Оценка эффективности развития электронного правительства: международные индексы и российский опыт
, НП ПРИОР Северо-Запад, Санкт-Петербург
Задача создания комплексной системы индикаторов измерения качества государственного управления, уровня коррупции и различных аспектов информационно-коммуникационных технологий и методологии их практического применения начала формулироваться в конце 1990-х гг. К настоящему времени уже имеется существенный практический опыт и методический потенциал организации мониторинга и межстрановых сопоставлений. В этой связи можно привести ряд методик, иллюстрирующих международный опыт:
– интегральный показатель государственного управления (Governance Research Indicator Country Snapshot - GRICS)
– индекс восприятия коррупции (Transparency International);
– индекс готовности стран мира к использованию электронного правительства (Департамент экономического и социального развития ООН);
– систему индикаторов для измерения уровня развития электронного правительства в странах Европейского Союза (компания Capgemini).
В докладе представлены две методики, обеспечивающие межстрановые сопоставления в сфере электронного правительства и обозначен российский опыт подобных исследований.
На наш взгляд исследование международных индексов является важным компонентом при разработке методик мониторинга качества государственного управления и развития электронного правительства в России. Следует отметить также, что вопросы о том, какое место занимает Россия в глобальных рейтингах все чаще начинают звучать с самых высоких трибун.1 Это в значительной степени связано с том, что данные позиции обозначены в качестве индикаторов выполнения Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации.
Индекс ООН готовности стран к электронному правительству
Оценка уровня готовности стран мира к использованию электронного правительства осуществляется в рамках деятельности Департамента экономического и социального развития ООН, ежегодно публикующего отчеты, представляющие потенциал и возможности развития этих технологий в 191 стране мира.
Индекс готовности электронного правительства (E-Government Readiness Index) отражает характеристики доступа к электронному правительству, главным образом технологическую инфраструктуру и образовательный уровень, чтобы представить, как страна использует возможности ИКТ для национального, экономического, социального и культурного развития. Этот индекс позволяет сравнивать состояние и анализировать тенденции, существующие в пределах стран и регионов, а также между ними. Подчеркивается, что E-Government Индекс готовности к электронному правительству составляется из трех исходных индексов (подындексов) — подындекс развития правительственных веб-сайтов (Web Measure Index), телекоммуникационной инфраструктуры (Telecommunication Infrastructure Index) и человеческого капитала (Human Capital Index). Если проанализировать показатели, которые включены в эти подъиндексы, то видно, что собственно к электронному правительству имеет отношение лишь один - Web Measure Index – в рамках которого анализируется степень развития правительственных веб-сайтов. Причем в связи с невозможностью осуществления оценки всех правительственных сайтов (сайтов министерств и агентств) во всех государствах, участвующих в индексе, было решено ограничиться шестью ресурсами: сайт правительства и сайты пяти министерств или агентств – здравоохранения, образования, социального обеспечения, труда и занятости, финансов. Два других подындекса образуются на основе официальной государственной статистики в сфере телекоммуникаций (по данным Международного союза электросвязи) и образования (UNDP и UNESCO).
Лидерами в данном индексе традиционно являются США (первое место в индексах 2004 и 2005 гг., в индексе 2008 года переместились на четвертое место), Дания (устойчивое второе место в трех последних индексах), Швеция (первое место в индексе 2008 года, третье в 2005 и четвертое в 2004). Россия имеет традиционно низкие значения, однако до 2005 г. наблюдался постепенный рост места России в этом рейтинге — с 58 места в индексе 2003 году, до 52 в 2004 г. и 50 места в 2005 г. Публикация индекса в 2008 году показала, что Россия заняла всего 60-е место по уровню готовности к развитию электронного правительства.
Такое резкое снижение позиции на фоне и так очень значительного отставания России от рейтинга ведущих стран мира в данном индексе требует отдельных комментариев и пояснений.
Во-первых, гипотеза, что реальный уровень инфраструктурной готовности к развитию электронного правительства в России в 2007 году (индекс 2008 года строился на основе данных 2007 г.) реально снизился по сравнению с 2002 годом вызывает сомнение, т. к. несмотря на все трудности и проблемы с реализацией программы «Электронная Россия», за пять лет практически вдвое увеличилось количество пользователей Интернета, еще большими темпами развивалась мобильная связь.
Во-вторых, также сомнительно, что уровень человеческого капитала в России (в индексе учитываются всего два показателя: уровень грамотности взрослого населения и охват обучением детей и молодежи) также либо резко снизился, либо успехи других стран превысили образовательный уровень в нашей стране.
В-третьих, по уровню веб-присутствия органов власти в указанный период (2002 - 2007 гг.) в России наблюдался явный прогресс, который зафиксирован несколькими независимыми исследованиями. В этом вопросе естественно есть существенные проблемы, которые связаны с недостаточным уровнем интерактивности и не значительным количеством электронных правительственных услуг, оказываемых населению и бизнесу. Однако стоит обратить внимание, что данный индекс фиксирует только «готовность» стран к развитию электронного правительства, а не уровень развития электронных правительственных услуг.
