Комментарии президента Центра стратегических разработок (ЦСР) и президента фонда «Институт экономики города», руководителя Рабочей группы по формированию рынка доступного жилья ЦСР по теме: «Формирование рынка доступного жилья: достижения и перспективы».
Москва. 28 декабря 2004 г. «После полутора лет напряженной работы в конце декабря 2004 года принят пакет федеральных законов, направленных на формирование в России рынка доступного жилья. Факт сам по себе беспрецедентный. И не только потому, что пакет включает 25 законов и по числу правовых норм, по оценке юристов, может претендовать на первенство в истории Государственной Думы. Сама задача носит поистине исторический характер. Жилищная проблема в нашей стране никогда не сходит с повестки дня. В предыдущем столетии на политическом уровне ее пытались решить, по крайней мере, трижды (коммунальное расселение за счет экспроприации частной собственности после революции, программа массового жилищного строительства Хрущева и горбачевская программа под лозунгом «Каждой семье отдельную квартиру к 2000 году»).
До сих пор жилищную проблему пытались решить за счет прямого государственного управления и бюджетных ресурсов, а также административного распределения жилья между очередниками. Сегодня речь идет о создании условий для развития рыночных институтов и механизмов решения жилищной проблемы, переосмыслении роли государства и определении новых его новых функций, направленных на поддержку формирования рыночных институциональных структур и непосредственную помощь семьям, которые не могут самостоятельно решать жилищные проблемы на рынке. Для реализации проекта по формированию рынка доступного жилья были консолидированы усилия Администрации Президента Российской Федерации, правительства, депутатского корпуса, регионов и муниципалитетов, экспертного и делового сообщества.
Законы приняты, и теперь необходимо ответить на вопрос, позволит ли принятый пакет федеральных законов достичь поставленной цели, максимально эффективно соорганизовать и мотивировать всех участников процесса, обеспечив баланс задействованных ресурсов в нужные сроки.
На первом этапе организованного на базе Центра стратегических разработок широкого обсуждения, в котором участвовали сотни экспертов, были определены основные проблемы, требовавшие решения:
низкий платежеспособный спрос населения на жилье;
слабое развитие долгосрочного жилищного кредитования и высокие процентные ставки по ипотечным жилищным кредитам;
недостаточное предложение жилья, низкие объемы жилищного строительства;
высокие издержки по совершенствованию сделок на рынке жилья и кредитования;
недостаточная защита прав собственности на жилье и прав граждан, вкладывающих средства в строительство и приобретение жилья.
Основной вывод, который был сделан, заключался в следующем: требуется создать условия не только для увеличения платежеспособного спроса населения на жилье через развитие различных кредитных механизмов, но и для расширения объемов предложения жилья на рынке за счет увеличения объемов жилищного строительства. В противном случае несбалансированная система мер может привести либо к повышению цен на жилье (в случае превышения спроса над предложением), либо к стагнации рынка жилья (в случае превышения предложения над спросом).
Исходя из этого, а также после обобщения всех имевшихся предложений и разработки новых подходов были подготовлены проекты 27 законов, которые включали Жилищный и Градостроительный кодексы, законы о внесении изменений в гражданское законодательство, законодательство об ипотеке и ипотечных ценных бумагах, налоговое и бюджетное законодательство, о тарифном и инвестиционном регулировании в коммунальной сфере, регулировании привлечения средств в долевое строительство жилья и жилищные накопительные программы и др.
Проект нового Жилищного кодекса четко обозначил государственную жилищную политику: социальное жилье должно предоставляться малоимущим гражданам, для всех остальных будут создаваться условия для покупки, строительства, найма жилья на рынке. Специально проведенное социологическое обследование показало, что именно такая политика соответствует ожиданиям Россиян. Из 61% граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, 30% хотели бы построить или купить жилье в собственность, еще 20% тоже хотели бы улучшить жилищные условия на рынке жилья, но нуждаются в частичной поддержке государства, и лишь 10% не видят для себя никакой другой возможности, кроме бесплатного получения социального жилья.
Полностью приняты все законы, которые были подготовлены с целью расширения платежеспособного спроса на жилье через развитие ипотечного жилищного кредитования, снижение для граждан рисков участия в долевом строительстве жилья, в жилищных накопительных кооперативах, повышение прозрачности и надежности совершения сделок на рынке жилья, в том числе за счет налогового регулирования. По прогнозам Института экономики города, данные меры уже к 2007 году позволят банкам полностью удовлетворять платежеспособный спрос населения на ипотечные кредиты, которые, кстати, по данным социологического опроса, являются для граждан предпочтительной формой финансирования приобретения жилья.
Однако законодательные меры, направленные на увеличение предложения жилья на рынке жилищного строительства, к сожалению, удалось реализовать не в полном объеме.
