Правовое обеспечение взаимодействия органов публичной власти и их должностных лиц в Российской Федерации

Глава 6

Правовое обеспечение взаимодействия органов публичной власти и их должностных лиц в Российской Федерации

§1. Правовое обеспечение взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц.

§2. Правовое обеспечение взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц.

§3. Правовое обеспечение взаимодействия в системе органов государственного и муниципального управления.

§1. Правовое обеспечение взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц

Правовые основы взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц закреплены в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 01.01.2001 г. .

Так, в соответствии с конституционным принципом разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляют свои полномочия самостоятельно.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации взаимодействуют в установленных законом формах в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта Российской Федерации и в интересах его населения.

Такое взаимодействие проявляется как минимум в четырех основных аспектах:

При формировании законодательства субъекта РФ, При участии парламента субъекта РФ в формировании и работе органов исполнительной власти субъекта РФ, В рамках системы сдержек и противовесов, При разрешении споров между парламентом субъекта РФ и главой субъекта РФ.

Правовые акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации направляются в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в сроки, установленные конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе обратиться к высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) или в органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в их акты либо об их отмене, а также вправе обжаловать указанные акты в судебном порядке или в установленном порядке обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации указанных нормативных правовых актов.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вправе обратиться в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации либо об их отмене, а также вправе обжаловать указанные постановления в судебном порядке.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации направляет высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) планы законопроектной работы и проекты законов субъекта Российской Федерации.

На заседаниях законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и его органов вправе присутствовать с правом совещательного голоса руководители органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации или лица, уполномоченные указанными руководителями.

На заседаниях органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации вправе присутствовать депутаты либо по поручению законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или его председателя работники аппарата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может принимать участие в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом. Формы такого участия устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации, а в отношении руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти также федеральным законом.

Глава субъекта РФ вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий парламента субъекта РФ в случаях, установленных региональным законодательством.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе выразить недоверие руководителям органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в назначении которых на должность он принимал участие, если иное не предусмотрено конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Принятие решения о недоверии указанным руководителям влечет немедленное освобождение их от должности или иные последствия, установленные конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации.

Споры между законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации по вопросам осуществления их полномочий разрешаются в соответствии с согласительными процедурами, предусмотренными Конституцией Российской Федерации, конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации, либо в судебном порядке.

§2. Правовое обеспечение взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц

Правовое обеспечение взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц имеет в своей основе разграничение предметов ведения и полномочий между федеральной властью и субъектами РФ. В то же время ряд механизмов такого взаимодействия исходит, в первую очередь, из соображений государственной безопасности и необходимости обеспечения целостности и стабильности общества и государства.

Так, отдельные полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации могут быть временно возложены на федеральные органы государственной власти или должностных лиц, назначаемых федеральными органами государственной власти, в следующих случаях:

Если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией органы государственной власти субъекта РФ отсутствуют и не могут быть сформированы, полномочия субъектов РФ передаются федеральным властям Президентом РФ по согласованию с Советом Федерации РФ; Если возникшая вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта РФ просроченная задолженность субъекта РФ по исполнению долговых или бюджетных обязательств превышает 30 процентов собственного годового дохода бюджета субъекта РФ – передача полномочий осуществляется Верховным Судом РФ по ходатайству Правительства РФ; Если при реализации полномочий, осуществляемых за счет предоставления субвенций из федерального бюджета, исполнительным органом субъекта РФ допускается нарушение Конституции РФ, федерального закона, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ и если такое нарушение установлено соответствующим судом – передача полномочий осуществляется Правительством РФ.

Ключевую роль в обеспечении взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц играет Президент РФ.

Так, Президент РФ вправе применить к высшему должностному лицу субъекта РФ следующие меры воздействия:

Президент РФ вправе по мотивированному представлению Генерального прокурора РФ временно отстранить высшее должностное лицо субъекта РФ от исполнения обязанностей в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления. Президент РФ вправе приостановить действие акта высшего должностного лица субъекта РФ, а также действие акта органа исполнительной власти субъекта РФ в случае противоречия этого акта Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Президент РФ выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта РФ в случае:

издания высшим должностным лицом субъекта РФ нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда; уклонения высшего должностного лица субъекта РФ в течение двух месяцев со дня издания указа Президента РФ о приостановлении действия соответствующего нормативного акта от отмены или от внесения в приостановленный акт изменений, если в течение этого срока высшее должностное лицо РФ не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора.

