Обзор практики применения органами надзорной деятельности МЧС России административного законодательства Российской Федерации в 2014 году

ОБЗОР

практики применения органами надзорной деятельности
МЧС России административного законодательства
Российской Федерации в 2014 году

При сравнении результатов работы органов государственного пожарного надзора по применению норм административного законодательства за 2014 год за основу взяты абсолютные показатели, а также показатели в расчёте на одного государственного инспектора по пожарному надзору в разрезе федеральных округов и субъектов Российской Федерации с привязкой к среднему показателю по России.

Кроме критериев оценки деятельности органов ГПН, связанных с количественными показателями, в настоящем обзоре дополнительно оценивается деятельность органов ГПН показателями, характеризующими качество принимаемых по результатам проверок решений.

За текущий год сохраняется тенденция снижения количества совершаемых правонарушений. Приведенные ниже на рисунках цифры показывают, что с 2012 года количество лиц, привлеченных к ответственности за нарушения требований пожарной безопасности, неуклонно снижается. Эта (тенденция успешно встраивается в общую концепцию новых подходов в работе надзорных органов, озвученную Президентом Российской Федерации в послании Федеральному Собранию Российской Федерации 4 декабря 2014 г. и предусматривающую отказ от тотального, бесконечного контроля, а также установление надзорных каникул для малого бизнеса. Надзорные органы МЧС России, руководствуясь указаниями Министра, значительно снизили количество проверок в 2014 году, в том числе объектов малого и среднего бизнеса, что повлияло и на показатели административной практики органов ГПН.

При этом отмечается, что должностные лица органа ГПН (должны стремиться к тому, чтобы налагаемые ими административные наказания в совокупности с правилами их наложения позволяли в каждом конкретном случае привлечения юридического или физического лица к ответственности обеспечивать адекватность применяемого административного принуждения всем обстоятельствам, имеющим существенное значение для индивидуализации ответственности и наказания за совершенное правонарушение.

В ряде случаев наложение административного штрафа ограничивает гарантированное Конституцией Российской Федерации право частной собственности, предполагающее наличие находящейся под судебной зашитой возможности иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами, и право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Меры административной ответственности и правила их применения, устанавливаемые законодательством об административных правонарушениях, должны не только соответствовать характеру правонарушения, его опасности для защищаемых законом ценностей, но и обеспечивать учет причин и условий его совершения, а также личности правонарушителя и степени его вины, гарантируя тем самым адекватность порождаемых последствий тому вреду, который причинен в результате административного правонарушения, не допуская избыточного государственного принуждения и обеспечивая баланс основных прав лица (юридического лица) и общего интереса, состоящего в защите личности, общества и государства от правонарушений.

В этой связи Федеральным законом от 01.01.01 г. N0 515-ФЗ статья 41 КоАП РФ дополнена нормами, согласно которым размер административного штрафа может составлять менее минимального размера административного штрафа, предусмотренного для юридических лиц соответствующей статьей или частью статьи раздела 11 Кодекса.

При этом должны иметь место исключительные обстоятельства, связанные с характером совершенного нарушения и его последствиями и (или) с личностью нарушителя либо с его имущественным и финансовым положением. Например, если уплата штрафа, назначенного даже по нижней границе установленного размера, может привести к банкротству или ликвидации организации.

Также важно отметить, что Департаментом достаточно успешно проводится работа по модернизации нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы в сфере надзора. При этом решается двуединая задача по этому направлению. С одной стороны, это повышение эффективности работы надзорных органов, с другой стороны снижение уровня административного давления на бизнес со стороны органов надзора МЧС России. Для реализации задачи разработаны следующие законопроекты:

1. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам пожарной безопасности» - направлен на устранение правовых пробелов в области правового регулирования в области обеспечения пожарной безопасности и дальнейшее развитие институтов негосударственного контроля за соблюдением требований пожарной безопасности на объектах зашиты и территориях, а также установление уголовной и административной ответственности для экспертных организаций и их должностных лиц за нарушение порядка независимой оценки пожарного риска, а также фальсификацию результатов проведенной независимой оценки пожарного риска. Данный проект федерального закона направлен в Правительство Российской Федерации.

