УДК 336.1
ОПЫТ ПОСТРОЕНИЯ МОДЕЛИ ЭКОНОМИЧЕСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В
СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ АМЕРИКИ
Кафедра экономической теории ЭФ
ФГБОУ ВПО «Кемеровский государственный университет»
*****@***ru
В настоящее время в мировой практике в наибольшей степени развиты две модели экономического федерализма – конкурентный и кооперативный. К странам, где лучше всего выражены данные модели, относятся Соединенные Штаты Америки и Федеративная Республика Германия соответственно. Американский федерализм возник более 200 лет назад. Авторы Конституции США отказались от конфедеративной и унитарной моделей правления, вместо этого они предложили в качестве основы управления государством совершенно новый принцип – федерализм. С тех пор федерализм подвергся различным глобальным трансформациям, США прошли несколько этапов его преобразования. Первый этап развития можно охарактеризовать как дуальный (двойственный), при котором центральное правительство и правительство штатов имели строго определенные полномочия и не вмешивались в дела друг друга.
Во времена экономической политики, более известной как «Новый курс», проводимой 32-ым президентом США – Франклином Рузвельтом, США перешли к кооперативной модели федерализма. В этот период резко расширились функции федерального правительства, возникло множество систем и программ социального и экономического обеспечения, которые хоть и в большей степени финансировались из федерального бюджета, на практике осуществлялись властями штатов, что привело к созданию системы федеральных грантов. Пик развития данной модели пришелся на 50-60 гг. XX века, т. е. на период процветания кейнсианской модели государственного регулирования.
Однако, период президентства 37-ого президента США – Ричарда Милхауза Никсона и 40-ого – Рональда Уилсона Рейгана, проводившего экономическую политику, известную во всем мире как «рейганомика», ознаменовал новую эпоху в стране – переход к конкурентному федерализму, который в той или иной степени сохраняется в США и в настоящее время. Переход в этот период истории к новой модели федерализма, прежде всего, связан с выдвижением на первый план неолиберальных концепций государственного регулирования, в частности теории экономики предложения и монетаризма.
Конкурентный федерализм (Сompetitive federalism) – это модель федерализма, в которой правила игры определяются каждым участником самостоятельно, возникает конкуренция между субъектами федерации за мобильные ресурсы с помощью установления наиболее выгодных правил игры [4]. В рамках концепции конкурентного федерализма, органы власти должны конкурировать между собой как по горизонтали, так и по вертикали, а также региональные власти должны обладать большей самостоятельностью. Это даст им возможность выступать с экономическими и политическими инициативами и участвовать в формировании самих «правил игры».
Принцип конкуренции является одним из главных составляющих элементов функционирования американской модели федерализма. Институциональные отношения между государством, регионами и населением в рамках концепции конкурентного федерализма можно представить в виде схемы, представленной на рисунке 1.
Конкуренция между регионами может быть разбита на вертикальную и горизонтальную. Так с позиции конкурентного федерализма по вертикальной составляющей регионы конкурируют за независимость (в данном контексте речь идет о независимости в установлении налогов и получении различного рода преференций) и долю от перераспределяемых финансовых ресурсов. Главными конкурентными факторами здесь выступают различного рода межбюджетные трансферты из федерального центра. По горизонтальной составляющей конкуренция между регионами происходит за мобильные факторы производства – труд и капитал. Основными факторами здесь выступают непосредственно само население, включающее в себя как обычные домохозяйства, так и частный бизнес, а также различного рода отечественные и иностранные инвестиции. Однако, при всем выше сказанном, в модели конкурентного федерализма главными отличительными условиями должны выступать: максимально возможная децентрализация власти, высокая мобильность факторов производства, самостоятельность в установлении и взимании налогов, минимальная доля межбюджетных трансфертов в бюджете региона.
Рис.1. Конкуренция регионов в концепции конкурентного федерализма
В США региональные власти в праве не просто устанавливать собственные налоги, а имеют автономные налоговые службы, т. е. в бюджет каждого уровня зачисляются поступления только тех налогов, права по установлению и администрированию которых принадлежат правительству этого уровня. При этом нижестоящие уровни могут добавлять свои процентные надбавки к налогам вышестоящего уровня. Одним из основных источников доходов у федерального центра является подоходный налог (income tax), в штатах – налог на продажи (sales tax), в муниципалитетах – налог на имущество (property tax) [3]. Также особенностью американской модели межбюджетных отношений является минимизация принципа бюджетного выравнивания. Связано это, прежде всего, с доминированием в США неолиберальной концепции государственного регулирования. В США нижестоящим бюджетам финансовая помощь представляется в виде двух форм: целевая условная финансовая помощь (conditional grants) и нецелевая безусловная финансовая помощь (unconditional grants).