Если в течение месяца со дня вынесения Президентом РФ предупреждения высшему должностному лицу субъекта РФ указанное лицо не приняло мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения, Президент РФ отрешает высшее должностное лицо субъекта РФ от должности.

Взаимодействуя с законодательными (представительными) органами субъекта РФ, Президент РФ вправе обращаться к ним с представлением о приведении в соответствие с Конституцией РФ, федеральными законами любого нормативного правового акта законодательного органа субъекта РФ. В случае возникновения разногласий по этому вопросу Президент РФ использует согласительные процедуры для их разрешения. В случае недостижения согласованного решения Президент РФ вправе передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

В установленных законом случаях Президент РФ может реализовать свое право на роспуск парламента субъекта РФ.

Специфическим политико-правовым инструментом, обеспечивающим взаимодействие федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, является институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Полномочный представитель назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ, непосредственно подчиняется Президенту РФ и подотчетен ему.

Полномочный представитель принимает участие в работе органов государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления своего федерального округа, при этом он имеет право беспрепятственного доступа в любые организации, находящиеся в пределах соответствующего федерального округа.

Основными задачами полномочного представителя являются:

организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ, координация деятельности органов различного уровня и организаций общественного и политического характера; организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти; обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента РФ; представление Президенту РФ регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений. Организация по поручению Президента РФ согласительных процедур, согласования проектов федеральных правовых актов, затрагивающих интересы федерального округа или субъектов РФ, входящих в его состав, внесение предложений о приостановлении действия нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъекта РФ.

Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти вместе с их территориальными органами реализуют взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов РФ по следующим основным направлениям: (а) координационная деятельность, (б) контрольная деятельность.

Координационная деятельность Правительства РФ выражается в том, что (а) в пределах своих полномочий Правительство РФ упорядочивает деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ для обеспечения сочетания интересов федерального центра и субъектов РФ по вопросам совместного ведения; (б) Правительство РФ рассматривает предложения законодательных или исполнительных органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения и сообщает этим органам о результатах рассмотрения внесенных предложений; (в) Правительство РФ направляет в законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ проекты своих решений по предметам совместного ведения и учитывает их предложения по таким проектам.

Контрольная деятельность Правительства РФ (а) осуществляется в отношении территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, а также в отношении органов исполнительно власти субъектов РФ по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и по вопросам совместного ведения; (б) обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов РФ и способствует их взаимодействию; (в) способствует разрешению споров и разногласий между федеральными и региональными органами исполнительной власти путем создания согласительных комиссий; (г) предполагает внесение президенту РФ предложений о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия федеральному законодательству и международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Постановление Правительства РФ от 01.01.2001 г. № 000 «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» устанавливает что такое взаимодействие осуществляется по следующим вопросам: обеспечение конституционных прав граждан, социально-экономическое развитие субъектов РФ, совместное выполнение органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ управленческих задач, реализация органами исполнительной власти субъектов РФ части полномочий федеральных органов исполнительной власти в случаях, установленных законом и соглашениями между федеральными и региональными органами государственной власти, управление федеральным государственным имуществом, иные вопросы, требующие учета мнения как федеральных, так и региональных органов исполнительной власти.

Взаимодействие палат Федерального Собрания РФ и органов государственной власти субъектов РФ проявляется в следующем:

в участии органов государственной власти субъектов РФ в рассмотрении Государственной Думой РФ проектов федеральных законов по вопросам совместного ведения, в направлении представителей от законодательного (представительного)органа субъекта РФ в Совет Федерации РФ в качестве его членов, в сотрудничестве Совета Федерации РФ с законодательным органом субъекта РФ при решении вопроса об изменении границ субъекта РФ.

В целом следует отметить, что взаимодействие  федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ осуществляется исключительно в установленных законом формах, что обеспечивает соблюдение Конституции РФ в части разграничения предметов ведения и полномочий между федеральной и региональной властью при одновременном обеспечении стабильности, целостности общества и государства и государственной безопасности.

