Земля в водоохранных зонах
С 1 января 2007 года вступил в силу новый Водный кодекс РФ (далее - ВК), содержащий новые правила об установлении водоохранных зон, ограничениях их использования и застройки.
Согласно статье 65 (часть 1) ВК водоохранная зона - это территории, примыкающие к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира. Статьей 1 (пункт 4) Градостроительного кодекса РФ водоохранные зоны также отнесены к зонам с особыми условиями использования территорий.
Из определения водоохранной зоны и других положений законодательства следуют важные выводы.
Во-первых, водоохранные зоны статьей 14 Федерального закона (ФЗ) "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" исключены из состава земель водного фонда. Поэтому на них могут быть образованы земельные участки любых категорий (целевых назначений) земель, а значит, не только водоохранного назначения. При этом земельный участок может располагаться частично в пределах, а частично за пределами водоохранной зоны, и регистрироваться в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП) как имеющий обременение - водоохранную зону. Земельный участок может межеваться теперь по береговой линии, но использоваться с учетом предусмотренных нормативными актами обременений. Например, часть земельного участка сельскохозяйственного назначения, находящаяся в пределах прибрежной защитной полосы водоохранной зоны, не должна распахиваться.
Во-вторых, водоохранная зона имеется не у всех водных объектов. В соответствии со статьей 65 ВК не установлена водоохранная зона озер и водохранилищ с акваторией менее 0,5 кв. км., не имеющих особо ценного рыбохозяйственного назначения; прудов и обводненных карьеров; ледников, снежников, родников, гейзеров, болот и озер внутри болот; рек и их частей, помещенных в закрытые коллекторы. Соответственно вблизи них не действуют положения законодательства о водоохранных зонах, за исключением режима береговой полосы для некоторых из них. В связи с признанием ВК возможности нахождения в частной собственности только отдельных прудов (прудов-копаней) и обводненных карьеров и отказом от установления их водоохранных зон частные лица, желающие получить в собственность водный объект и, соответственно, его береговую полосу, в том числе для последующей застройки, заинтересованы в принятии уполномоченными органами решений, например, о признании того или иного водоема именно прудом или обводненным карьером (а не озером и не водохранилищем), а также в "переименовании" озера или водохранилища в пруд или обводненный карьер, в том числе в связи с проведением работ по благоустройству водного объекта. При наличии подобных оснований либо при неизвестности происхождения - природного или искусственного - благоустроенного водного объекта такие решения могут быть приняты органами государственной власти субъектов РФ в порядке нормотворчества по предмету совместного ведения РФ и ее субъектов, поскольку на федеральном уровне такие нормативные положения отсутствуют.
В-третьих, граница водоохранной зоны зависит от границы (береговой линии, "кромки воды") водного объекта. Новый ВК, в отличие от прежнего, не рассматривает берега (береговую полосу) как часть водного объекта, поэтому его границей является береговая линия, от которой и должна отмеряться водоохранная зона. При наличии набережной водоохранная зона должна определяться "рулеткой" от парапета набережной. Учитывая, что для многих частей водных объектов береговая линия четко не установлена, в некоторых случаях может быть целесообразно для точного установления ширины водоохранной зоны на данном участке земли строительство набережной в порядке проведения работ по изменению берега водного объекта, для чего потребуется получить решение о предоставлении водного объекта в пользование (пункт 7 части 2 статьи 11 ВК).
При отсутствии набережной граница рек, ручьев, озер, каналов определяется "по среднемноголетнему уровню вод в период, когда они не покрыты льдом" (пункт 2 части 4 статьи 5 ВК), что предполагает многолетние наблюдения за уровнем вод в водном объекте (такие данные должны быть включены в государственный водный реестр) и установление (при отсутствии данных) границы водного объекта с учетом разлива вод в паводкоопасный период (не по линии максимального разлива, а с учетом "среднемноголетнего разлива"). Это означает периодическое затопление территории, которая летом или осенью была "далеко от воды". Однако периодически затапливаемые (заливные, пойменные) земли за пределами отмеряемой от среднемноголетнего уровня вод водоохранный зоны в нее не включаются.
