Практическое моделирование ГЧП

Практическое моделирование ГЧП

Развитие  организационно-экономических механизмов ГЧП в финансировании ОУ и управлении их имуществом является важнейшей задачей развития взаимодействия государства и частного сектора в сфере образования.

Основные направления совершенствования механизмов:

Внедрение форм и методов, которое не требует изменения законодательства. На практике могут быть использованы: контрактный, институциональный, общественного взаимодействия, а также не влекущий за собой возникновения гражданско-правовых обязательств. Внедрение перспективных форм и методов и механизмов, которые еще не получили распространения в том числе в связи с отсутствием законодательных норм Формирование и развитие механизма эндаумент-фондов как перспективной модели Создание системы регулирования и мониторинга ГЧП в сфере образования

В мировой практике распространены различные типы и формы взаимодействия государственного и частного капитала. Ряд из них,  которые соответствуют нашему законодательству и хозяйственной практике, нашли применение в России. 1

Типы ГЧП, применяемые в мировой практике и используемые в России

№	Принятое название (англ.)	Расшифровка	Содержание
1.	BOT Build/Operate/Trasfer	Построить –Управлять-Передать	Концессионный механизм: создание, право пользования (без права собственности) в течение срока соглашения и передача в государственную (муниципальную) собственность
2.	BTO Build/ Trasfer/ Operate	Построить-Передать-Управлять	Строительство и передача объекта в собственность государства (муниципалитета) сразу после завершения строительства. Частный партнер обслуживает объект в течение срока действия соглашения, а государственный (муниципальный) возмещает затраты регулярными платежами (контракт жизненного цикла)
3.	BOO Build/ Own/ Operate	Построить –Владеть-Управлять	Аналогично BTO (Построить, владеть, управлять), но по истечении срока соглашения объект остается в собственности частного партнера

На практике типы взаимодействия государства и частного бизнеса реализуются в конкретных формах:

Контракты на обслуживание Контракты на управление Договор об аренде Контракты на строительство эксплуатацию передачу (СЭП) и их разновидности Концессии

Основные формы ГЧП, применяемых в России 2

Форма ГЧП	Собственность на активы	Эксплуатация и обслуживание	Капитальные вложения	Риск	Срок (годы)	Вид договора
Контракт На обслуживание	Г	Г и Ч	Г	Г	1-2	Контракт на обслуживание
Контракт на управление	Г	Ч	Г	Г	3-5	Контракт на управление
Договор об аренде	Г	Ч	Г	Коллек- тивный	8-15	Договор об аренде
СЭП (англ. BOT) Построить-передать-управлять	Ч и Г	Ч	Ч	Ч	20-30	Контракт на СЭП (англ. BOT)
Концессия	Г	Ч	Ч	Ч	25-30	Договор о концессии

Примечание: Г-государственная (муниципальная); Ч - частная

В России применяемые  формы  ГЧП подразделяются на несколько  групп в зависимости от  различий в юридическом оформлении отношений в рамках партнерства с учетом российской специфики.

Контрактная форма - без образования юридического лица (механизмы ГЧП контрактной формы в сфере образования оформляются, как правило, соответствующими гражданско-правовыми договорами – подряда, дарения, безвозмездного пользования имуществом) реализуется в следующих юридических отношениях:

.

Договор простого товарищества с закреплением существенных условий договора прав и обязанностей участников ГЧП Концессионное соглашение, по которому объекты сферы образования могут быть переданы от концедента концессионеру для строительства нового или модернизации существующего имущества Иной договор в соответствии с действующим гражданским законодательством, в соответствии с которым стороны объединяют свои усилия для достижения конкретного проекта в сфере образования Договор аренды Договор подряда Договор займа или кредита Договор страхования Договор доверительного управления имуществом – передача в доверительное управление имущество, находящееся в собственности государственного ОУ, профессиональному управляющему Договор поручения Договор комиссии Договор агентирования Инвестиционный договор Заключение соглашения о сотрудничестве либо подписание протокола о намерениях по осуществлению совместных действий в сфере профессионального образования (без наступления гражданско-правовых обязательств)