§3. Правовое обеспечение взаимодействия в системе органов государственного и муниципального управления

Согласно нормам статьи 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Эта норма не означает отсутствия каких-либо связей между двумя управленческими системами. Структурное их обособление не означает обособления функционального.

Органы местного самоуправления имеют самостоятельность лишь в пределах, предоставленных им полномочий, они существуют и функционируют в системе общегосударственных властных отношений и в определенных случаях могут наделяться отдельными государственным полномочиями.

Основу взаимодействия органов государственного и муниципального управления составляет государственная поддержка местного самоуправления, реализуемая в следующих основных формах:

издание органами государственной власти правовых актов по вопросам организации и деятельности органов местного самоуправления, осуществление органами государственной власти контроля за соблюдением конституционных основ местного самоуправления и его основных прав, информационное обеспечение органов местного самоуправления и оказание им методической поддержки, рассмотрение органами государственной власти и их должностными лицам обращений органов и должностных лиц местного самоуправления и принятие мер по их удовлетворению, участие органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления в установленных законом случаях, утверждение и реализация органами государственной власти программ поддержки местного самоуправления, оказание органами государственной власти помощи органам местного самоуправления в вопросах подготовки кадров, оказания материальной и финансовой помощи, предоставления в пользование государственного имущества, и другие меры.

Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным изначально к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий. Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:

вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями; перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий; способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты; перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня; порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий; порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль; условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Закон субъекта Российской Федерации, предусматривающий наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти субъекта Российской Федерации, также должен содержать положения, определяющие:

права и обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), связанные с осуществлением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий Российской Федерации, аналогичные правам и обязанностям федеральных органов исполнительной власти, предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов Российской Федерации, и связанным с осуществлением переданных полномочий, в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам; права и обязанности органов местного самоуправления, связанные с осуществлением переданных им государственных полномочий Российской Федерации, аналогичные правам и обязанностям высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов Российской Федерации, и связанным с осуществлением переданных полномочий, в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам.

Органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий. В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.

Как показывает практика взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, наиболее часто последние передают органам местного самоуправления следующие полномочия: полномочия в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния, лицензирование продажи алкогольной продукции, лицензирования образовательной деятельности, полномочия в сфере медико-социальной экспертизы, полномочия по определению порядка пользования отдельными природными ресурсами и т. д.

В структуре самой системы органов местного самоуправление взаимодействие осуществляется по следующим основным направлениям:

совместная работа органов местного самоуправления по подготовке и принятию актов муниципального правотворчества. реализация принципа подотчетности главы местной администрации представительному органу местного самоуправления, реализация принципа подотчетности руководителей структурных подразделений местной администрации представительному органы местного самоуправления, реализация принципа совместного определения структуры местной администрации главой местной администрации и представительным органом местного самоуправления.

Глава муниципального образования подотчетен населению и представительному органу местного самоуправления. В своем ежегодном отчете представительному органу местного самоуправления он описывает результаты своей деятельности, результаты деятельности и местной администрации, результаты деятельности всех подведомственных ему органов местного самоуправления, результаты решения вопросов, поставленных перед ним представительным органом местного самоуправления.

Представительный орган муниципального образования в соответствии вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку являются:

1) противоправные решения, действия (бездействие) главы муниципального образования;

2) неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных законом, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации;

3) неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд;

4) несоблюдение ограничений и запретов и неисполнение обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 01.01.01 года «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами.

Таким образом, взаимодействие внутри системы органов местного самоуправления в целом характеризуется приоритетом представительного органа местного самоуправления над иными органами местного самоуправления.

Вопросы для самоконтроля и участия в дискуссии:

Охарактеризуйте основные правовые механизмы взаимодействия исполнительной и законодательной власти субъекта РФ. Сравните основные правовые механизмы взаимодействия исполнительной и законодательной власти в РФ на федеральном и на региональном уровнях. Охарактеризуйте основные правовые механизмы взаимодействия Президента РФ и органов государственной власти субъектов РФ. Охарактеризуйте основные правовые механизмы взаимодействия Федерального Собрания РФ и органов государственной власти субъектов РФ. Охарактеризуйте основные правовые механизмы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Охарактеризуйте основные правовые механизмы взаимодействия органов местного самоуправления.