В еще большей степени риск затопления (и построек на ней) есть около моря, берег которого не оборудован набережной, поскольку береговая линия моря определяется "по линии максимального отлива" (пункт 1 части 4 статьи 5 ВК). При этом не имеет значения, что максимальный отлив мог произойти много лет назад и с тех пор уровень моря повышался. Это значит, что на отдельных участках моря прилегающая территория может регулярно, а кое-где и полностью скрываться под водой: ведь море может разливаться шире 500-метрой ширины водоохранной зоны, если ее отмерять от линии максимального отлива. На таких участках море, по сути, не имеет сухопутной водоохранной зоны.
В связи с этим, а также исходя из того, что ведение государственного водного реестра в настоящее время только начинается (Постановление Правительства РФ от 01.01.01 года N 253 предписывало МПР РФ утвердить правила внесения сведений в него до 1 июня 2007 года), сведения о точном прохождении береговой линии водного объекта на конкретном участке в некоторых случаях отсутствуют и не могут быть установлены без определенных процедур, на практике рекомендуется формировать (при фактической возможности) и получать земельные участки подальше от водных объектов. Вместе с тем если вода водного объекта на данном участке длительное время имеет постоянный уровень и это не нуждается в доказательствах, то установление ширины его водоохранной зоны не требует разработки каких-либо проектов: ВК это не предусмотрено.
В-четвертых, водоохранная зона - тех водных объектов, где она установлена надлежащим образом, - неоднородна и имеет условные "пояса": береговую полосу, прибрежную защитную полосу и часть водоохранной зоны, находящуюся за пределами прибрежной защитной полосы. Чем ближе "пояс" водоохранной зоны к воде, тем более жесткий режим использования он имеет.
Водоохранная зона имеется также и на островах, в том числе искусственных (на насыпных территориях). В зависимости от размеров острова он также имеет соответствующие "пояса" водоохранной зоны. Например, если остров - вытянутой формы и его ширина не превышает 40 метров, то весь остров имеет правовой режим "первого пояса" - береговой полосы.
В соответствии со статьей 6 ВК береговая полоса - это полоса земли вдоль береговой линии (границы) водного объекта. Она признана за всеми водными объектами, кроме болот, ледников, снежников, родников, гейзеров, рек в закрытых коллекторах, а также прудов и обводненных карьеров, находящихся в частной собственности. Ширина береговой полосы 20 метров, за исключением рек и ручьев протяженностью от истока до устья не более 10 км., а также каналов независимо от их назначения и протяженности - для них 5 метров.
Береговая полоса - тех водных объектов, где она установлена - является общедоступной, как и сам водный объект, что означает право каждого пребывать на любой ее части, а следовательно, требовать от других освобождения береговой полосы. Но эта норма в некоторых случаях не может быть исполнена, поскольку несовместима с такими целями водопользования, как строительство гидротехнических сооружений, проведение взрывных работ по изменению берега водного объекта и др. В связи с этим в решении о предоставлении водного объекта в пользование или в договоре водопользования рекомендуется на основании статьи 41 ВК указывать на право водопользователя устанавливать ограничение общедоступности водного объекта и его береговой полосы. Полное же занятие береговой полосы всего водного объекта приводит к прекращению общедоступности и его акватории.
Дополнительные ограничения использования береговых полос установлены статьей 10 Кодекса внутреннего водного транспорта РФ в отношении судоходных водных объектов (например, запрет установки огней, направленных в сторону судовых ходов). Исчерпывающий перечень внутренних водных путей РФ утвержден Распоряжением Правительства РФ от 01.01.01 года N 1800-р.