Среди механизмов контрактной формы существует практика взаимодействия государственных и муниципальных ОУ и субъектов частного сектора по следующим направлениям: 3

Совместные проекты с ОУ  по проведению исследований и опытных разработок, создание исследовательского центра, центров научно-технического творчества молодежи Поддержка и модернизация  инфраструктуры в рамках проектов - поддержка материально-технической базы, проведение реставрационных и ремонтно-восстановительных работ Строительство новых объектов имущества для ОУ путем заключения инвестиционных контрактов с органами государственной власти Совместное финансирование ОУ государством и субъектами частного сектора Грантовая и стипендиальная поддержка учащихся  и преподавателей Льготное  кредитование и образовательные кредиты Участие представителей субъектов частного сектора в разработке учебно-методического обеспечения, в образовательном процессе, руководство кафедрами Проведение конференций и семинаров, информационно-издательская деятельность Организация практики для студентов высших учебных заведений

Институциональная форма – с образованием нового юридического лица или новой институциональной конструкции 4

Создание коммерческой организации, в которой участники партнерства будут распределять доходы, риски и расходы, пропорционально принадлежащим им долям, в форме полного или коммандитного товарищества, акционерного общества, а также общества с ограниченной или дополнительной ответственностью Создание некоммерческой организации на основе взносов участников партнерства в форме фондов. Учреждений, некоммерческого партнерства или автономной некоммерческой организации Создание управляющей компании в целях обеспечения эффективного управления движимым и недвижимым имуществом в сфере образования с фиксацией приоритетных целей и задач, исходя  из интересов общества и государства Создание института общественного взаимодействия на основании решений органов государственного управления в форме экспертных советов, рабочих групп и др.

Практика реализации механизмов институциональной формы ограничивается  единичными примерами по следующим направлениям

Учреждение субъектами частного сектора благотворительных фондов (в форме некоммерческих организаций) Создание исследовательских центров в форме некоммерческих организаций Создание исследовательских центров и центров научно-технического творчества  в форме юридических лиц, в которых участвуют государственные ОУ (преимущественно высшей школы)  Открытие бизнес-школ, учредителями которых являются субъекты частного сектора – физические и юридические лица

Основным  организационно-экономическим механизмом ГЧП институциональной  формы является долевое участие ОУ в деятельности других организаций. В этих целях приобретаются  акции и /или доли в уставном капитале юридического лица – частного партнера.

Бюджетное учреждение может приобрести акции и/или доли в хозяйственном обществе. Эта деятельность признается предпринимательской (ст.47 Закона об образовании) источником ее осуществления являются собственные доходы ОУ, чтот не требует согласия учредителя. Указанное направление использования средств требует отражения в смете доходов и расходов бюджетного учреждения, утвержденной главным распорядителем бюджетных средств. Для АУ участие в хозяйственных обществах возможно только с согласия учредителя, даже если источником средств являются доходы учреждения от использования имущества (п.6 ст. 3 Закона об АУ).

Долевое участие в капитале юридического лица является одной из распространенных форм взаимодействия партнеров, позволяющих обеспечить максимальную защиту интересов обеих сторон, четкое распределение прав и обязанностей сторон, эффективный контроль использования финансовых ресурсов и мониторинг  результатов деятельности юридического лица для реализации целей партнерства. Данный механизм широко используется в отношениях между юридическими лицами-представителями частного сектора, однако не получил распространения в сфере образования, где главным участником выступает государство , а также ОУ.

Необходимо учитывать ряд особенностей участия ОУ в капитале юридических лиц, которые выражаются в:

Необходимости отражения доходов от долевого участия ОУ в капитале других юридических лиц в смете доходов и расходов, утверждаемой главным распорядителем бюджетных средств Соблюдении некоммерческих целей деятельности ОУ

Данная специфика, с одной стороны, ограничивает возможности ОУ по участию в крупномасштабных проектах, требующих четкости и прозрачности юридических и организационно-экономического оформления партнерских отношений, а с другой – уменьшает финансовую базу деятельности ГЧП в части возможности получения инвестиционного дохода от долевого участия.

