Финансовый контроль как правовой институт: основные этапы развития
Правоведение, 2000.
- доктор юрид. наук, зав. кафедрой Российского института интеллектуальной собственности (Москва).
Общественные отношения, возникающие в сфере государственных (публичных) финансов, в частности финансового контроля, подлежат обязательному нормативно - правовому регулированию, предпочтительнее - на законодательном уровне. Поэтому необходимо устранить отдельные разночтения в терминологии, выявляющиеся при изучении научной литературы по финансовому контролю, а также установить соответствие между терминологией по государственному контролю, использовавшейся в правовых актах и научной литературе XIX - начала XX в., и современным понятийно - терминологическим аппаратом.
В дореволюционный период ни в законодательстве, ни в научной литературе понятие "финансовый контроль" не встречалось, однако широко употреблялся термин "государственный контроль", которым обозначалась процедура проверки исполнения решения, принятого каким-либо государственным органом, или наблюдения с целью проверки, а также само учреждение (государственный орган), ведающее такой проверкой. Во втором случае с целью различения двух понятий словосочетание "Государственный контроль" писалось с прописной буквы <*>.
--------------------------------
<*> Известный специалист в области финансового права XIX в., проф. Казанского университета так определял интересующее нас понятие: "Термин "государственный контроль" употребляется в двояком значении: а) в смысле учреждения или места, где производится ревизия (совет Государственного Контроля, Контрольные палаты); б) в значении ревизионного процесса или самой ревизии" (черк развития кассовых и контрольных учреждений в России за истекшее 25-летие // Счетоводство. 1889, N 17. С. 221). Аналогичные определения содержались в работах и других авторитетных исследователей того времени (см., напр.: контрольных учреждениях. СПб., 1865. С. 12; Энциклопедия военных и морских наук / Под ред. . Т. IV. Вып. 2. СПб., 1888. С. 352). В современном русском языке слово "контроль" сохранило многозначность. Так, в словаре выделяются три его значения: 1) проверка, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора; 2) система органов контроля; 3) лица, осуществляющие контроль, т. е. контролеры (Ожегов русского языка. 23 изд. М., 1990. С. 293).
Финансово - правовая наука XIX - начала XX в. рассматривала государственный контроль не как самостоятельный финансово - правовой институт, а в качестве одного из разделов учения о государственном бюджете, т. е., по существу, отождествляла понятия государственного и бюджетного контроля: "Учение о бюджете было бы неполным, если бы оно не было связано с учением о контроле. Самая ценность бюджетного права зависит от наличности более или менее совершенной постановки контроля при условии ответственности министров", - считал <*>. Очевидно, в период зарождения отечественной науки финансового права такой подход к определению государственного контроля объяснялся прежде всего недостаточным развитием товарно - денежных отношений в России. Среди источников государственных доходов основное место занимали домены и различные виды государственных регалий. Даже налоги взимались частично в натуральной форме. Само слово "финансы", пришедшее к нам из французского языка (les finances), означало все государственное достояние и состояние правительственного хозяйства <**>.
--------------------------------
<*> Вацуро по науке публичных финансов. Казань, 1908. С. 39.
<**> Подробнее о происхождении термина "финансы" см.: , Ялбулганов страницы финансового права России. Т. 1. У истоков финансового права. М., 1998. С. 6 - 7.
Вплоть до XVIII в. финансовая наука как самостоятельная отрасль знания развивалась только во Франции. В других странах зачатки финансовых знаний входили в состав так называемых камеральных наук, под которыми понималась совокупность сведений, необходимых для надлежащего успешного управления камеральными, т. е. государственными имуществами <*>. Предмет камеральной науки, или камералистики (Cameralia), состоял из двух основных частей: 1) экономии, под которой понималось изучение ряда хозяйственных и практических дисциплин (сельское хозяйство, горное дело, торговля и т. д.); 2) учения о государственном управлении, включавшего в себя науку полиции, которая изучала меры, направленные на поднятие общего благосостояния, и камералистику в собственном смысле слова, т. е. все то, что в настоящее время составляет предмет финансовой науки.
--------------------------------
<*> Камерой (от лат. camera - комната со сводами) в державе франков называлось помещение, в котором хранилось частное имущество главы государства. Впоследствии этим термином стали обозначать само учреждение (управление), заведовавшее государственным имуществом.