2. «О внесении изменения в статью 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях». Целью данного законопроекта является наделение одной из государственных контрольных функций - правом возбуждения дел о нарушениях требований в области пожарной безопасности, - руководителей боевых подразделений федеральной противопожарной службы.

В настоящее время данный проект федерального закона направлен в Правительство Российской Федерации в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, и Администрацию Президента Российской Федерации.

Наряду с этим, с 15 сентября 2015 г. вводится в действие Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации. Данным Кодексом регулируется порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом РФ, судами обшей юрисдикции административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий. (Положения кодекса не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях.

Итак, органами государственного пожарного надзора в 2014 г. возбуждено 428 424 дела об административных правонарушениях (АППГ - 531 007, (- 19 %)). Распределение количества возбужденных дел по региональным центрам представлено на Рисунке 1.

В целом по Российской Федерации привлечено органами ГПН к административной ответственности 52 057 граждан, совершивших административные правонарушения (АППГ - 62 084, снижение на 17 %), 109 636 должностных лиц (АППГ - 163029, снижение на 33 %), 10 919 юридических лиц (АППГ - 15362, снижение на 28 %) (Рисунок 2).

Количество административных наказаний в виде предупреждения увеличилось в сравнении с 2013 годом только н а 2% (с 62 802 до 64 001).

В расчете на одного государственного инспектора по пожарному надзору в 2014 году в среднем по России возбуждено (29 дел об административных правонарушениях (АППГ - 40), по региональным центрам расчет представлен на Рисунке 3.

Максимальное количество составленных протоколов на одного государственного инспектора приходится на Республику Дагестан (77), Ростовскую область (64), Самарскую область (57).

Ниже всего данный показатель в Тамбовской области (7), Орловской области (10), Рязанской области (11).

Рисунок 3

Динамика снижения количества наложенных штрафов инспекторами представлена на Рисунке 4, суммы назначенных санкций - на Рисунке 5.

В 2014 году проведено 30 1 236 плановых и внеплановых проверок, за исключением проверок исполнения ранее выданных предписаний. В ходе этих проверок возбуждено 341 839 дел об административных правонарушениях за нарушение требований пожарной безопасности. Доля проверок по России, по итогам которых (выявлены нарушения и, соответственно, наложены административные наказания, от общего числа проведенных надзорных мероприятий составила 79 %. В субъектах Российской Федерации обстановка по данному показателю следующая: большее количество совершенных правонарушений в области пожарной безопасности и привлеченных к административной ответственности отмечается в Амурской области (237 % - т. е. в среднем на одной проверке вынесено более 2 наказаний за нарушение требований пожарной безопасности), Хабаровском крае (167 %), г. Москве (193 %), (Ульяновской области (15 %). Минимальное количество лиц, привлеченных к административной ответственности и приходящихся на одну проверке в Курганской области ( 10 %), в Республике Северная Осетия - Алания и Республике Коми (по 16 %), в Красноярском крае (18 %).

Рисунок 4

В связи с введением в статью 9 Федерального закона от 01.01.01 г. N0 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» новой (части 21, порядок привлечения к административной ответственности виновных лиц на внеплановых проверках изменен. Теперь, в случае, если основанием для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, предметом такой проверки может являться только исполнение выданного органом государственного контроля (надзора) предписания, соответственно, составление административных протоколов за нарушение требований пожарной безопасности на данных проверках не допускается.

Статья 28.1 КоАП РФ дополнена, в соответствии с Федеральным законом -ФЗ, примечанием, согласно которому при непосредственном обнаружении достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения в ходе проведения проверки при осуществлении государственного контроля (надзора), дело об административном правонарушении может быть возбуждено после оформления акта о проведении такой проверки. Дело об административном правонарушении, влекущем применение административного наказания в виде административного приостановления деятельности, может быть возбуждено до оформления акта о проведении указанной проверки в случае необходимости применения меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении в виде временного запрета деятельности. Обо всех случаях возбуждения дел об указанных административных правонарушениях и применения меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении в виде временного запрета деятельности до оформления акта о проведении проверки должностное лицо, составившее протокол о временном запрете деятельности, уведомляет прокурора в течение двадцати четырех часов.

