006 годом и составил 6,9 млрд. рублей, в 2008 году - 7,2 млрд. рублей, а к 2011 году планируется увеличение данных расходов до 10,2 млрд. рублей.
Ежегодно по итогам года проводится мониторинг выполнения установленных заданий по предоставлению бюджетных услуг.
В 2007 году из 17 субъектов бюджетного планирования обеспечили выполнение задания только 10, в 2008 году доведенные задания почти по всем бюджетным услугам выполнены, за исключением некоторых услуг в 5 департаментах.
Оценить последствия невыполнения задания по предоставлению бюджетных услуг достаточно сложно.
Во – первых, это связано с тем, что само задание устанавливается по предложениям органов исполнительной власти, и в ряде случаев оно может быть просто завышено.
Во - вторых, на сегодняшний день нет каких – либо рекомендаций и методик по расчету реальной потребности населения в той или иной услуге. Как правило, объем услуг рассчитывается по фактическому их предоставлению за ряд последних лет. А фактическое предоставление услуг и их реальная потребность понятия разные.
Также нельзя не сказать и о тех проблемах, которые мы должны решить в ближайшее время. Необходимо разработать механизм оперативного применения мер ответственности к тем субъектам бюджетного планирования, которые не выполнили доведенные им задания по бюджетным услугам. Данная ситуация возникает потому, что, допустим, отчет о предоставлении услуг за 2008 год будет представлен только в 2009 году, соответственно, и его результаты могут быть учтены только при формировании бюджета на 2010 год, то есть происходит «опоздание отчета» на один год.
Кроме того, требует пересмотра в сторону ужесточения система поощрения за качество предоставления услуг.
На сегодняшний день в рамках проводимых бюджетной и административной реформы возникла необходимость уточнения Перечня бюджетных услуг. Ряд документов, разработанных еще в 2005 году, объединены в один «О методах бюджетирования, ориентированного на результат», куда входит обновленный перечень бюджетных услуг, названный в настоящее время Перечнем государственных услуг, по которым должен производиться учет потребности в их предоставлении.
В заключении хочу сказать, что существенные результаты в направлении повышения эффективности бюджетных расходов нами уже достигнуты, но необходимы дальнейшие последовательные шаги. Ведь задача бюджетной политики – это повышение качества жизни граждан. В связи с этим нужны не только отчеты о предоставлении медицинских услуг, но и достижение результатов по снижению заболеваемости и смертности населения области. Поэтому уже на этапе формирования бюджета следует определять конечные цели реализуемых действий и процедуры оценки их последствий. И задачу на ближайшую перспективу мы ставим уже более амбициозную - выстроить более четкие и устойчивые связи в цепочке «бюджетные расходы - задействованные ресурсы - реализуемые мероприятия - непосредственные результаты».
Благодарю за внимание.