Объемы ежегодного жилищного строительства в настоящее время составляют порядка 35 млн кв. м. По прогнозам, создание благоприятных условий могло бы увеличить строительство к 2010 году до 70Ї80 млн кв. м, но даже такие объемы обеспечивали бы удовлетворение спроса на жилье лишь на 60Ї70%. Проблемы в жилищном строительстве связаны в первую очередь с высокими административными барьерами доступа на строительный рынок, непрозрачными и непубличными процедурами предоставления земельных участков для строительства и определения их разрешенного использования, высокими рисками инвестиций в развитие коммунальной инфраструктуры для объектов жилищного строительства. В результате рынок жилищного строительства и цены на этом рынке сегодня во многих регионах могут быть охарактеризованы как монопольные.
Принятый Госдумой Градостроительный кодекс решает чрезвычайно важную задачу перехода в течение пяти лет от бюрократической процедуры установления требований по землепользованию в целях строительства к прозрачным и публичным градостроительным регламентам на уровне муниципальных образований. Решение этой задачи существенно снизит риски в строительстве, но потребует кропотливой организационной работы по созданию в стране новой системы территориального планирования и градорегулирования.
Что касается снижения административных барьеров в строительстве, связанных с многочисленными системами государственной экспертизы проектной документации и государственного надзора в ходе строительства, то здесь, к сожалению, не удалось добиться всего, что было задумано. В концепции проекта Градостроительного кодекса предполагалось сохранить эти виды государственного контроля только в отношении особо опасных, технически сложных и уникальных объектов. При строительстве же иных объектов предлагалось заместить государственный контроль усилением финансовой ответственности профессиональных участников строительства, включая индивидуальную ответственность главных архитекторов и главных инженеров проектов. Их деятельность должна была подлежать обязательному страхованию, а также контролю со стороны «цеховых» объединений в форме саморегулируемых организаций. Однако такую концепцию депутаты не поддержали. Государственная экспертиза и государственный надзор сохранены для подавляющего большинства объектов строительства. Правда, теперь государство будет нести субсидиарную финансовую ответственность при проектировании и строительстве таких объектов. В то же время фактически на два года перенесены реформы многочисленных систем экспертизы и надзора в строительстве, которые необходимы для унификации законодательного регулирования и организационно-управленческих структур их деятельности.
Большую дискуссию вызвал вопрос о переходе к прозрачным конкурентным процедурам предоставления земельных участков для жилищного строительства на открытых аукционах. Этот вопрос, на наш взгляд, является одним из ключевых для ликвидации монополизма на жилищном строительном рынке, так как именно через бюрократические процедуры предоставления земельных участков муниципалитеты сегодня контролируют доступ на этот рынок. Причем процветает бартерная система расчетов застройщиков с муниципалитетами, когда земельные участки обмениваются на квартиры и работы по строительству коммунальных объектов, что не позволяет выявить реальную цену земельных участков и приводит к росту цен на построенное жилье.
В результате баталий по этому вопросу установлен срок перехода к открытым аукционам с 1 октября 2005 года. По нашему мнению, это решение может привести к тому, что все потенциально ликвидные земельные участки для жилищного строительства за этот период будут распределены по старым непрозрачным процедурам «впрок» и на аукционах уже будет нечего продавать.
Это особенно существенно, поскольку один из двух законопроектов, направленных на создание условий для привлечения частных инвестиций для обеспечения земельных участков необходимой коммунальной инфраструктурой, вообще выпал из пакета законов («Об инвестиционных соглашениях в сфере коммунального обслуживания»), а другой в течение трех с половиной лет будет реализовываться не в полном объеме («Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»). В результате возможности по подготовке новых площадок для обеспечения жилищного строительства коммунальной инфраструктурой существенно сокращаются.
Пока не удалось также принять поправки к Налоговому кодексу в части установления местного налога на недвижимость. Такой налог позволил бы не только более справедливо распределить налоговое бремя между собственниками более дорогого и более дешевого жилья, но и заинтересовать муниципалитеты в развитии жилищного строительства с целью расширения собственной налоговой базы.
У разработчиков пакета законопроектов есть обеспокоенность тем, что не удастся достигнуть в полном объеме цели повышения доступности жилья, поскольку платежеспособный спрос на жилье будет существенно опережать предложение жилья на рынке, что может вызвать дополнительный рост цен на жилье.
Конечно, конкретные результаты будут в значительной мере зависеть от практических действий регионов и муниципалитетов, которые могут существенно скомпенсировать некоторые недоработки законодателей, а могут, напротив, не воспользоваться своими возможностями в полной мере.
В заключение хотелось бы отметить, что мы поделились нашей экспертной оценкой с одной целью Ї привлечь внимание к еще не решенным вопросам. Эта оценка никоим образом не умаляет тех преобразований, которые намечены нашими законодателями. Будем надеяться, что на этом работа не остановится».
,
Президент Центра стратегических разработок
,
президент фонда «Институт экономики города»,
руководитель Рабочей группы по формированию рынка доступного жилья ЦСР