Прибрежная защитная полоса находится "внутри" водоохранной зоны (часть 2 статьи 65 ВК) и также отмеряется от береговой линии. Но прибрежная защитная полоса никогда не совпадает с береговой полосой и не бывает меньше нее: она всегда шире.
Ширина прибрежной защитной полосы в населенных пунктах при наличии набережной совпадает с парапетом набережной, а при отсутствии набережной и за границей населенных пунктов (даже если там есть набережная) определяется от береговой линии в зависимости, как правило, от уклона берега: 30 метров - для берега с обратным или нулевым уклоном, 40 метров - для уклона до 3 градусов и 50 метров - для уклона более 3 градусов. Она должна проецироваться "по горизонтали", быть "продолжением уровня воды на сушу", а не по линии уклона берега. При определении границы прибрежной защитной полосы "не по горизонтали" она может оказаться всего в нескольких метрах от береговой линии (чем круче берег, тем ближе к воде).
Неясность градуса уклона берега на конкретном нужном участке означает необходимость проектирования границы прибрежной защитной полосы. Но в тех случаях, где градус уклона берега сомнений не вызывает, такие исследования не требуются, обязывание проводить их ВК не предусмотрено, а значит, незаконно.
Не по уклону берега ширина прибрежной защитной полосы определяется для расположенных в границах болот сточных и проточных озер и соответствующих водотоков, для рек и ручьев протяженностью менее 10 км. - для них она всегда 50 метров, а также для озера или водохранилтища, имеющего особо ценное рыбохозяйственное значение - для них всегда 200 метров. Причем для этих же озер и водохранилищ статья 65 ВК предусматривает водоохранную зону всего 50 метров, что является ошибкой: прибрежная защитная полоса не может быть шире водоохранной зоны, поэтому ширина всей водоохранной зоны таких водных объектов совпадает с прибрежной защитной полосой и составляет 200 метров.
Следует отметить, что статья 65 ВК в качестве водных объектов, имеющих особо ценное рыбохозяйственное значение и, соответственно, более широкую водоохранную зону, рассматривает лишь озера и водохранилища. Ранее к ним относились и иные водные объекты (реки, моря), включенные в Перечень рек, их притоков и других водоемов, являющийся местами нереста лососевых и осетровых рыб, утвержденный Постановлением Совета Министров РСФСР от 01.01.01 года N 554 (с последующими дополнениями). Оно действует до сих пор и запрещает "производить заготовку леса на расстоянии менее одного километра от берега, а в районах расположения заводов и хозяйств по разведению лососевых и осетровых рыб - на расстоянии менее трех километров", но теперь только в отношении указанных в нем озер и водохранилищ. Для "возвращения" рек и морей (их частей) могущими (и должными) иметь статус водных объектов особо ценного рыбохозяйственного значения, необходимо соответствующее изменение ВК и (или) ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", который предписывает Правительству РФ установить порядок образования рыбоохранных зон и рыбохозяйственных заповедных зон, что за более чем два года это так и не было сделано.
Ширина водоохранной зоны в целом при наличии набережной (в том числе за границами населенных пунктов) устанавливается от парапета набережной, при ее отсутствии - от береговой линии водного объекта и составляет:
1) Для рек и ручьев протяженностью до 10 км., а также для радиуса водоохранной зоны для истока рек или ручьев независимо от их протяженности - 50 м.; для рек и ручьев протяженностью от 10 до 50 км. - 100 м., для рек и ручьев любой протяженности свыше 50 км. - 200 м. При этом для реки или ручья протяженностью менее 10 км. водоохранная зона совпадает с прибрежной защитной полосой, то есть ширина их прибрежных защитных полос не зависит от уклона берегов. Попутно заметим, что тем самым статья 65 ВК допускает существование ручьев протяженностью свыше 50 км.
Истоком реки является место, с которого появляется постоянное течение в русле. Обычно истоком реки является родник, болото, озеро или ледник.