Основным видом безусловной финансовой помощи является программа межбюджетного выравнивания доходов, основанная на выделении трансфертов, рассчитанных по законодательно утвержденной формуле, учитывающей расходные потребности и фискальный потенциал [1]. Однако такие формы межбюджетных трансфертов как дотации в настоящее время сведены к минимуму и составляют около 1 % от общей структуры трансфертов, а финансовая помощь регионам носит, в основном, программно-целевой характер и приходит в виде целевых субсидий и субвенций. Поэтому вертикальная конкуренция между штатами в США сводится к конкуренции за целевые гранты, которые составляют около 99 % общей суммы выделяемых федеральных трансфертов [2].
Доля федеральных трансфертов в доходах консолидированных бюджетов штатов сильно дифференцируется в зависимости от исторического этапа и макроэкономического состояния страны. Так, например, в 2008 г. (год начала «Великой Рецессии») доля межбюджетных трансфертов в доходах консолидированных бюджетов штатов составила 27,6 % (US$ 446 млрд.), в доходах местных бюджетов – 34,3 % (US$ 525 млрд.) [5]. В настоящее время наблюдается тренд на увеличения доли межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в доходах бюджетов штатов, однако в то же время наблюдается противоположная ситуация в доходах местных бюджетов. В период 1977-2006 гг. доля федеральных трансфертов в доходах бюджетов штатов изменялась в диапазоне от 22,5 % в 1989 г. до 31,5 % в 2003 г; в доходах местных бюджетов – от 10 % в 1978 г. до 4 % в 1992 г. Ситуация с трансфертами из бюджетов штатов иная. Доля их в федеральном бюджете практически не меняется и находится в районе 1-2 %. В доходах местных бюджетов трансферты из штатов имеют очень весомую роль, однако в последнее время их доля значительно уменьшилась, в диапазоне от 33 % в 1979 г. до 22,5 % в 2004 г. [6].
Основными типами целевых грантов в США выступают: блок-гранты (block grants), выделяемые на широкий спектр расходных статей бюджета в пределах какой-то определенной отрасли (в основном на здравоохранение, социальное обеспечение, жилищное строительство), и категорийные гранты (categorical grants), финансируемые только отдельные статьи расхода [1]. Отличительные их признаки представлены в табл. 1.
Таблица 1
Отличительные признаки основных типов целевых грантов в США
Признак | Тип гранта | ||
Блок-грант | Категорийный грант | ||
Цель | Финансовая поддержка одной определенной отрасли | Финансовая поддержка определенных статей расходов | |
Воздействие | Улучшение управления программами реципиентов | Стимулирующее воздействие нижестоящих уровней власти по выполнению проектов и расходных программ, преследующих общенациональные цели | |
Финансовая зависимость | Нет требований к совместному финансированию. Высокая гибкость в расходовании средств. | Совместное финансирование гранта. Негибкость в расходовании средств, строго в рамках программ. | |
Степень участия донора | Частичный надзор со стороны донора | Донор полностью определяет и контролирует проведение программы | |
Разновидности | Формульные | Формульные | Проектные |
Принцип предоставления | По определенной методике | По определенной методике | По усмотрению федеральных органов власти |
Также одним из главных отличительных черт предоставления финансовой помощи субнациональным уровням власти в США является тот факт, что почти 50 % от всего объема целевой финансовой помощи предоставляется на долевой основе, т. е. выделение средств бюджетам нижестоящего уровня происходит только при условии финансирования органами власти нижестоящего уровня определенной доли расходных статей [2].
Межбюджетные трансферты распределяются в США через широкий спектр государственных программ, таких как «Медикейд», «Помощь семьям с детьми-иждивенцами», «Временная помощь нуждающимся семьям» и другие. Подавляющая доля трансфертов из федерального бюджета приходится на здравоохранение (около US$ 290 млрд. или 43 % от общей доли федеральных трансфертов), которые почти на 95 % носят обязательный характер и являются блок-грантами. На втором месте по значимости расположена общественная безопасность (US$ 120 млрд. или 24 %), на третьем – образование (US$ 85 млрд. или 15 %), на четвертом – транспорт (US$ 65 млрд. или 11 %), которые по большей части являются дискреционными, т. е. категорийными грантами [10].
