Принципы бюджетного права и бюджетное устройство России
Электронный ресурс, 2010.
Данная статья посвящена анализу соотношения бюджетного устройства России и принципов бюджетного права. Рассмотрено содержание бюджетного устройства, позволяющее сопоставить его с принципами бюджетного права. Выведено определение принципов бюджетного права, сформулированы критерии их классификации.
Ключевые слова: бюджетное право, бюджетное устройство государства, принципы бюджетного права, Бюджетный кодекс РФ, бюджет.
The article describes the connection between budget construction of Russian State and principles of budget law. The study examined the object of our interest in the analysis of the nature of budget construction. The author formulates the definition of principles of budget law and criterions of classification of these principles.
Key words: budget law, budget construction, principles of budget law, Budget code of Russian Federation, budget.
При отсутствии однозначного ответа относительно содержания категории "бюджетное устройство государства" во многих случаях довольно сложно определить требования, предъявляемые к данной характеристике государства и соответствующим правоотношениям. Бюджетный кодекс РФ (в ред. от 01.01.01 г.) <1> не закрепляет дефиниции бюджетного устройства России. Проанализировав структуру раздела 1 кодекса под названием "Бюджетное устройство Российской Федерации", можно предположить, что законодатель бюджетным устройством Российского государства охватывает совокупность следующих характеристик государства: бюджетную классификацию, бюджетную систему, принципы бюджетной системы. Отсюда в законодательном смысле бюджетное устройство России представляет собой совокупность трех взаимосвязанных элементов: бюджетной системы государства, принципов бюджетной системы, бюджетной классификации, обусловливающих развитие бюджетных правоотношений. Бюджетное устройство в упрощенном виде можно также понимать как организацию бюджетной системы государства.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823; 2007. N 45. Ст. 5424.
В теории бюджетного (финансового) права сложились различные точки зрения по вопросу о том, что же такое "бюджетное устройство" и каковы его составные элементы: это виды бюджетов и соотношение между ними, разграничение доходов и расходов () <2>; способ взаимосвязи элементов бюджетной системы () <3>; бюджетные права различных уровней власти () <4>; построение бюджетной системы и взаимосвязь ее частей, порядок установления доходов бюджетов, вопросы бюджетного регулирования () <5>; совокупность звеньев бюджетной системы совместно с доходами и расходами всех вместе и каждого в отдельности бюджета () <6>; организация бюджетной системы, определяемая федеративным устройством государства, местным самоуправлением, обусловливающая формы и методы взаимоотношений органов власти в процессе бюджетной деятельности (, , ) <7>; совокупность бюджетов, виды и принципы связи которых определяются национально-государственным и административно-территориальным устройством страны () <8> и т. д.
--------------------------------
<2> См.: Ровинский бюджет СССР. М., 1951. С. 7 - 82.
<3> См.: Химичева советского бюджетного права. Саратов, 1979. С. 16.
<4> См.: Гурвич финансовое право. М., 1952. С. 106 - 140.
<5> См.: Пискотин бюджетное право (основные проблемы). М., 1971. С. 51.
<6> См.: Советское финансовое право: Учебник / Под ред. . М., 1974. С. 127.
<7> См.: , , Другова право России: Учебное пособие. М., 2002. С. 13.
<8> См.: Химичева советского бюджетного права. Саратов, 1979. С. 18.
На основе анализа приведенных суждений можно отметить следующее относительно содержания категории бюджетное устройство государства и соответствующих ей требований.
Во-первых, "бюджетное устройство государства" - "базовая" бюджетно-правовая категория, наряду с категориями "бюджетная деятельность государства и муниципальных образований", "бюджет", "бюджетное правоотношение" и др. Бюджетное устройство государства связано с функционированием внутригосударственной бюджетной системы, представленной бюджетами входящих в состав государства публично-правовых образований. "Бюджетное устройство" рассматривается как более широкая по отношению к "бюджетной системе" категория. Бюджетное устройство государства предполагает организационное и правовое оформление системы доходов и расходов бюджетов различных уровней, обусловливает бюджетные полномочия публично-правовых образований, их вступление в разного рода бюджетные отношения (межбюджетные отношения, отношения по бюджетному процессу и т. д.). Следовательно, содержание анализируемой категории уже давно вышло за рамки ее буквального толкования соответственно структурой раздела 1 Бюджетного кодекса РФ под названием "Бюджетное устройство Российской Федерации" (бюджетная классификация; бюджетная система; принципы бюджетной системы). Бюджетное устройство вполне можно рассматривать в аспекте бюджетной компетенции, организационного оформления бюджетного процесса и соответствующих отношений, притом различных по целевой предназначенности, наделив анализируемую категорию довольно широким содержанием.