Протяженность реки определяется по протяженности ее русла, которое может быть весьма извилистым. Чем более извислисто русло, тем меньше воды реки занимают на земле "в длину по прямой линии", сохраняя в то же время свою значительную протяженность. Например, "прямой канал" может значительно уступать по протяженности извилистой реки.
В протяженность реки включается и та ее часть, которая протекает по государственной границе РФ либо за ее пределами. Ширина реки (ручья) для определения ширины водоохранной зоны не имеет значения.
2) Для озер и водохранилищ - 50 м., а для имеющих особо ценное рыбохозяйственное значение - 200 м.
3) Для морей - 500 м.
4) Для магистральных и межхозяйственных каналов ширина водоохранной зоны совпадает с полосами отвода таких каналов.
Как видно, во всех случаях ширина водоохранных зон, как и прибрежных защитных и береговых полос ВК, указана точно, что, во-первых, означает, что все они должны точно повторять контур береговой линии на соответствующем расстоянии от водного объекта, и, во-вторых, не допускает какие-либо "вилки" размеров ("от: до: м."). Этим ВК существенно отличается от ранее действовавших правил установления водоохранных зон.
В отличие от прежнего Водного кодекса РФ (1995 г.) в действующем с 1 января 2007 года ВК не предусмотрено принятие (сохранение) постановления Правительства о водоохранных зонах. Во исполнение прежнего Водного кодекса было принято Постановление Правительства РФ от 01.01.01 года N 1404 "Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах". Формально оно не отменено до сих пор, но действовать не может, поскольку содержит о водоохранных зонах правила, противоречащие ВК, имеющем большую юридическую силу. Соответственно не могут действовать и положения о водоохранных зонах и прибрежных защитных полосах, которые допускалось утверждать органам исполнительной власти субъектов РФ. В связи с этим полностью оправданно, например, принятие Постановления Правительства Кировской области от 01.01.01 года, которым в связи с вступлением в силу нового ВК отменены постановления Губернатора области от 01.01.01 "Об установлении границ затопляемых территорий и водоохранных зон по р. Вятка на участке от г. Слободского до пос. Мурыгино", Правительства области от 6 января 2004 "Об утверждении перечня минимальных размеров водоохранных зон рек на территории Кировской области" и от 01.01.01 года "Об утверждении проекта водоохранной зоны Омутнинского водохранилища в границах г. Омутнинска (участок от водосброса до ул. Карла Либкнехта)". Подобные акты после 1 января 2007 года были приняты и в некоторых других субъектах РФ.
Размеры водоохранных зон и правила их установления по ВК и Постановлению Правительства РФ от 01.01.01 года N 1404 "Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах" различаются весьма существенно:
1) Постановление Правительства ширину водоохранной зоны моря устанавливало от линии максимального прилива. ВК (часть 4 статьи 5 и часть 8 статьи 65) установил ее от уровня максимального отлива.
2) Постановление Правительства устанавливало водоохранные зоны рек протяженностью от их истока до 10 километров - 50 метров, от 10 до 50 километров - 100 метров, от 50 до 100 километров - 200 метров, от 100 до 200 километров - 300 метров; от 200 до 500 километров - 400 метров; от 500 и более километров - 500 метров. Статья 65 (часть 4) ВК ограничивает водоохранную зону реки свыше 50 километров независимо от ее протяженности 200 метров. Другими словами, водоохранная зона крупнейших рек сокращена в два с половиной раза (с 500 до 200 метров). Тем самым сделана попытка узаконить застройку водоохранных зон в пределах от 200 до 500 метров от воды.
Если, например, в крупную реку впадает малая река, то определение границ водоохранных зон каждой из них у места впадания с точностью до метра вряд ли возможно. При наличии сомнений в том, к водоохранной зоне какой из слияющихся рек относится (или не относится) земля, приоритет необходимо отдавать более широкой водоохранной зоне исходя из принципа приоритета охраны водных объектов перед их использованием (пункт 2 статьи 3 ВК).