Более подробный анализ показывает, что основной причиной снижения оценки России в индексе 2008 г. явился подындекс развития правительственных веб-сайтов (Web Measure Index), значение которого резко упало и стало даже меньше, чем в индексе 2004 года. Осуществить независимую перепроверку результатов этого исследования не представляется возможным, т. к. в итоговом отчете не представлены данные о том, какие конкретно оценки получили сайты российских министерств. В итоговом отчете опубликованы лишь суммарные оценки Web Measure Index, которые получили российские сайты (88 % - начальное присутствие; 66 % - продвинутое; 23 % - интерактивное и по 4 % за транзакционное и сетевое развитие). Возникает также комплекс вопросов, которые будут актуальны в перспективе, в частности, как будет осуществляться оценка по данному подындексу после запуска в России системы порталов государственных услуг, которую предполагается развивать параллельно с правительственными сайтами. Будет весьма странно, если эксперты ООН будут оценивать степень интерактивности российского правительства только путем обследования веб-ресурсов министерств, где представлена лишь текущая организационная информация, а не специализированных порталов, чьей функцией и является оказание электронных услуг населению и бизнесу.
Однако имеется возможность соотнесения данных по развитию телекоммуникационной инфраструктуры России, представленные в индексе, с данными официальной статистики Минкомсвязи России за 2007 год 2. Анализ данных, позволяет сделать заключение, что позиция России по подындексу развития телекоммуникаций определена по статистическим данным, относящимся не к 2007, а к 2005 году, что существенно снижает значение индекса, относящееся к Российской Федерации. Представляется, что более тесная работа по вопросам уточнения данных, используемых для построения глобальных индексов, Минкомсвязи России с Международным союзом электросвязи и Департаментом экономического и социального развития ООН может способствовать недопущению подобных грубых ошибок, которые искажают позицию нашей страны в этих индексах.
Европейская система исследований электронного правительства
Разработке системы индикаторов для измерения уровня развития электронного правительства в странах Европейского Союза уделяется большое внимание. Предпосылкой к разработке данной методики стала серия проектов в рамках программы «Электронная Европа» (2002, 2005), основной целью которых было обеспечение гарантированного электронного доступа к базовым государственным услугам в странах-участниках проектов. Методика была создана для того, чтобы обозначить принципы регулирования, необходимые для успешной реализации электронных правительственных услуг.
Был сформирован список 20 базовых государственных услуг, реализация которых отслеживается на уровне Европейского Союза как степень прогресса отдельных стран в сфере создания электронного правительства (индикатор «Доля базовых услуг, доступных в онлайновом режиме»).
По результатам исследования на апрель 2006 года первое место в рейтинге стран ЕС (индикатор «Онлайновое усовершенствование») занимала Австрия. Отчет о результатах сравнительного исследования компании Capgemini за 2007 год показывает, что первое место в рейтинге сохранила Австрия, второе место заняла Словения (переместившись с 7 места в 2006 г.), Эстония снизила свои показатели и с третьего места в 2006 году, переместилась на 8 место в 2007 году. Хорошие показатели продемонстрировали Португалия, заняв 4 место (в 2006 году – 12 место), Франция – 6 место в 2007 году, по сравнению с 10 местом в 2006 г.
Система индикаторов и ежегодные сравнительные исследования, которые осуществляются по заказу Еврокомиссии, позволяют обозначить динамику развития степени усовершенствования по двум группам: базовых электронных услуг для граждан (G2C) и для бизнеса (G2B). Степень доступности электронных правительственных услуг для бизнеса (G2B) за все годы, когда осуществлялся мониторинг, превышает доступность услуг для населения (G2C). Доступность услуг G2B превысила 50 % еще в 2002 году, тогда как онлайновая доступность правительственных услуг для граждан вышла на уровень 50 % только через пять лет – в 2007 году.
Разработка системы мониторинга информационного развития и оценки степени развития электронного правительства в России
Первая попытка построения индекса готовности российских регионов к информационному обществу и внедрению технологий электронного правительства была осуществлена в 2005 году Институтом развития информационного общества (ИРИО, г. Москва). Индекс готовности российских регионов к электронному правительству был опубликован также в 2005 году вскоре после публикации Индекса готовности регионов России к информационному обществу и основывается на близких параметрах оценки.
Судя по публикации CNews Analytics,3 Индекс готовности российских регионов к электронному правительству формировался из оценки пяти параметров:
– ИКТ-инфраструктура (доступ органов власти, населения и бизнеса к ИКТ);
– состояние человеческого капитала (уровень образования, навыки использования ИКТ, мотивация использовать Интернет и услуги «электронного правительства»);
– нормативная правовая база;
– предоставление органами власти информации и интерактивных услуг для населения и бизнеса (оценка официальных сайтов);
– использование услуг «электронного правительства» населением и бизнесом.