По мере укрепления в обществе товарно - денежных отношений происходит обособление предмета финансовой науки. Существенной особенностью генезиса финансово - правовой науки в России является то обстоятельство, что на протяжении всего периода ее становления отождествлялись понятия "финансы", "финансовая наука" ("наука о финансах") и "финансовое право". Господствовавшие в XIX - начале XX в. взгляды рельефно отражены в следующем высказывании одного из авторитетнейших специалистов в области финансового права, проф. Московского университета : "Финансовая наука принадлежит, с одной стороны, к циклу экономических наук, с другой - к наукам правовым; она является наукой (в переносном смысле) о хлебе насущном, о том, почему члены известного общественного союза имеют хлеб или не имеют его и в чем заключаются наилучшие способы добыть хлеб или нужные для хозяйства средства" <*>.
--------------------------------
<*> X. Финансы // Энциклопедический словарь. Т. XXXV-a. СПб.: Изд. и , 1902. С. 867.
В свою очередь академик утверждал: "Главное место в науках административных отводится наукам хозяйственным, среди которых и наука государственного хозяйства или, по установившейся терминологии, наука о финансах, или финансовое право" <*>. По его мнению, наука о финансах и финансовое право - близкие, но все же полностью не совпадающие отрасли знаний. Различие между ними он усматривал в том, что финансовая "наука есть учение об общественном хозяйстве, имеющее своею задачею изложение тех правил, которые должны быть соблюдены при добывании материальных средств, потребных для выполнения общественных целей...", тогда как финансовое "право - это совокупность законодательных постановлений о финансовом устройстве и финансовом управлении государства" <**>. Финансовое право, считает , изучает, как государство добывает в действительности свои материальные средства, а финансовая наука, на основании данных финансового права и законов народного хозяйства, вырабатывает общие правила о том, как государство должно добывать их.
--------------------------------
<*> Янж9. С. 1.
<**> Там же. С. 13.
Произошедшая во второй половине XIX в. дифференциация финансовой и финансово - правовой наук не освободила предмет финансового права от политико - экономической проблематики. "В науке финансового права правовой, политический и экономический элементы нераздельны, - писал профессор Ярославского Демидовского юридического лицея . - В ней анализ законов хозяйственных явлений и анализ правовых норм, определяющих государственно - хозяйственную сферу, идут рука об руку. Эта наука учит не только тому, что есть и почему оно происходит, но тому, что в этой области согласно с экономическими законами, со значением и целью государства и с понятием о правде и справедливости" <*>.
--------------------------------
<*> черк науки финансового права. Вып. 1. Введение. Ярославль, 1889. С. 6 - 7.
В целом в освещении вопросов контрольной деятельности государства дореволюционная наука финансового права характеризуется следующими основными особенностями.
1. Контроль за финансовым хозяйством представлял направление государственной деятельности, регулируемой совместно нормами государственного, административного и финансового (бюджетного) права.
2. Предметом финансово - контрольной деятельности выступало публичное хозяйство, т. е. хозяйство государства и "подчиненных ему общественных организмов, каковы провинции, земства, города и сельские общины" <*>. При этом в структуре публичного хозяйства выделялись элементы, существующие как в денежной, так и в натуральной форме. Таким образом, в XIX - начале XX в. государственный контроль за публичными финансами определялся как "деятельность государства по наблюдению за движением финансового хозяйства в согласовании его с указаниями бюджета" <**>, т. е. как контроль за движением денежных средств государства, а также за состоянием той части государственного хозяйства, которая существовала в натуральной форме.
--------------------------------
<*> Иловайский финансового права. 4 изд. Одесса, 1904, с. 2.
<**> Лебедев право. Т. I. СПб., 1889, с. 469.
Соответственно, государственный контроль за публичными финансами представлял более емкое понятие по сравнению с современным пониманием финансового контроля. Как известно, на современном этапе развития финансовой науки под финансами понимается совокупность общественных отношений в процессе создания и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств <*>. Иными словами, если ученые XIX - начала XX в. полагали, что финансы могут иметь как денежную, так и натуральную форму, то современное понимание финансов связано исключительно с денежной формой.
--------------------------------
<*> Большая Советская энциклопедия. 3 изд. Т. 27, М., 1977. С. 438.