3) Постановление Правительства минимальную ширину водоохранных зон озер и водохранилищ при площади акватории до 2 кв. км. устанавливало в 300 м., от 2 кв. км. и более - 500 мв. Статья 65 ВК водоохранную зону водохранилищ и озер с акваторией менее 0,5 километров вообще не установила (возможно, с целью их "переименования" в пруды и передачи в частную собственность), а водоохранную зону других озер и водохранилищ определила в размере 50 м., то есть сократила ее в 10 раз (с 500 до 50 метров).
4) Постановление Правительства устанавливало ширину прибрежных защитных полос в зависимости от вида угодий, прилегающих к водному объекту, и для пашни, лесов и кустарников при крутизне склонов прилегающих территорий более 3 градусов определяло их от 55 м. до 100 м. Точные размеры в указанных пределах должны были утверждаться органами исполнительной власти субъектов РФ. Статья 65 (часть 11) ВК установила ширину прибрежной защитной полосы максимум в 50 метров (кроме озер и водохранилищ, имеющих особо ценное рыбохозяйственное значение), то есть сократила ее в два раза, не предоставив субъектам РФ полномочия по их уточнению, что не учитывает местные климатические условия, состояние различных водных объектов, а также особенности сооружений, расположенных на водных объектов.
5) Постановление Правительства ширину прибрежных защитных полос для водных объектов, имеющих ценное рыбохозяйственное значение, устанавливало в размере 100 метров. Статья 65 (часть 13) ВК повысила его до 200 метров независимо от уклона прилегающих земель.
Как видно, за исключением повышения со 100 м. до 200 м. ширины прибрежной защитной полосы, а с ней и водоохранной зоны озер и водохранилищ, имеющих особо ценное рыбохозяйственное значение, произошло существенное сокращение размеров водоохранных зон.
Граница водоохранной зоны со стороны суши "автоматически", без чьих-либо последующих решений изменяется с изменением береговой линии водного объекта, что может произойти как в силу природных явлений, так и в результате проведения работ по изменению дна и берегов водного объекта, допускаемых пунктом 7 части 2 статьи 11 ВК. Для проведения таких работ предварительно потребуется получение решения о предоставлении части водного объекта в пользование в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 01.01.01 года N 844 и Приказом МПР РФ от 01.01.01 года N 56. Проведение таких работ имеет смысл для "отодвигания" границы водоохранной зоны со стороны суши так, чтобы объект, который в соответствии с нормативными актами не может находиться в водоохранной зоне, оказался за ее пределами.
Следует отметить, что перечень объектов и видов деятельности, запрещенных в водоохранных зонах, статьей 65 ВК сокращен по сравнению с прежним нормативным регулированием. Теперь в водоохранных зонах запрещены лишь использование сточных вод для удобрения почв; размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления, радиоактивных, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ; осуществление авиационных мер по борьбе с вредителями и болезнями растений, а также движение и стоянка транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам и стоянкам на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие, а в пределах прибрежных защитных полос - также распашка земель, размещение отвалов размываемых грунтов, выпас сельскохозяйственных животных и организация для них летних лагерей и ванн (купочных ванн).
Кроме того, если в водоохранной зоне находится лес, то на использование и охрану лесов распространяются положения лесного законодательства (статья 63 ВК). В соответствии со статьей 104 нового Лесного кодекса РФ, действующего, как и новый ВК, с 1 января 2007 года, в лесах, расположенных в водоохранных зонах, запрещаются сплошные рубки лесных насаждений и использование токсических химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях.
Запрет сплошных рубок в лесах водоохранных зон вынуждает, по сути, получать (проектировать) лесные участки на них в размере большем, чем это необходимо, например, по ранее утвержденным нормам отвода земель для строительства и эксплуатации того или иного объекта. Размер лесного участка должен быть таким, чтобы оставшаяся не вырубленной часть деревьев и кустарников соответствовала критерию выборочной рубки по количеству (качеству) несрубленных насаждений. Особенности использования и охраны лесов в водоохранных зонах, осуществления рубок, критерии разграничения сплошных и выборочных рубок предстоит утвердить Министерству природных ресурсов РФ.