В 2006 году ИРИО была осуществлена аналогичная разработка, однако, отсутствие подробной информации о методике исследования не позволяет осуществить независимую оценку достоверности построенных индексов. Судя по публикациям ИРИО в основе индекса готовности лежит информация Росстата (данные получаемые в результате обработки информации формы статистического наблюдения 3-Информ) и данные обследования официальных сайтов регионов (обследование осуществлялось экспертами ИРИО по методике ООН). Необходимо отметить, что авторами методики смешиваются понятия и не всегда понятен объект исследования: в одних случаях речь идет о подындексе «ИКТ в государственном и муниципальном управлении», в других об индексе готовности регионов к электронному правительству. Обследование сайтов региональных органов власти, осуществленное по методике ООН, которая применяется для оценки на межгосударственном уровне, не может быть эффективным и адекватно отражать региональные различия российских регионов. Вышеприведенные аргументы не позволяют рекомендовать эту методику и данные, полученные ИРИО, к использованию для оценки уровня развития электронного правительства на региональном и муниципальном уровнях.
Первым проектом, направленным на формирование системы мониторинга развития информационного общества и электронного правительства в регионах России, стал проект «Подготовка рейтинга информационного развития субъектов Российской Федерации и уровня использования технологий электронного правительства в федеральных органах исполнительной власти и в органах исполнительной власти субъектов РФ», реализованный в 2008 г. Институтом статистических исследований и экономики знаний ГУ-ВШЭ в рамках ФЦП «Электронная Россия». Следует отметить, что речь идет о методике мониторинга именно текущего состояния, а не «готовности» к информационному обществу и электронному правительству.
В рамках проекта была разработана методика рейтингования уровня информационного развития субъектов Российской Федерации, включающая:
– систему показателей для рейтингования информационного развития субъектов Российской Федерации;
– систему тематических рейтингов по основным направлениям и факторам развития информационного общества в регионах;
– алгоритм нормализации показателей системы и формирования системы рейтингов информационного развития субъектов Российской Федерации: интегрального и тематических рейтингов.
Важным направлением работ в рамках данного проекта было формулирование предложений по совершенствованию статистической практики и методологии мониторинга использования ИКТ в деятельности федеральных органов государственной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. 4
Разработанная в рамках проекта методика построения рейтинга информационного развития субъектов Российской Федерации базируется на принципах открытости, прозрачности и однозначности интерпретации результатов.
При определении тематических блоков системы показателей изначально ставилась задача их дальнейшего использования для расчета структурных тематических рейтингов по основным направлениям исследования ресурсов информатизации, распространения и использования ИКТ, уровня использования электронного правительства.
Ключевые показатели оценки и эффективности использования технологий «электронного правительства» формировались по следующим базовым направлениям:
– развитие систем обеспечения удаленного доступа граждан к информации о деятельности государственных органов на основе ИКТ;
– предоставление государственных услуг с использованием современных ИКТ;
– развитие защищенной межведомственной системы электронного документооборота;
– внедрение информационных систем планирования и мониторинга деятельности органов государственной власти;
– развитость нормативной правовой базы формирования электронного правительства;
– развитость технологической инфраструктуры.
Процесс формирования рейтинга уровня использования технологий электронного правительства в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации носит комплексный характер и основан на следующих методах: опрос органов власти, формирование части данных рейтинга на базе статистического наблюдения проводимого в органах государственной власти (использование данных статистического наблюдения для формирования показателей индикаторов рейтинга по ряду направлений), веб-мониторинг сайтов (изучение в режиме он-лайн содержания сайтов органов власти силами экспертов путем выявления наличия или отсутствия избранных свойств). В рамках проекта разработана анкета для оценки органов власти. Анкета содержит шесть тематических блоков-направлений, предназначенных для отражения прогресса использования технологий электронного правительства по ключевым направлениям информатизации работы федеральных органов государственной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Важной задачей является обеспечение взаимодействия и согласование набора индикаторов, используемых в системах мониторинга качества государственного управления, осуществляемых в рамках реализации административной реформы5 с исследованиями развития электронного правительства, как в целом, так и его отдельных компонентов6. Основой для такой интеграции и взаимодействия является реализация позиция российского правительства рассматривать развитие электронного правительства в качестве одного из компонентов административной реформы.
1 См.: Стенографический отчёт о заседании Совета по развитию информационного общества [12 февраля 2009 г., Москва, Кремль] [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://kremlin. ru/text/appears/2009/02/212850.shtml
2 Основные индикаторы связи и информатизации за 2006-2007 гг. / Минкомсвязи РФ [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www. minkomsvjaz. ru/.cmsc/upload/docs/20080617084155VA. xls
3 Готовность регионов к е-правительству / Т. Палькина, Н. Рудычева // ИТ в органах государственной власти 2006: Обзор CNews Analytics [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www. cnews. ru/reviews/free/gov2006/articles/egovReady. shtml
4 Рейтинги регионов РФ по показателям развития информационного общества и электронного правительства / Институт статистических исследований и экономики знаний ГУ-ВШЭ [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://issek. hse. ru/rating2
5 Алескеров, качества государственного управления / , , . Препринт WP8/2006/02. – М.: ГУ ВШЭ, 2006.
6 Жулин, развития порталов государственных услуг в контексте административной реформы в РФ / , , //Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 3. С. 177 – 187.