Следующим анализируемым показателем, характеризующим работу органов ГПН, является (количество назначенных госинспекторами административных наказаний в виде предупреждения в расчете на одного госинспектора. В 2014 году данный показатель по России составил 37 %. По региональным центрам показатели распределились, как указано на Рисунке 6.

Необходимо отметить, что только в части 1 статьи 20.4 за нарушения, которые не создают угрозы причинения вреда жизни и здоровью, для всех лиц предусмотрен такой вид наказания как предупреждение. Согласно части второй

Рисунок 6

статьи 3.4 КоАП за впервые совершенное правонарушение (по истечении года с момента исполнения постановления о назначении административного наказания, когда лицо считается не привлеченным к административной ответственности) с августа 2010 г. вынесение решения о наказании в виде предупреждения является не правом, а обязанностью должностного лица, рассматривающего дело об административном правонарушении. Именно этим можно объяснить рост количества назначенных органами ГПН предупреждений. По федеральным округам показатели в расчете на одного госинспектора распределились как показано на Рисунке 7. Слабо данную меру используют Тульская область (0, 17 % предупреждений от штрафов), Приморский край (0,8 %), Кабардино-Балкарская Республика (5 %), Астраханская область (11 %).

Рисунок 7

Значительное количество проблемных вопросов в правоприменительной деятельности органов ГПН (в первую очередь отмена постановлений о назначении административного наказания в порядке обжалования или прекращение дел судами по причине недоказанности вины лица) связано с правовой оценкой (квалификацией) совершенного административного правонарушения, предусмотренного статьей 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Особое внимание в действующем КоАП РФ уделяется наличию вины или установлению признака виновности, при отсутствии которого деяние не признается административным правонарушением. Исходя из принципа состязательности и равноправия, закрепленного в ст. 123 Конституции РФ, органы и должностные лица при привлечении юридического лица к административной ответственности обязаны выяснить наличие вины в его действиях, а не автоматически переносить вину работника на юридическое лицо. Выяснение виновности юридических лиц в совершении административного правонарушения является обязательны 1 условием для принятия постановления о привлечении к административной ответственности.

В этой связи необходимо привлечение СЭУ ФПС ИПЛ для проведения инструментальных исследований при проверочных мероприятиях и экспертиз по делам об административных правонарушениях. Наличие в материалах дела

экспертного заключения ИПЛ обеспечит доказательную базу виновности лица, совершившего административное правонарушение.

Отношение количества назначенных инспекторами экспертиз в рамках административного расследования к общему количеству назначенных административных расследований органами государственного пожарного надзора по региональным центрам представлено на Рисунке 8.

Осуществление лабораториями инструментальных проверок работоспособности систем автоматической противопожарной защиты зданий и сооружений, в качестве экспертных организаций, в рамках мероприятий по контролю проводимых органами ГПН наряду с производством экспертиз при производстве по делам об административных правонарушениях приобретают (важнейшее        значение).

Активное развитие этого направления работы позволит более полно реализовывать принцип неотвратимости наказания и стимулировать собственников объектов и лиц, распоряжающихся имущество и соблюдать требования пожарной безопасности и своевременно устранять выявленные проверками нарушения, что позволит снизить ущерб от пожаров и обеспечить защищённость личности и имущества от огня, повысить качество контроля за пожарно-технической продукцией, и работы по недопущению на российский рынок продукции с высокой пожарной опасностью.

К субъектам, в которых все административные расследования привели к назначению экспертиз относятся Республика Северная Осетия - Алания (304 назначенных инспекторами экспертиз по 304 административным расследованиям), Карачаево-Черкесская Республика (214 из 214), Республика Башкортостан (123 из 117). Хуже всего данная работа проводится в Санкт - Петербурге (23 экспертизы из 1893 адм. расследований), Костромской области (1 из 11 О), Оренбургской области (1 из 80).

