Толкование и разъяснение некоторых вопросов применения ст.37 Федерального Закона "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации.
1. "Статья 37. Захоронение отходов и других материалов и сброс вредных веществ во внутренних морских водах и в территориальном море."
1. В целях настоящего Федерального закона:
захоронение отходов и других материалов (далее - захоронение) - любое преднамеренное удаление отходов или других материалов с судов, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений, а также любое преднамеренное уничтожение судов и иных плавучих средств, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений. Захоронением не считается удаление отходов или других материалов, присущих или являющихся результатом нормальной эксплуатации судов, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений и не превышающих предельно допустимых концентраций вредных веществ и нормативов предельно допустимых вредных воздействий на морскую среду и природные ресурсы, кроме отходов или других материалов, транспортируемых судами, летательными аппаратами, установками и сооружениями, которые эксплуатируются в целях удаления таких материалов, или подвозимых к таким судам, летательным аппаратам, искусственным островам, установкам и сооружениям, а также кроме тех, что являются результатом обработки таких отходов или других материалов на таких судах, летательных аппаратах, искусственных островах, установках и сооружениях; помещение материалов для целей иных, чем их простое удаление, при условии, что это не противоречит целям настоящего Федерального закона и международным договорам Российской Федерации;
вредное вещество - вещество, которое при попадании в морскую среду способно создать опасность для здоровья людей, нанести ущерб живым ресурсам, морской флоре и фауне, ухудшить условия отдыха или помешать другим видам правомерного использования моря, а также вещество, подлежащее контролю в соответствии с международными договорами Российской Федерации; сброс вредных веществ или стоков, содержащих такие вещества (далее - сброс вредных веществ), - любой сброс с судов и иных плавучих средств (далее - суда), летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений, какими бы причинами он ни вызывался, включая любые утечку, удаление, разлив, протечку, откачку, выделение или опорожнение. Сброс вредных веществ не включает выброс вредных веществ, происходящий непосредственно вследствие разведки, разработки и связанных с ними процессов обработки в море минеральных ресурсов внутренних морских вод и территориального моря, а также сброс вредных веществ для проведения правомерных морских научных исследований в целях борьбы с загрязнением или контроля над ним.
2. Захоронение отходов и других материалов, а также сброс вредных веществ во внутренних морских водах и в территориальном море запрещаются.
Сама формулировка названия данной статьи ясно указывает на то, что статья относится только к объектам, размещенным в море, но не на берегу. Имеются в виду захоронение отходов и сброс вредных веществ во внутренних морских водах и в территориальном море, то есть объект, с которого производится сброс или захоронение, находится в море, а не на берегу. Если бы в законе подразумевались и береговые объекты, то название статьи было бы сформулировано следующим образом: "Захоронение отходов и других материалов и сброс вредных веществ во внутренние морские воды и в территориальное море." Это ясно указывает на то, что статья 37 не регулирует деятельность каких-либо объектов, размещенных на берегу, а целиком и полностью относится к объектам, временно или постоянно находящимся в море или над ним.
Вторым обстоятельством, указывающим на то, что ст.37 регламентирует захоронение и сброс вредных веществ именно с объектов, расположенных в море (во внутренних морских водах и территориальном море), а не на берегу, является характер объектов, перечисленных в статье, с которых запрещается (либо разрешается) сброс и захоронение - "суда и иные плавучие средства, летательные аппараты, искусственные острова, установки и сооружения". Приведенные в статье объекты перечислены через запятую и объединяются по одному принципу - принципу искусственной привнесенности постоянно или временно в морскую среду или воздушное пространство над ней. В законе приведен исчерпывающий перечень всех объектов, могущих находиться в морской среде или над ней постоянно или временно. Причем объекты разделены на движущиеся (суда и иные плавучие средства, летательные аппараты) или находящиеся в морской среде стационарно (искусственные острова, установки и сооружения).
На то, что объекты, перечисленные в ст. 37, находятся в море, указывает и содержание части 3 этой статьи - "Сброс вредных веществ не включает выброс вредных веществ, происходящий непосредственно вследствие разведки, разработки и связанных с ними процессов обработки в море минеральных
ресурсов внутренних морских вод и территориального моря, а также сброс
вредных веществ для проведения правомерных морских научных исследований в
целях борьбы с загрязнением или контроля над ним." Смысловой анализ текста этой части указывает на то, что все объекты, перечисленные в ней, действуют либо в морской среде, либо над ней. Указанная в части 3 деятельность всех этих объектов также связана с непосредственным пребыванием в море или над ним.