К наиболее востребованным относятся механизмы ГЧП в области управления имуществом. Эффективное управление имуществом ОУ является приоритетным направлением государства и бизнеса  в сфере образования, основанного на долгосрочных партнерских отношениях ОУ и «уполномоченных компаний» - юридических лиц, выполняющих работы в различных областях деятельности ОУ. Данная форма позволяет решить комплекс проблем, связанных с недостаточным развитием материально-технической сферы образования. 5

Может выполняться в следующих формах:

Осуществление фактических и юридических действий с имуществом, закрепленным за ОУ в интересах ОУЦ на основе гражданско-правовых отношений (договора поручения или агентского договора) между ним и лицом, осуществляющим управление. Бюджетному учреждению предоставлено право распоряжаться имуществом только с согласия собственника (ст. 298 ГК РФ), но доя фактической реализации данного права требуется принятие нормативно-правового акта, регламентирующего порядок отчуждения  имущества в сфере образования. Статус бюджетного учреждения требует, чтобы все доходы учреждения были зачислены в доход соответствующих бюджетов (ст.42 Бюджетного кодекса РФ). АУ предоставлено право самостоятельно распоряжаться имуществом за исключение недвижимого имущества и особенно ценного имущества закрепленного за учредителем или приобретенного за счет его средств (п.2 ст.3 Закона об АУ) , а также самостоятельно распоряжаться доходами, полученными от использования имущества (п.8 и 9 ст.2 Закона об АУ). Эксплуатация и модернизация существующих объектов имущества на основе заключения долгосрочных договоров подряда Сдача объектов имущества в аренду, в том числе с наложением на арендатора дополнительных обязательств по предоставлению возможности учреждению использовать объекты аренды для целей, ради которых оно создано на основе договоров аренды или субаренды. Для бюджетного учреждения реализация механизма привлечения дополнительных средств в  счет использования имущества затруднена тем, что требуется получение согласия от  учредителя (если уполномоченная компания в рамках долгосрочного партнерства  организует субарендные отношения, занимается эксплуатацией и модернизацией  объектов имущества переданных в аренду). В случае АУ порядок значительно проще: согласие учредителя требуется только относительно недвижимого имущества и особо ценного имущества, закрепленного за учредителем или приобретенного за счет его средств. Вклад имущества, приобретенного за счет собственных доходов для осуществления партнерских отношений без целей получения дохода, будет использоваться для достижения стратегических в сфере образования по управлению содержательным компонентом образовательного процесса, учету требований бизнеса к качеству подготовки ОУ. Возможен для договора простого товарищества (п.2 ст. 1041 ГК РФ) только с согласия учредителя, поскольку имущество, вносимое учреждением и принадлежащее ему на праве оперативного управления, становится общим имуществом товарищей.

В ряду механизмов ГЧП существуют  не налагающие гражданско-правовых отношений. В первую очередь можно назвать соглашение о долгосрочном сотрудничестве, как наиболее гибкая форма для органа государственной власти или местного самоуправления и для ОУ, поскольку оно не подпадает под действие гражданского права. В рамках таких средне - и долгосрочных соглашений возможно подписание отдельных гражданско-правовых договоров по выполнению работ или оказанию услуг в рамках конкретных совместных проектов.

Может быть реализовано сотрудничество с учетом использования различных форм общественного взаимодействия в форме экспертных советов, общественных комитетов, что позволяет координировать деятельность государственных и муниципальных органов управления ОУ, юридических и физических лиц – представителей частного сектора экономики по построению ГЧП, а также выполняющих функции общественного контроля.

1  http://www. ppp-russia. ru/analitica/item-1.html

2  http://dic. academic. ru/dic. nsf/ruwiki/1190500;

http://www. regec. ru/articles/2013/vol3/5.pdf

3  См. например http://www. mirkin. ru/_docs/_partnerfin/analit_mat. pdf

4  См. например http://www. mirkin. ru/_docs/_partnerfin/analit_mat. pdf

5  См. например http://window. edu. ru/resource/217/66217/files/GCP. pdf