Расходы на здравоохранение в США являются самыми большими в мире по абсолютному показателю (US$ 2,5 трлн. в 2009 г.). По данным доклада «Всемирная статистика здравоохранения, 2012» Всемирной организации здравоохранения, они составили 17,6 % ВВП. По процентному соотношению к ВВП США уступает только показателю Маршалловых островов, который составляет 18,9 % (для сравнения расходы на здравоохранение в ФРГ составляют 11,7 % от ВВП, в Канаде – 11,4 %, в РФ – 5,6 %) [7]. Именно поэтому наибольшая часть суммы федеральных трансфертов используются для финансирования программ в области здравоохранения, которые находятся в ведении властей штатов.
Также большую долю федеральных трансфертов составляют расходы на различные социальные программы, которые чаще всего находятся под ответственностью штатов.
Из выше сказанного можно сделать вывод, что финансовая помощь, предоставляемая регионам и муниципалитет в США, в основном направлена не на выравнивание социально-экономического развития разрозненных территориально-административных образований, а на достижение конкретного результата в решении первостепенных проблем в определенных статьях расходов регионального и местного бюджета или определенной отрасли, предоставляющей государственные услуги.
Из-за высокой региональной конкуренции и мобильности факторов производства власти штатов вынуждены внедрять максимально эффективный, насколько это возможно, механизм предоставления государственных услуг, чтобы удержать в регионе собственные трудовые и финансовые ресурсы и привлечь как можно больше их из других субъектов федерации. Однако такой расклад сил в кризисные ситуации оказывает пагубное влияние на наиболее не приспособленные и подверженным финансовым потрясениям муниципалитеты и штаты, особенно это касается американских моногородов, получившим название «дефолт-сити». Так, уже сегодня в США 12 городов объявили себя банкротами, 346 городов и 113 муниципальных округов находятся на грани дефолта [9]. Самым ярким примером является центр автомобильной промышленности США г. Детройт, бюджетный дефицит и внешний долг которого превысил US$ 15 млрд., численность населения города сократилась за последние 10 лет на 250 000 человек [8].
В общем, модель федерализма в США можно считать наиболее экономически эффективной, однако с достаточно низким уровнем социальной справедливости (меньше чем в Канаде или ФРГ), при котором могут страдать наиболее неприспособленные региональные и муниципальные образования, финансово-экономические проблемы которых могут быть вызваны объективными причинами, к примеру, трудными природно-климатическими условиями, низким ресурсным и налоговым потенциалом, исторически сложившейся структурой размещения производства и т. д.
Литература
1. Балтина, отношения в регионе: модели организации и регулирования [Текст]: монография / , . – Оренбург: ОГУ, 2004. – 197 с.
2. Вовченко, системы зарубежных государств [Текст]: учебное пособие / , . – Ростов-на-Дону: -Тайп», 2005. – 584 с.
3. Иванов, межбюджетных отношений и моделей бюджетного федерализма [Текст] / // Вестник МГТУ. – 2010. – Т. 3. – № 1. – С. 5-14
4. Пелокэн, Д. Фискальные отношения в рамках концепции конкурентного федерализма [Текст] / Д. Пелокэн // Журнал «Казанский федералист». – 2004. – № 2 (10). – С.106-120
5. Россия и США: рубежи сотрудничества [Текст] / Торговое представительство Российской Федерации в Соединенных Штатах Америки // Информационно-аналитический бюллетень. – 2013. – № 10. – 8 с.
6. Wildasin, D. E. Intergovernmental Transfers to Local Governments [Text] / David E. Wildasin // IFIR Working Paper. – 2009. – № 11. – 39 p.
7. World Health Statistics, 2012 [Text] / World Health Organization. – 2012. – 176 р.
8. Русская служба BBC // Детройт: крупнейшее банкротство в истории США [Электронный ресурс] / режим доступа: http://www. bbc. co. uk/russian/international/2013/07/130718_
detroit_bankruptcy. shtml (дата обращения: 15.11.2013 г.)
9. Центр политического анализа // Дефолт-сити: рост и упадок американских городов [Электронный ресурс] / режим доступа: http:///stories/defolt-siti-rost-i-upadok-amerikanskih-gorodov (дата обращения: 15.11.2013 г.)
10. Federal Grants to State and Local Governments – 2013 y. // Congressional Budget Office [Electronic resource] / access mode: http://www. cbo. gov/publication/43967 (date of treatment: 04.03.2013 у.)
Научный руководитель – д. э.н, профессор .