Таким образом, ст.37 Федерального Закона "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" (далее - Закон РФ "О … территориальном море …") регламентирует деятельность объектов, расположенных в морской среде или над ней. Кроме приведенного анализа конкретной статьи это обстоятельство вытекает из самого названия Закона.
Как название, так и содержание анализируемого закона прямо указывает, что он не может распространяться на объекты, расположенные на берегу, деятельность которых регламентируется другими правовыми актами.
Обоснованность приведенных доводов о действии положений статьи 37 только в отношении объектов, расположенных в море подтверждается и содержанием статьи 2 Конвенции по предотвращению загрязнения с судов 1973года (МАРПОЛ - 73). В этой статье раскрывается содержание основных понятий, употребляемых в конвенции. Так, в п.3 "а" статьи 2 четко и конкретно указаны объекты, с которых может производиться СБРОС в морскую среду отходов и других материалов, загрязняющих морскую среду:
"Сброс" по отношению к вредным веществам или стокам, содержащим такие вещества, означает любой сброс с судна, какими бы причинами он не вызывался, и включает любую утечку, удаление, разлив, протекание, откачку, выделение или опорожнение"
В соответствии со ст. 15 Конституции РФ (п.4): …Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора"
Учитывая это обстоятельство, даже в случае несоответствия ст.37 содержанию статьи 2 Конвенции МАРПОЛ - 73 в соответствие с требованием статьи 15 Конституции РФ в конкретной ситуации применению подлежала бы статья 2 Конвенции МАРПОЛ - 73. Однако содержание и смысл ст.37 Закона РФ "О … территориальном море…" и данные в ней понятия объектов, деятельность которых она регулирует, полностью совпадают с нормами международного права, приведенными в Конвенции МАРПОЛ - 73.
2. Отработанные буровые растворы, выбуренный шлам и полученные при очистке нефти пластовые воды (далее - отходы нефтедобычи) содержат нефтепродукты, тяжелые металлы и другие токсичные вещества, что безусловно свидетельствует о том, что они относятся к категории вредных веществ, загрязняющих морскую среду и оказывающих негативное воздействие на живые ресурсы, морскую флору и фауну.
В том случае, когда отходы нефтедобычи поступают с судов, искусственных островов, установок и сооружений в морскую среду, в ПРАВОВОМ СМЫСЛЕ этот процесс представляет собой "сброс вредных веществ" согласно части 3 статьи 37 Закона РФ "О … территориальном море…". Именно потому, что отходы нефтедобычи являются вредными веществами, к ним не применим термин "захоронение отходов или других материалов", используемый в части 1 пункта 1 статьи 37 Закона. Кроме того, термин "захоронение" не применим к случаю удаления в морскую среду отходов нефтедобычи и в соответствии с Конвенцией по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов (1972г.), поскольку термин "захоронение" в ней употребляется только в отношении затопления в море судов, самолетов, платформ или других искусственных сооружений, т. е. не материалов или каких-либо веществ, а технических объектов (Статья III, пункт 1 а), часть ii).
Пунктом 2 статьи 37 Закона РФ "О… территориальном море…" сброс вредных веществ, к которым безусловно относятся отходы нефтедобычи, во внутренних морских водах и территориальном море категорически запрещен.
Это требование закона, в соответствии с частью 3 статьи 37 не распространяется на "выброс вредных веществ, происходящий непосредственно вследствие разведки,
разработки и связанных с ними процессов обработки в море минеральных
ресурсов внутренних морских вод и территориального моря, а также сброс
вредных веществ для проведения правомерных морских научных исследований в
целях борьбы с загрязнением или контроля над ним".
Это положение статьи 37 регулирует ситуации, когда при эксплуатации судов, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений, производимой во внутренних морских водах и территориальном море в указанных целях, происходит поступление в воздух вредных веществ, что является именно "выбросом вредных веществ".
В российском законодательстве, регулирующем охрану воздушной среды от загрязнения вредными веществами, применяется исключительно термин "выброс":
а) Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды"
Статья 56. "Охрана озонового слоя Земли.
1. Охрана окружающей природной среды от экологически опасных изменений озонового слоя Земли обеспечивается:
…………….