Следующим анализируемым показателем является отношение количества наказаний, назначенных судами в виде административного приостановления деятельности объектов защиты к количеству рассмотренных в судах дел, направленных для приостановления деятельности объектов защиты. Средний показатель по России составил 91 %. Судами назначено 58 381 (в 2013 г. - 63 269) административных наказаний, в том числе 4 879 (АППГ - 6 5 87) в виде административного приостановления деятельности объектов, где существовала реальная угроза жизни и здоровью граждан. Прекращено в судах 9 652 административных дел.

Количество рассмотренных в судах административных дел, направленных на административное приостановление деятельности, в сравнении с 2013 годом снизилось на 23 % - с 7148 до 5336 в 2014 году. Направлено в суды, соответственно, на 25 % меньше дел, чем в 2013 году (2013 год - 8377, 2014 год - 6253). При этом, отношение количества дел об административных правонарушениях, возбужденных органами ГПН по ч. 5 ст. 20.4 КоАП РФ, прекращенных судами, к количеству направленных органами ГПН в суды дел данной категории составило по России 3 %. Необходимо отметить, что высокий процент принятия судами решений о приостановлении деятельности объектов надзора в большинстве субъектов Российской Федерации является показателем качественной подготовки материалов для направления в суд. По федеральным округам следующее распределение данных показателей (Рисунок 9).

Наибольшее количество административных дел, со 100 % принятых решений о приостановлении деятельности объекта зашиты, приходится на Кабардино-Балкарскую Республику (343 дел), Карачаево-Черкесскую Республику (71 дело), Республику Марий Эл (56). Ниже всего данный показатель в Республике Мордовии (15 % от 20 дел, рассмотренных в судах), Республике Хакасия (9 % от 11 дел), Новгородской области (8 % от 36 дел). Вместе с тем в Калужской, Орловской, Рязанской, Тамбовской областях, в Республиках Алтай и Бурятия дела на приостановку в суды не направлялись вообще.

Количество наказаний, назначенных судами в виде административного приостановления деятельности объектов защиты, в расчете на 1 инспектора ГПН по России - 0,33 по федеральным округам данные приведены на рисунке 1 О.

Наибольшее количество административных дел, по которым в судах принято решение об административном приостановлении деятельности в расчете на одного инспектора, приходится на Республику Ингушетия (11,2), Республику Дагестан (10,3), Кабардино-Балкарскую Республику (5,3).

Рисунок 9

Исполнение, в расчете на одного инспектора ГПН, постановлений о назначении административных наказаний в виде штрафа, с учетом работы органов ФГПН, по региональным центрам представлено на Рисунке 11.

Рисунок 11

В среднем по России в расчете на одного инспектора ГПН исполнено 13 постановлений о назначении административного наказания в виде штрафа с учетом работы ФССП, т. е. 84 о/о от назначенных. Лучшими в данном направлении деятельности стали Республика Саха (Якутия) (24 постановления на 1 инспектора), Республика Татарстан (Татарстан) (23), Амурская область (21). Наиболее низкие показатели в Ханты-Мансийский автономный округ - Югра (3,3 постановления) Челябинская область (3,2), Курганская область (1,3). В целом по России наблюдается тенденция к увеличению доли лиц, добровольно оплативших законно наложенный штраф, поскольку, при увеличении размеров штрафов в 2011 году до 2() раз эти лица рискуют быть оштрафованными еще и в двукратном размере от не плаченного штрафа по статье 20.25 КоАП РФ.

Анализ административной практики органов ГПН за 2014 год показал, что должностные лица в большинстве случаев правильно определяют нормативную правовую базу, подлежащую применению к рассматриваемым отношениям, учитывают правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации и разъяснения Пленумов Верховного и Высшего Арбитражного Судов Российской

Федерации. Всего в 2014 году назначено 230 933 административных наказания судами и должностными лицами органов ГПН, а отменено при обжаловании в судах или при обжаловании вышестоящим должностным лица м 16 952 административных дела т. е. 7,3 'от рассмотренных дел. что говорит о повышении качества материалов дел об административных правонарушениях, собирании надлежащей доказательной базы и обоснованности решений, выносимых органами ГПН.