Как видно, ВК существенно ослабил требования к охране водных объектов и расширил возможности использования водоохранных зон, в том числе теми лицами, которые нарушали требования действовавшего ранее законодательства. Если действовавшие ранее правила не способствовали надлежащей охране водных объектов (чтобы в этом убедиться, достаточно пройти по берегу практически любого из них), то новые правила будут способствовать еще большему загрязнению и присвоению (обычно в связи с застройкой) земли в водоохранных зонах.
По сути, предусмотрев частью 16 статьи 65 ВК в водоохранных зонах проектирование, размещение, строительство, реконструкцию, ввод в эксплуатацию новых и эксплуатацию любых ранее существовавших объектов (в том числе на месте сожженных, затопленных или разрушенных) при одном условии - оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды - государство разрешило в водоохранных зонах любые виды деятельности и строительства, кроме прямо запрещенных другими положениями законодательства. Отныне в сократившихся по размерам водоохранных зонах не запрещены, а значит, допускаются, - при соблюдении указанного условия, - в частности, такие виды деятельности, как строительство жилых домов (в том числе многоквартирных) и добыча полезных ископаемых.
Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что эта "либерализация" не затрагивает правовой режим 20-метровой береговой полосы (части водоохранной зоны "у самой воды"), общедоступность любой части которой может быть ограничена только в соответствии с федеральными законами (например, для проведения безопасности работ на основании статьи 41 ВК). Согласно пункту 8 статьи 27 Земельного кодекса РФ, введенному Федеральным законом от 3 июня 2006 года N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации", "запрещается приватизация земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации". Кроме того, 13 июня 2007 года Советом Федерации одобрен Федеральный закон, который дополнил пункт 8 статьи 27 Земельного кодекса РФ словами ", а также земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры и которые относятся к территориям общего пользования". Согласно пункту 12 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ 12 "территории общего пользования - территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары)". Аналогичное положение содержится в пункте 12 статьи 85 Земельного кодекса РФ: "Земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации".
Таким образом, приватизация земельного участка, который частично (любой частью) находится на береговой полосе как разновидности общедоступной территории, запрещена. Для приватизации такой земли придется либо проводить раздел земельного участка (если это возможно) и приватизировать вновь образовавшийся участок за пределами береговой полосы, а земельный участок в пределах береговой полосы брать в аренду, либо провести работы по изменению береговой линии соответствующей части водного объекта, создав насыпную территорию (возможно, благоустроенную или с набережной), "убрав" тем самым границу береговой полосы с намечаемого к приватизации земельного участка.
Ограждение части общедоступной береговой полосы для деятельности и объектов исключительно частного назначения, не представляющей опасности для окружающих, даже если эта земля находится в аренде у конкретного лица, федеральными законами также не допускается. Однако такое ограждение возможно для полученного в установленном порядке земельного участка, находящегося (хотя бы частично) в пределах береговой полосы и используемого, например, для организации платного пляжа: в этом случае пляж и соответствующее водопользование общедоступны за плату, что соответствует принципу платности водопользования (пункт 14 статьи 3 ВК).
Для водных объектов, отнесенных к источникам питьевого водоснабжения, и их зон санитарной охраны (ЗСО) действуют ограничения использования, установленные в соответствии с ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", постановлениями Главного государственного санитарного врача РФ от 8 ноября 2001 года N 32 (для источников питьевого водоснабжения Москвы) и от 01.01.01 года N 10 (для источников питьевого водоснабжения других регионов России). К таким водным объектам, относятся, в частности, 70 водохранилищ, перечень которых утвержден Распоряжением Правительства РФ от 01.01.01 года N 1578-р.