установлением и соблюдением нормативов предельно допустимых выбросов вредных веществ, воздействующих на состояние климата и озонового слоя;
……………"
б) Федеральный Закон "Об охране атмосферного воздуха"
Статья 1. Основные понятия.
"В настоящем законе используются следующие основные понятия:
…………………
технический норматив выброса - норматив выброса вредного (загрязняющего) вещества в атмосферный воздух …;
предельно допустимый выброс - норматив предельно допустимого выброса вредного (загрязняющего) вещества в атмосферный воздух ….;
временно согласованный выброс - временный лимит выброса вредного (загрязняющего) вещества в атмосферный воздух…"
В международном законодательстве, обеспечивающем охрану воздушной среды, также применяется исключительно термин "выброс", например:
а) Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (1979г.)
Статья 3.
"В рамках настоящей Конвенции Договаривающиеся Стороны посредством обмена информацией, консультаций, научно-исследовательской деятельности и мониторинга разработают возможно скорее политику и стратегию в качестве средств борьбы с выбросами загрязнителей воздуха…"
Статья 4.
"Договаривающиеся стороны обмениваются информацией и рассматривают свою политику, научную деятельность и технические меры, направленные на борьбу, по мере возможности, с выбросами загрязнителей воздуха…"
(термин "выброс" используется и в других статьях данной Конвенции)
б) Приложение II к Венской Конвенции об охране озонового слоя (1985г.)
Пункт 3. "Научная информация. К ней относится информация:
………………….
b) данные о выбросах, необходимые для исследований;
…………………"
в) Заключительный Акт Монреальского протокола по веществам, разрушающим озоновый слой (1987г.)
1. Резолюция о Монреальском протоколе.
"Конференция,
приняв Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой,
………………
учитывая резолюцию Конференции полномочных представителей об охране озонового слоя, принятую в тот же день, которая настоятельно призывала в пункте 6 постановляющей части все государства и региональные организации по экономической интеграции до вступления в силу протокола регулировать свои выбросы ХФУ, в частности, в аэрозолях,…….."
г) Рамочная Конвенция Организации объединенных наций об изменении климата (1992г.)
Статья 1. Определения.
"Для целей настоящей Конвенции:
4. "Выбросы" означают эмиссию парниковых газов и/или их прекурсоров в атмосферу над конкретным районом и за конкретный период времени."
Вместе с тем, российское законодательство, регулирующее охрану водной среды, применительно к загрязнению и засорению водных объектов использует исключительно термин "сброс", например:
а) Водный Кодекс Российской Федерации
ОБЩАЯ ЧАСТЬ
Раздел I. Общие положения
Глава 1. Основные положения
Статья 1. Основные понятия
"…………………………..
загрязнение водных объектов - сброс или поступление иным способом в водные объекты, а также образование в них вредных веществ, которые ухудшают качество поверхностных и подземных вод, ограничивают использование либо негативно влияют на состояние дна и берегов водных объектов;
засорение водных объектов - сброс или поступление иным способом в водные объекты предметов или взвешенных частиц, ухудшающих состояние и затрудняющих использование водных объектов;"
б) Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды"
Статья 54. Охрана окружающей природной среды от производственных и бытовых отходов.
3. Запрещается сброс отходов и канализационных стоков в водоемы общего пользования, подземные водоносные горизонты.
Ряд международных соглашений, относящихся к охране морской среды от антропогенного воздействия, также применяет термин "сброс" как правомерное определение для поступления в морскую среду вредных веществ или стоков, содержащих такие вещества. В частности, это уже упоминавшиеся выше Конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов (1972г.) и
Конвенция МАРПОЛ - 73.
Приведенные выше примеры и ссылки на российское и международное законодательство убедительно свидетельствуют о том, что применение термина "выброс" может быть правомерным только относительно поступления вредных (загрязняющих) веществ в воздушную среду, но не в морскую. Для определения поступления вредных веществ в водные объекты должен применяться исключительно термин "сброс".
Таким образом, понятие "выброс вредных веществ", приведенное в части 3 статьи 37 Федерального Закона "О … территориальном море …" и исключенное из определения "сброс вредных веществ", применимо исключительно и только к воздушной среде. Сброс вредных веществ (к которым необходимо отнести отходы нефтедобычи - отработанные буровые растворы, выбуренный шлам и полученные при очистке нефти пластовые воды) в морскую среду, согласно пункту 2 статьи 37 Федерального Закона "О … территориальном море …" запрещен.
Правовой центр «Родник»