3. Исследование финансового контроля дореволюционные ученые нередко подменяли изучением контрольно - ревизионной техники, иначе говоря, контроль понимался буквально как "поверка", ревизия и т. п. В этой связи уместно остановиться на рассмотрении этимологии самого слова "контроль". Проф. считал, что слово "контроль" произошло от французского contre-role, т. е. "ведение второго списка счетов для проверки одного другим, что и делается контролерами, ведущими свои записи параллельно с записями кассиров, причем, разумеется, приходо - расходные записи этих последних должны сходиться с записями контролеров" <*>. Аналогично проф. связывает происхождение слова "контроль" с техникой счетно - ревизионной деятельности. По его версии, "контроль" буквально означает "счет столбцов". Лица, считавшие столбцы, были первыми контролерами (controllers, "конт" - счет, "рол" - список, столбец). "В английском казначействе эпохи нормандских королей при проверке сумм, поступавших от сборщиков налогов и от управляющих королевскими имениями, существовал такой порядок: в одной комнате казначеи считали деньги на столе, разграфленном наподобие шахматной доски (почему до сих пор английское казначейство называется шахматницей - эксчекер), а в другой комнате подсчитывались итоги цифр на свитках или столбцах, доставленных сборщиком, в которых были сведения о поступлениях налогов или иных доходных статей. Если итог "счета столбцов" и итог счета денег совпадал, то счет объявлялся "очищенным" и сборщик - свободным от дальнейшей ответственности за деньги" <**>. Приведенные цитаты свидетельствуют, что государственный контроль возник первоначально именно как финансовый контроль.
--------------------------------
<*> Лебедев право. Т. I. С. 469.
<**> осударственный контроль в капиталистических странах (обзор законодательства) // Вестник государственного контроля. 1940, N 2. С. 48.
Одной из первых работ, которая вводила в научный оборот понятие "финансовый контроль", стала монография проф. "Финансовое право СССР", вышедшая в 1926 г. <*>. В ней, в частности, была предпринята попытка разграничить понятия государственного контроля, осуществлявшегося тогда Наркомрабкрином СССР, и собственно финансового контроля, возложенного на Финансово - контрольное управление Наркомфина СССР <**>.
--------------------------------
<*> Вышла в серии "Проблемы советского права" (под общей редакцией проф. ).
<**> Котляревский право СССР. Л., 1926. С. 143 - 146.
В 1930 - 1940-х годах активизировались научные дискуссии о предмете финансового права и месте финансового контроля в его системе. Итог этим теоретическим изысканиям подвела статья "К вопросу о предмете и системе советского финансового права", появление которой ознаменовало важный этап в развитии современного финансового права <1>. В ней развивала теоретические положения, которые содержались в статье "Предмет советского финансового права" <2>, в учебнике финансового права, изданном ВИЮН в 1940 году <3>, а также в тезисах "Система советского социалистического права" Института права Академии наук СССР" <4>.
--------------------------------
<1> К вопросу о предмете и системе советского финансового права // Вопросы советского административного и финансового права. М., 1952. С. 182 - 213.
<2> Ровинский советского финансового права // Сов. государство и право. 1940. N 3.
<3> Финансовое право: Учеб. для юрид. вузов. М., 1940. С. 3 - 4.
<4> Система советского социалистического права: Тезисы. М., 1941.
Особо следует отметить, что проф. отнесла финансовый контроль к институтам Общей части финансового права. Такой взгляд на место финансового контроля в системе финансового права стал общепризнанным. Лишь в учебнике "Финансовое право", подготовленном в середине 1960-х годов коллективом кафедры административного и финансового права МГУ, финансовый контроль был представлен как раздел Особенной части финансового права <*>. В свою очередь мы полагаем, что финансовый контроль является институтом Общей части, при этом в некоторых разделах Особенной части возможна конкретизация отдельных положений финансово - контрольной деятельности государства в соответствии с диверсификацией видов финансового контроля в зависимости от предмета контроля (налоговый, валютный контроль, контроль за исполнением бюджета, страховой надзор и т. д.).
--------------------------------
<*> Финансовое право: Учеб. / Под ред. и . М., 1967, с. 396 - 418.