Использование земли может быть дополнительно ограничено также вблизи водных объектов, отнесенных в установленном порядке к особо охраняемым на основании статьи 66 ВК. На такие водные объекты станут распространяться ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и Положения о них. Например, Постановлением Правительства Республики Тыва от 01.01.01 года N 294 утверждены режимы особой охраны 15 объектов (в основном озер), объявленных памятниками природы.
Законны ли объекты, построенные в водоохранной зоне до введения в действие нового ВК, то есть до 1 января 2007 года? Универсальный ответ на этот вопрос дать невозможно. Все зависит от того, когда, как, где, кто и что строил.
Прежде всего необходимо отметить, что комментируемый ВК введен в действие только с 1 января 2007 года. Поэтому все содержащиеся в нем положения могут применяться только с указанной даты. Лишь с 1 января 2007 года законно можно начать новое строительство в водоохранной зоне, но с соблюдением правил нового законодательства. В частности, необходимо соблюдать Постановление Правительства РФ от 5 марта 2007 года N 145 "О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий".
Отсутствие в статье 65 ВК запрета на размещение в водоохранных зонах построенных ранее объектов не означает автоматическое узаконивание всех их после 1 января 2007 года. Если в нарушение действовавших норм в водоохранной зоне был построен объект, то подлежат применению положения статьи 222 Гражданского кодекса о самовольной постройке.
В соответствии со статьей 222 ГК самовольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил. Лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности. Оно не вправе распоряжаться постройкой - продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки.
Самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет. Исключение составляют случаи, когда право собственности на самовольную постройку признано судом за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении или постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, где осуществлена постройка. Но право собственности на самовольную постройку не может быть признано за указанным лицом, если сохранение постройки нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц (например, общедоступность береговой полосы) либо создает угрозу жизни и здоровью граждан (например, загрязняет водный объект).
Следует отметить, что статья 222 ГК была изменена ФЗ от 01.01.01 года N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества", больше известным как "закон о дачной амнистии". Данный ФЗ вступил в силу с 1 сентября 2006 года. Он исключил из статьи 222 ГК абзац, устанавливавший, что "право собственности на самовольную постройку может быть признано судом за лицом, осуществившим постройку на не принадлежащем ему земельном участке, при условии, что данный участок будет в установленном порядке предоставлен этому лицу под возведенную постройку". Тем самым суды были лишены полномочия признавать право собственности на постройки в водоохранных зонах за лицами, застроившими не предоставленные им в установленном порядке земли. Данный ФЗ не вносил каких-либо изменений ни в действовавший в то время прежний Водный кодекс РФ, ни в уже принятый и официально опубликованный новый ВК.
Законность использования земли в водоохранных зонах, в том числе в прибрежных защитных полосах и на береговых полосах, возникшего ранее, должна оцениваться исходя из актов, действовавших ранее. Статья 112 прежнего Водного кодекса РФ допускала предоставление земельных участков в водоохранных зонах "в порядке, установленном земельным законодательством, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда". В связи с этим попытки оправдания предоставления земельных участков в водоохранных зонах без согласования уполномоченного федерального органа "согласованием", например, органа местного самоуправления, являются несостоятельными: если определенный вопрос решен федеральным законом, то противоречащие ему решения нижестоящих органов и должностных лиц недействительны.
Иски о правах на земельные участки и иную недвижимость предъявляются в суд по месту нахождения этих объектов (статья 30 Гражданского процессуального кодекса РФ). В соответствии с ФЗ от 01.01.01 года N 109-ФЗ если земельный участок (в том числе в водоохранной зоне) был получен по сделке, то срок исковой давности по требованиям о применении последствий недействительности ничтожной сделки составляет 3 года (до принятия указанного ФЗ было 10 лет), причем течение этого срока начинается не со дня государственной регистрации сделки в ЕГРП, а со дня начала исполнения сделки (подписания договора), включая сделки, исполнение которых началось до вступления указанного ФЗ в силу (до 25 июля 2005 года). Истечение указанного срока означает, по сути, бесперспективность искового заявления в суд. Однако если земельный участок в водоохранной зоне был получен (предоставлен) и застроен не по сделке (например, по решению местной администрации), либо вообще не предоставлялся (не межевался и не ставился на кадастровый учет), либо построенный объект загрязняет, засоряет либо истощает водный объект, то иск в суд о сносе постройки в водоохранной зоне может быть предъявлен независимо от срока, определяемого в соответствии с ФЗ от 01.01.01 года N 109-ФЗ.