Во-вторых, бюджетное устройство охватывает одну из сфер государства - сферу ведения финансовых дел в связи с функционированием централизованных публичных бюджетных фондов. Следовательно, бюджетное устройство неизбежно обусловлено правовыми требованиями, предъявляемыми к деятельности государства в соответствующей сфере. Требования к бюджетной деятельности государства, включающей бюджетно-правовое регулирование, возможно обозначить как принципы бюджетного права. В этом состоит суть элементарной взаимосвязи между бюджетным устройством государства и принципами бюджетного права. Исходя из приведенного выше широкого перечня элементов бюджетного устройства, можно сделать вывод, что устанавливающие бюджетное устройство нормы права имеют главенствующее значение для бюджетного права в целом.
Бюджетное право как совокупность правовых норм характеризуется определенными принципами регулирующего воздействия на бюджетные отношения, развивающиеся в связи с функционированием бюджетного устройства государства. Принципы бюджетного права - это основополагающие начала, выражающие особенности бюджетно-правового регулирования в государстве, имеющие общеобязательный характер и отраженные в правовых нормах либо вытекающие из анализа их содержания применительно к отдельным бюджетно-правовым явлениям. Принципы бюджетного права представляют собой исходные начала бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, отражают закономерности ее формирования и развития.
Принципы бюджетного права следует разделить на три группы: общеотраслевые принципы; принципы, установленные иными отраслями права (например, конституционным правом, административным правом), но и имеющие значение для регулирования бюджетных отношений; специальные принципы.
Общеотраслевые принципы обозначаются также как общеправовые. К общеотраслевым принципам бюджетного права относятся: принцип законности; принцип справедливости; принцип гуманизма; принцип гласности и некоторые другие. Такие принципы, являясь принципами бюджетного права, выступают в то же время принципами современной российской правовой системы в целом. Наиболее общим принципом бюджетного права, как и финансового права в целом, является законность. Принцип законности своим всеохватывающим действием определяет содержание иных принципов сугубо отраслевого (специального) характера (принципов межбюджетных отношений, бюджетной системы, бюджетного процесса, осуществления расходов бюджета), что неоднократно в том или ином смысле отмечалось в финансово-правовой литературе <9>. Это означает, что сущность отдельных бюджетно-правовых категорий рассматривается в контексте их соответствия принципу законности. Другой пример распространения на бюджетно-правовое регулирование общеотраслевых принципов - принцип гласности. Требование гласности предъявляется к функционированию разного рода сфер государственной деятельности как гарантия должного уровня информированности общества о происходящих в государстве процессах. Применительно к бюджетной деятельности государства и муниципальных образований принцип гласности проявляется в открытом характере информации о ведении бюджетных "дел", процессах функционирования бюджетного устройства государства.
--------------------------------
<9> См. также: Вакарюк принципы институтов финансового права (с позиций деятельностного подхода) // Науч. тр. РАЮН. М., 2006. Вып. 6: В 4 т. Т. 2. С. 35 - 38; О принципах реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации // Финансы. 1998. N 8. С. 6 - 9; Кудряшова финансовой обеспеченности публичного планирования в Российской Федерации // Финансовое право. 2010. N 7. С. 11 - 14; Пешкова осуществления расходов бюджета: некоторые теоретические и практические аспекты // Финансовое право. 2006. N 11. С. 33 - 40; Она же. Законность как принцип бюджетного права // Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. науч. тр. Воронеж, 2007. Вып. 21. С. 172 - 179; Она же. Принципы бюджетного процесса (на основе обзора судебной практики) // Финансовое право. 2008. N 10. С. 8 - 17; Селюков автономии местных бюджетов // Российское правовое государство: итоги формирования и перспективы развития: Матер. всерос. науч.-практ. конф. Ч. 4. Воронеж, 2004. С. 117; Химичева финансового права и проблемы его развития // Законодательство России в XXI в.: Матер. науч.-практ. конф. М., 2002. С. 78 - 83; Она же. Научно обоснованные принципы финансового права как вектор его действия, развития и формирования новой методологии преподавания // Финансовое право. 2009. N 2. С. 4 - 6; Шустрова принципов финансового права // Финансово-правовая доктрина постсоциалистического государства: Сб. науч. докладов и сообщений. Вып. 2. Черновцы, 2003. С. 23 - 31.
Среди принципов, установленных иными отраслями права (например, конституционным правом, административным правом), но имеющих непосредственное значение для регулирования бюджетных отношений, функционирования бюджетного устройства, выделяются следующие: единство экономического пространства России; единство денежной системы; федерализм; равноправие субъектов РФ, равноправие муниципальных образований; самостоятельность местного самоуправления; принцип разделения властей, проявляющийся в распределении функций органов власти в сфере бюджетной деятельности и некоторые иные. Особую роль играют провозглашенные Конституцией РФ требования. Нормативность конституционных принципов обусловлена тем, что они аккумулируют, обобщают наиболее важные, социально значимые явления, дают им оценку и наделяют ролью принятых в государстве нормативов <10>. Такие принципы имеют важное значение для бюджетно-правового регулирования. Например, принцип разделения властей, проявляющийся в распределении функций органов власти в сфере бюджетной деятельности, означает, что состав и полномочия органов власти, органов местного самоуправления, , обусловлены разделением государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. С учетом принадлежности к той или иной ветви власти органы осуществляют строго определенные функции и задачи в бюджетной деятельности (исполнительные органы власти имеют право и обязаны: составлять проект бюджета, исполнять принятый в форме правового акта бюджет; законодательные (представительные) органы власти уполномочены рассматривать и утверждать правовой акт о бюджете соответствующего уровня бюджетной системы, принимать иные законы по вопросам бюджетного регулирования; судебные органы как органы правосудия разрешают споры, возникающие в рамках бюджетной деятельности).