В 1950 - 1980-х годах финансовый контроль стал предметом немногочисленных монографических и диссертационных исследований юристов и экономистов <*>. В них финансовый контроль уже больше не отождествляется с системой контролирующих органов, а рассматривается как самостоятельное направление финансовой деятельности государства. Так, по мнению , "финансовый контроль есть осуществляемая в общенародных интересах и регулируемая правовыми нормами деятельность государственных органов по проверке образования, распределения и расходования советских социалистических финансовых ресурсов в соответствии с директивами партии, государственным народнохозяйственным планом, имеющая своей целью не только обнаружить, но и предупредить недостатки в работе подконтрольных органов" <**>. В исследованиях этого периода преобладает идеологизированный подход к определению финансового контроля как правовой категории. , например, дает такое определение финансового контроля: "Финансовый контроль в СССР - это определяемая особенностями общественного строя и классовой природой социалистического государства, урегулированная правовыми нормами деятельность уполномоченных органов по проверке, правильности, законности и целесообразности мобилизации, распределения и использования фондов денежных средств в целях планомерного и эффективного развития народного хозяйства и неуклонного роста материального и культурного уровня жизни трудящихся" <***>.
--------------------------------
<*> См., напр.: Жданов в области финансов и кредита в СССР: Дисс. ...канд. юрид. наук. М., 1953; Ковалева основы финансового контроля в СССР: Дисс. ...канд. юрид. наук. М., 1975; Розенблюм регулирование государственного финансового контроля в СССР: Дисс. ...канд. юрид. наук. Л., 1953. - Среди работ экономистов выделим: Белобжецкий - хозяйственный контроль в управлении экономикой. М., 1976; 1) Теоретические проблемы сущности и организации финансового контроля в СССР: Дисс. на соискание ученой степени докт. экон. наук. Л., 1969; 2) Финансовый контроль в СССР. М., 1973; Данилевский контроль СССР и пути его совершенствования: Дисс. ...канд. экон. наук. М., 1989.
<**> Розенблюм регулирование государственного финансового контроля в СССР. С. 56.
<***> Ковалева основы финансового контроля в СССР. М., 1975, с. 29.
Начавшиеся во второй половине 1980-х годов коренные преобразования в экономической и политической областях ознаменовали новый этап в исследовании финансового контроля. Если раньше государственная социалистическая форма собственности была господствующей, хотя формально и не единственной, то ныне на конституционном уровне закреплен плюрализм и равенство различных форм собственности: "В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности" (п. 2 ст. 8 Конституции РФ). В соответствии с конституционными изменениями объектом финансового контроля становятся не только государственные финансы, но и частные финансы, а также финансы местного самоуправления.
Особо следует обратить внимание на наметившуюся в последнее время тенденцию употребления термина "финансовый контроль" применительно к правоотношениям частноправового характера. Так, в Федеральном законе "О лизинге" от 01.01.01 г. содержится ст. 38 "Право лизингодателя на финансовый контроль", в которой предусмотрено, что: 1) лизингодатель имеет право на финансовый контроль за деятельностью лизингополучателя в той ее части, которая относится к предмету лизинга, за формированием финансовых результатов деятельности лизингополучателя и выполнением лизингополучателем обязательств по договору лизинга; 2) цели и порядок такого финансового контроля предусматриваются договором лизинга.
Таким образом, современная законотворческая практика расширяет не только объект воздействия финансового контроля, но и состав субъектов, наделенных контрольными полномочиями. В соответствии с упомянутой ст. 38 Федерального закона "О лизинге" полномочиями по финансовому контролю наделяется лизингодатель - участник частноправовых отношений, а порядок финансового контроля устанавливается на договорной основе. Употребление термина "финансовый контроль" в подобных случаях представляется нам недопустимым, поскольку приводит к искажению самой сущности финансового контроля как категории публичного права. Такая терминологическая путаница происходит из-за порочной, на наш взгляд, практики автоматического перенесения в отечественное законодательство терминов и понятий, употребляемых на Западе. Не желая принизить значение заимствования передового зарубежного опыта, отметим все же, что неконтролируемая практика калькирования западных источников нарушает стройность отечественного понятийного аппарата, складывавшегося на протяжении нескольких веков <*>. В целях единообразного понимания законодательной терминологии в приведенном примере и иных подобных случаях следовало бы употреблять термин "контроль (наблюдение) за финансовыми результатами предпринимательской деятельности". Для избежания недопонимания рекомендуется, когда речь идет о финансово - контрольной деятельности уполномоченных государственных органов, использовать термин "государственный финансовый контроль".
--------------------------------
<*> Приведем лишь один пример. В 1998 г. в издательстве "Финансы и статистика" вышел перевод работы Д. Ирвина "Финансовый контроль" (Irvin D. Financial Control. London, 1991), в которой речь идет не о контроле за финансами со стороны специально уполномоченных государственных органов (как следует из названия книги), а о контроле за результатами финансовой деятельности фирмы. Она посвящена модному сегодня направлению финансового анализа - мониторингу финансовой деятельности в бизнесе и напрямую не связана с финансовым контролем.