Возможна ли приватизация предоставлявшегося ранее в установленном порядке земельного участка, находящегося хотя бы частично в пределах водоохранной зоны? На вопрос о том, имеет ли право гражданин - собственник строения (жилого дома) на бесплатную передачу в собственность земельного участка, находящегося в постоянном бессрочном пользовании, если земельный участок расположен в водоохранной зоне или прибрежной защитной полосе водного объекта, в том случае, если правомерное пользование земельным участком или находящимся на земельном участке строением возникло у гражданина до введения в действие Водного кодекса РФ 1995 года, Верховный Суд РФ ответил, что "действующее законодательство не устанавливает ограничений для передачи в собственность земельных участков только на том основании, что они расположены в водоохранной зоне или прибрежной защитной полосе водного объекта. Следовательно, если у гражданина возникло правомерное пользование земельным участком, который расположен в водоохранной зоне или прибрежной защитной полосе водного объекта, или находящимся на данном земельном участке строением, то он имеет право приобрести этот земельный участок в собственность с согласия соответствующего федерального органа исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда" ("Ответы на вопросы о практике применения судами Кодекса РФ об административных правонарушениях, жилищного и земельного законодательства, иных федеральных законов", утвержденные Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 01.01.01 года).
Такой ответ Верховный Суд РФ дал во время действия прежнего Водного кодекса РФ. С 1 января 2007 года в связи с вступлением в силу нового ВК такое согласие получать не требуется (не предусмотрено).
Вопреки этому разъяснению арбитражные суды иногда принимают решения противоположного характера. Отказывая в приватизации земельных участков в водоохранных зонах, они ссылаются на положения пункта 8 статьи 28 ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", согласно которому отчуждению в соответствии с ним не подлежат земельные участки водоохранного назначения. Подобные отказы представляются незаконными и могут оспорены, поскольку согласно статье 3 (пункт 1 и подпункты 1 и 2 пункта 2) ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" данный ФЗ распространяется на отношения, возникающие при приватизации только государственного и муниципального (не частного) имущества и не действует при приватизации природных ресурсов и земли, за исключением отчуждения земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, в том числе имущественные комплексы (находящиеся в государственной или муниципальной собственности).
В связи с этим положения пункта 8 статьи 28 ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" означают не запрет приватизации земельных участков в водоохранных зонах, а отказ законодателя от распространения на их приватизацию положений данного ФЗ, поскольку эта приватизация должна проводиться в соответствии с иными ФЗ, принятыми ранее - Земельным кодексом РФ и ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации". Согласно абзацу второму пункта 1 статьи 36 Земельного кодекса РФ "исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков имеют граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений в порядке и на условиях, которые установлены настоящим Кодексом, федеральными законами". Более того, практически для всех организаций, за исключением государственных и муниципальных учреждений, казенных предприятий, органов государственной власти и органов местного самоуправления, это право фактически является обязанностью, исполнить которую нужно до 1 января 2008 года (абзац первый пункта 2 статьи 3 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации)", если этот срок не будет продлен другим ФЗ.
Решение суда о признании права собственности на самовольную постройку в водоохранной зоне является основанием государственной регистрации права собственности на эту постройку. Только с момента государственной регистрации в установленном порядке возникают права на недвижимость и появляется юридическая возможность совершения с ней каких-либо законных сделок.