--------------------------------
<10> См.: Лучин нормы и правоотношения. М., 1997. С. 10.
Специальные принципы формируются в рамках конкретной отрасли права, соответствуют особенностям ее предмета регулирования. Среди принципов финансового права, имеющих непосредственное значение для его подотрасли - бюджетного права и устанавливаемого им бюджетного устройства, следует назвать: единство бюджетной политики и бюджетного регулирования на территории государства - характеристика бюджетного устройства; приоритет публичных интересов в правовом регулировании бюджетных отношений; социальную направленность бюджетно-правового регулирования; бюджетный федерализм как основу бюджетного устройства России; принцип плановости; принцип надлежащей формы бюджета; самостоятельность субъектов РФ, самостоятельность муниципальных образований в бюджетной деятельности в рамках разноуровневого бюджетного устройства государства; а также принципы функционирования бюджетной системы как составной части бюджетного устройства, согласно закону (в том числе единство бюджетной системы Российской Федерации; самостоятельность бюджетов; равенство бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований; полнота отражения доходов, расходов бюджетов и т. д. - ст. 28 Бюджетного кодекса РФ). Содержание специальных принципов бюджетного права определяется Бюджетным кодексом РФ - основополагающим актом для установления правовых границ бюджетного устройства в целом, а также принятыми в соответствии с ним законами и подзаконными актами, нормативными правовыми актами уровня субъектов РФ и местного самоуправления.
Как замечают ученые, в современный период практика упорядочения отношений складывается таким образом, что правовое оформление принципов финансового (значит, и бюджетного!) права строится в основном по институциональным составляющим <11>. Это означает, что принципы бюджетного (финансового) права включают в себя принципы различных институтов, разделов системы бюджетного (финансового) права: например, принципы бюджетной системы, принципы межбюджетных отношений, принципы бюджетного процесса, принципы разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы и т. д. Отсюда следует вывод, что входящие согласно закону в структуру бюджетного устройства государства принципы бюджетной системы также возможно наделить статусом принципов бюджетного (и даже финансового - в целом!) права.
--------------------------------
<11> См.: Крохина право России: Учебник. М., 2004. С. 54.
Принципы бюджетного права, заключая в себе правовые требования к функционированию тех или иных бюджетных правовых отношений, характеризуются относительной стабильностью. Но несмотря на более-менее стабильный характер, не все принципы бюджетного права отражены в правовых нормах. Бюджетное законодательство закрепляет, например, перечень принципов бюджетной системы (ст. 28 Бюджетного кодекса РФ), которые, как мы отметили, одновременно можно рассматривать в качестве принципов бюджетного права в целом. Другие принципы бюджетного права могут быть выделены при анализе положений различных нормативных правовых актов, в том числе Конституции РФ (например, ст. 8 - принцип единства экономического пространства России). Обращение к сущности бюджетно-правовых категорий также позволяет выделить отдельные принципы бюджетного права (законность, социальная направленность бюджетно-правового регулирования, приоритет публичных интересов и другие принципы). Такие теоретически выделяемые принципы вполне можно рассматривать также как "принципы бюджетной системы", выходя за рамки буквально закрепления их состава Бюджетным кодексом РФ. Таким образом, содержание принципов бюджетной системы и бюджетного права в целом как теоретической конструкции - более широкое, нежели предлагаемое законом содержание тех или иных принципов, распространяемых, например, на бюджетную систему, входящую в состав бюджетного устройства.
Итак, проанализировав отдельные концептуальные моменты соотношения категорий "бюджетное устройство государства" и "принципы бюджетного права", можно сделать следующий вывод. Содержание категории "бюджетное устройство государства" уже давно вышло за рамки ее законодательной трактовки Бюджетным кодексом РФ посредством перечисления "набора трех элементов" (совокупность бюджетной классификации, бюджетной системы, принципов бюджетной системы). Бюджетное устройство обусловлено сложившимся в государстве характером и содержанием бюджетно-правового регулирования, практикой функционирования финансово-бюджетных отношений, что позволяет с концептуальной точки зрения трактовать бюджетное устройство более широко, включая в его содержание не только, например, принципы бюджетной системы, но и принципы бюджетного права как исходные начала правового регулирования бюджетного устройства государства. Бюджетное устройство, с одной стороны, подчиняется принципам бюджетного права, с другой стороны - сложившиеся элементы бюджетного устройства "сами" создают почву для бюджетно-правового регулирования, поскольку российская "бюджетная действительность" позволяет возводить принципы бюджетной системы как элемента бюджетного устройств в ранг принципов бюджетного права в целом.