Вместе с тем, рассматривая такой показатель работы как отмена вынесенных инспекторами государственного пожарного надзора постановлений судами и вышестоящими должностными лицами, наблюдается следующая закономерность - в субъектах Российской Федерации, в которых чаще отменялись постановления в судах много отмененных и при обжаловании в вышестоящие органы ГПН (Рисунки 12, 13). Так, в Челябинской области судами отменено 203 постановления, вышестоящими должностными лицами - 359, в Самарской области 101 и 45 соответственно, в Москве 71 и 154.

В 2014 году прокурорами внесено 113 представлений об устранении нарушений, связанных с осуществлением административно-правовой деятельности органами государственного пожарного надзора (Рисунок 14). При этом максимальное количество представлений приходится на г. Москву (19), Оренбургскую область (6), Кировскую область (5), Республику Татарстан (5), г. Санкт-Петербург (5) и Приморский край (5).

Рисунок 13

Анализируя применение административного законодательства органами ГПН, нельзя обойти вниманием вопрос объективности и обоснованности принимаемых решений о возбуждении административного дела и качества подготавливаемых инспекторским составом материалов. Качество осуществления административно-правовой деятельности во многих регионах требует существенного улучшения. В ходе проведенных сотрудниками Департамента надзорной деятельности и профилактической работы проверок деятельности органов государственного пожарного надзора региональных центров и субъектов Российской Федерации применения административного законодательства выявлены характерные недостатки при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях:

слабое осуществление контроля за принятием мер по направленным в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представлениям об устранении причин и условий, способствовавших совершению правонарушений;

отсутствие сведений об ознакомлении привлекаемых к административной ответственности лиц с результатами экспертиз в рамках административного расследования;

отсутствие в постановлениях о привлечении к административной ответственности отметок об их исполнении;

отсутствие в протоколах сведений о документах, подтверждающих личные данные, правовом статусе и полномочиях лиц (участников производства по делу об административном правонарушении);

в нарушение требований ст. 26.1, ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ в протоколах и постановлениях отражается лишь информация о том, что личность лица установлена;

оформление постановления о назначении административного наказания с нарушением требований КоАП РФ (отсутствие: адреса органа государственного пожарного надзора; сведений о лице, в отношении которого рассмотрено дело; подписей лиц - участников производства; отметок о вручении (направлении) копии постановления);

допущение исправлений в делах об административных правонарушениях; отсутствие в делах определений об отказе в удовлетворении ходатайства в случае, поступления таковых при производстве по делу об административном правонарушении (ч. 2 ст. 24.4 КоАП РФ);

отсутствие в материалах дел, направляемых в суд, данных о том, что организация является юридическим лицом, а гражданин имеет статус индивидуального предпринимателя или должностного лица, в то время как в протоколе об административном правонарушении указывалось на совершение правонарушения именно юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем или должностным лицом;

отсутствие в материалах дел, направляемых в суд, данных о том, на каком основании лицо, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, владеет и пользуется зданием (помещением), в связи с чем в судах возникали затруднения при выяснении вопроса о вине данного лица в совершении административного правонарушения;

при указании в протоколе об административном правонарушении на повторное совершение однородного правонарушения в материалах дел отсутствуют доказательства, подтверждающие данное обстоятельство;

отсутствие в протоколах об административных правонарушениях, составленных в отношении юридических лиц подписей представителя юридического лица, записей об отказе подписания протокола, отметок о составлении протокола в отсутствие надлежаще извещенного законного представителя юридического лица (ч. 5 ст. 28.2 КоАП РФ);

протоколы об осмотре помещений, принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю, не подписываются понятыми (часть 6 статьи 27.8 КоАП РФ);

в протоколах о временном запрете деятельности не указывается время фактического применения этой меры обеспечения производства по делу (ч. 3 ст. 27.16 КоАП РФ);

отсутствие в определениях о передаче дела на рассмотрение судье, и в материалах самих дел сведений, указывающих на конкретные нарушения требований пожарной безопасности создающие угрозу жизни или здоровью людей, а также каким образом эти нарушения могут привести к травмированию или гибели людей;

нарушение порядка извещения лица о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении (отсутствует отметка об извещении лица о дне рассмотрения дела, при этом дело рассмотрено в отсутствие неявившегося представителя юридического лица).