В 1990-х годах проблематика, связанная с финансовым контролем, по-прежнему развивалась в рамках как финансовой ( <1>, <2>, <3> и др.), так и финансово - правовой науки ( <4>, <5>, <6>, <7> и др.).
--------------------------------
<1> Белуха финансово - хозяйственного контроля. М., 1991.
<2> Данилевский государственного финансового контроля и аудита в условиях перехода к рыночной экономике: Автореф. докт. дисс. М., 1993.
<3> Иткин производственно - финансовой деятельности в условиях перехода к рыночной экономике: Дисс... докт. экон. наук в форме научного доклада. М., 1992.
<4> Финансовое право: Учебник / Под ред. . М., 1996 (гл. 4).
<5> 1) Счетная палата Российской Федерации. М., 1998; 2) Счетная палата Российской Федерации (конституционно - правовой статус): Дисс. ...докт. юрид. наук. М., 1998.
<6> Финансовое право: Учебник / Под ред. . М., 1995 (гл. 5).
<7> 1) Бюджетно - финансовый контроль и аудит: Теория и практика применения в России. М., 1997 (в соавт. с ); 2) Правовое обеспечение деятельности контрольно - счетных органов субъектов Российской Федерации (проблемы и перспективы): Дисс. ...докт. юрид. наук. М., 1999.
Согласно определению проф. "под финансовым контролем следует понимать осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных органов, а в ряде случаев и негосударственных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово - хозяйственной деятельности и выявления новых резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности" <*>. К этой дефиниции, в целом отражающей сущность государственного финансового контроля, необходимо добавить, что финансово - контрольная деятельность нацелена на выявление всех факторов нарушений финансовой дисциплины, под которой следует понимать установленный финансовым законодательством порядок образования, распределения и использования денежных фондов Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления.
--------------------------------
<*> Финансовое право: Учеб. / Под ред. . С. 48.
Как справедливо отмечает проф. , основное содержание финансового контроля в отношениях, регулируемых финансовым правом, заключается в:
а) проверке выполнения гражданами и организациями финансовых обязательств перед государством и органами местного самоуправления;
б) проверке правильности использования государственными и муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями находящихся в их хозяйственном ведении или оперативном управлении денежных ресурсов (бюджетных и собственных средств, банковских ссуд, внебюджетных и других средств);
в) проверке соблюдения правил совершения финансовых операций, расчетов и хранения денежных средств предприятиями, организациями и учреждениями;
г) выявлении внутренних резервов возможностей повышения рентабельности хозяйства, более экономного и эффективного использования материальных и денежных средств;
д) устранении и предупреждении нарушений финансовой дисциплины <*>.
--------------------------------
<*> Финансовое право: Учеб. / Под ред. . С. 84.
Нельзя не согласиться, что сущность финансового контроля находит отражение в его задачах, важнейшей из которых является контроль за состоянием финансовых ресурсов, предполагающий проверку своевременности и полноты исполнения обязательств перед государственным бюджетом, операций по использованию централизованных и децентрализованных денежных фондов. В этом случае финансовый контроль призван обеспечить соблюдение действующего законодательства в области налогообложения, валютных операций, регулирования внешнеэкономической деятельности и др. Действенность контроля тесно связана с ответственностью за нарушение финансовой дисциплины, предусматривающей административные и материальные меры воздействия.
Финансовый контроль не следует сводить только к способу обеспечения законности в финансовой сфере. Он предполагает наличие обратных связей, выражающихся в активном содействии контроля более рациональному использованию финансовых ресурсов, в устранении препятствий оптимальному функционированию всех звеньев финансовой системы. Этим целям служат укрепление режима экономного использования денежных средств и материальных ценностей на предприятиях, в учреждениях и организациях, а также совершенствование системы бухгалтерского учета и отчетности.
Финансовый контроль выступает формой реализации контрольной функции финансов, т. е. присущего финансам свойства служить средством контроля за производством, распределением и использованием совокупного общественного продукта и национального дохода. Иными словами, контрольная функция финансов является объективной основой финансового контроля, содействующей сбалансированности между потребностью в финансах и наличием финансовых ресурсов.
При этом необходимым условием функционирования финансового контроля является четкая правовая регламентация всех аспектов контрольной деятельности: определение ее границ, методов и форм.
